Проблемы практического применения законодательных методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/19

Проблемы практического применения законодательных методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения

Статья посвящена анализу существующих методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в ней систематизированы основные недостатки и преимущества каждого метода в отдельности. Показано, что в настоящее время требуются корректировка, изменения и актуализация отдельных элементов метода долгосрочной индексации как наиболее распространенного в сфере регулирования коммунальных услуг, сформулированы основные идеи нового метода регулирования тарифов коммунального сектора, основанные на принципах нормирования.

Problems of practical application the legal methods of regulation tariffs in water supply and sanitation.pdf В настоящее время «в условиях сдержанной государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства» [1], ориентированной на первоочередность учета интересов потребителей, перед участниками этого бизнес-процесса ставится задача максимального точного планирования и расчета необходимой валовой выручки компании на очередной период регулирования. Безошибочное решение этой задачи будет обеспечивать стабильность работы компании, выполнение всех необходимых обязательств, реализацию производственной и инвестиционной программ. В этой связи представляется актуальным исследование в рамках анализа существующих методов регулирования тарифов, их преимуществ и недостатков, а также непременность и насущность их реновации. По мнению Л.Н. Чернышова, «жилищно-коммунальный комплекс -один из наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду каждого человека, осуществляет функции его жизнеобеспечения» [2]. В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство «является одной из наиболее сложных сфер для модернизации как в силу своей высокой социальной значимости, так и по причине весьма непростой ситуации, сложившейся в этой отрасли, с точки зрения износа инфраструктуры жилищно-коммунального сектора. Блага, предоставляемые системой жилищ-но-коммунального хозяйства, являются в современном обществе благами первой необходимости. При этом они занимают значительное место в структуре расходов граждан и в то же время предоставляются зачастую де-факто на монопольной основе. В этой связи ценообразование в этой сфере требует особого контроля» [3]. Целью данной работы является анализ существующих методов регулирования тарифов на коммунальные услуги, результатов их применения в различных сферах и поиск оптимального метода регулирования для всех участников жилищно-коммунального рынка. Вопросами модернизации отрасли жилищно-коммунального хозяйства регулярно занимаются и ученые, и законодатели. Однако во все времена основным принципом реформирования системы коммунального хозяйства «является настройка системы её финансирования. Попытки перевода этой системы на рыночные рельсы с развитием свободной конкуренции и частной собственности в секторе, а следовательно, и формированием эффективных рыночных стимулов пока что привели лишь к частичным сдвигам» [3]. По данным Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, «водоснабжение - самый отсталый с точки зрения финансового наполнения сектор ЖКХ, при этом очень капиталоемкий и отличается медленным возвратом инвестиций. В итоге 82% водоканалов убыточны. В отличие от тепловых сетей, где результатом модернизации может быть серьезная экономия на топливе, у водоканалов нет прямой зависимости между модернизацией и снижением издержек» [4]. Авторы статьи разделяют мнение Алексея Макрушина, руководителя ассоциации ЖКХ «Развитие», о том, что «тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения «зажаты» по сравнению с другими отраслями. На фоне роста цен на газ и электроэнергию рост тарифов в теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении был резко ограничен, что поставило эти отрасли на грань выживания. При этом если в теплоснабжении есть ресурсы для снижения расходов и повышения эффективности - инвестиции окупаются за счет сокращения расходов на топливо, то инвестиции в сфере водоснабжения без повышения тарифов не окупаются. Например, строительство очистных сооружений приводит не к снижению расходов, а к появлению дополнительных затрат» [4]. В работе Д. А. Матвиенко, которая обращалась к вопросам методологии регулирования тарифов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, отмечено, что «сфера жилищно-коммунального хозяйства обладает целым рядом особенностей, которые должны учитываться при принятии управленческих решений. К ним относятся: - отсутствие у потребителей возможности выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от их потребления; - использование в ходе технологического процесса предоставления услуг сложной инженерной инфраструктуры; - необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса» [7]. Следует заметить, что одной из важных особенностей сферы коммунального хозяйства является государственное регулирование данного сектора услуг. При этом основным потребителем услуг выступает население. И для государства, как регулятора в данном политическом направлении работы, становится приоритетным выполнение задачи по нахождению финансового баланса интереса поставщиков и потребителей услуг. Все вышеперечисленные проблемы побуждали законодателей к разработке и внедрению документа, который бы способствовал решению всех накопленных проблем работы водоснабжающей отрасли. В целях недопущения дальнейшей убыточной работы водоканалов, срывов в предоставлении услуг, аварийности на производственных объектах и создания условий для инвестиционной привлекательности сферы ЖКХ был принят Приказ Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. № 1746-э «Об утверждении Методических рекомендаций по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения». Вышеназванный нормативный документ разработан на основании Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении». В соответствии со ст. 32 Федерального закона № 416-ФЗ «расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки» [5]. Основные методы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения представлены на рис. 1. Применение метода экономически обоснованных расходов (затрат) может происходить в двух случаях: при первичном регулировании деятельности компании и если оставшийся срок действия договоров, подтверждающих право временного владения и (или) пользования централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения, составляет менее 3 лет. Метод сравнения аналогов применяется при установлении тарифов на услуги регулируемой организации, осуществляющей транспортировку холодной воды и (или) транспортировку сточных вод в условиях, сопоставимых с осуществлением аналогичной. При этом «протяженность сетей водоснабжения или водоотведения, эксплуатируемых регулируемой организацией, не превышает 10 процентов общей протяженности сетей в указанных системах либо протяженность сетей регулируемой организации составляет не более 10 километров» [6]. Применение вышеназванных методов регулирования тарифов не приемлемо для уже работающих компаний, осуществляющих поставку ресурсов и регулируемых свыше двух лет. Для таких компаний регулирование возможно одним из двух долгосрочных методов: методом доходности инвестированного капитала или методом индексации. В настоящее время в России нет предприятия сферы водоснабжения и водоотведения, регулирование тарифов которого осуществлено методом доходности инвестированного капитала. Поэтому подвести итоги по применению этого метода считаем возможным на примере энергетической сферы. Методы расчета необходимой валовой выручки Метод экономически обоснованных расходов (затрат). Расчет осуществляется с учетом экономически обоснованных расходов (затрат), необходимых для реализации инвестиционных и производственных программ {етод индексации. Необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации Метод сравнения аналогов. В сфере холодного водоснабжения и водоотведения расчет осуществляется исходя из тарифов или экономически обоснованных затрат гарантирующей организации (до определения гарантирующей организации исходя из тарифов или экономически обоснованных затрат организации, осуществляющей водоподготовку, транспортировку и подачу холодной воды) на осуществление того же регулируемого вида деятельности в сопоставимых условиях Метод доходности инвестированного капитала. При применении метода доходности инвестированного капитала необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма текущих расходов, средств, обеспечивающих возврат инвестированного капитала, и средств, обеспечивающих получение дохода на инвестированный капитал Рис. 1. Методы расчета необходимой валовой выручки в сфере водоснабжения и водоотведения (Рисунок составлен авторами) В энергетическом секторе экономики переход на RAB-регулирование было обязательным. 31 декабря 2017 г. у большинства теплоснабжающих организаций закончился первый период долгосрочного регулирования вышеназванным методом. Однако уже сегодня просматривается тенденция неисполнения тех целевых показателей, которых требовалось достичь при переходе на такое регулирование. Ученые, аспиранты неоднократно в своих работах рассматривали регулирование отрасли жилищно-коммунального хозяйства методом RAB. Так, Д. А. Матвиенко в 2013 г. в своей статье «Использование компромиссного анализа при расчете оптимальных тарифов на жилищно-коммунальные услуги» отмечала, что этот метод «является неприемлемым для использования в России в сфере жилищно-коммунального хозяйства в силу своих особенностей. В первую очередь использование данного метода базируется на больших объемах частных инвестиций в отрасль, что в настоящее время практически неосуществимо» [7]. Цитата Ю.В. Зеленского и Е.В. Кириченко говорит о том, что применение этого метода «...спровоцировало конфликт интересов компании и потребителей. С одной стороны, компания получает дополнительные источники финансирования программ развития или поддержания своего сетевого хозяйства, с другой стороны, потребители получают электроэнергию по повышенным тарифам. При этом широко оглашаемые позитивные влияния нового метода на качество предоставляемой услуги по энергоснабжению достаточно сложно отследить и показать (электроэнергия либо подается, либо нет). Возникает предположение, что метод RAB выгоден исключительно энергосетевой компании, которая получила инструмент для повышения НВВ, соответственно и тарифа. В поддержку сделанного вывода можно привести факты значительного роста стоимости электроэнергии в районах пилотного перехода на метод RAB (например, в г. Тверь), неоднократные судебные разбирательства потребителей-предпринимателей с энергосетевыми компаниями, перешедшими на метод RAB (например, с ОАО «МРСК Центра и Приволжья») [8]. В августе 2016 г. в своем докладе «О совершенствовании методологии регулирования электросетевого комплекса (отмена или продление RAB-регулирования)» С.А. Дудкин, заместитель начальника Управления регулирования электроэнергетики ФАС России,поднимает основные проблемы практического применения метода доходности инвестированного капитала и результатов его работы. Среди них: - методология расчета тарифов предполагает начисление доходности на накопленное перераспределение необходимой валовой выручки в течение долгосрочного периода; - методология предполагает полный возврат накопленного капитала в последний год долгосрочного периода регулирования; - методология не предусматривает переход от метода доходности инвестированного капитала к методу долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, при котором возврат накопленного капитала в экономически обоснованном размере мог бы быть осуществлен после изменения метода регулирования; - в отдельных случаях накопленный доход превышает величину экономически обоснованных расходов, обеспечиваемых его возвратом. Результат анализа: из 107,7 млрд руб. накопленного «сглаживания» по РФ на конец 2016 г. подтверждено обязательствами, по данным регулирующих органов субъектов РФ, 84,3 млрд руб. В вышеназванном докладе предлагаются три варианта по совершенствованию регулирования сетевого комплекса, которые представлены на рис. 2. Таким образом, законодатель не планирует переходить на краткосрочные методы регулирования и возможными методами регулирования по-прежнему остаются долгосрочные, пятилетние, периоды регулирования, которые, по мнению авторов, в современных экономических условиях неприемлемы, они продолжают оставлять бизнес сферы жилищно-коммунального хозяйства позади всех остальных субъектов рынка. Учитывая требования действующего законодательства, наиболее оптимальным методом регулирования тарифов на водоснабжение и водоотве-дение является метод индексации. Это также долгосрочный метод регулирования. При первичном регулировании - 3 года, при последующем - не менее 5 лет. Модель «индексации» и модель «доходности инвестированного капитала» во многом схожи. Обе учитывают операционные затраты компании и поощряют их снижение, обе задают регулируемой компании ряд нормативных показателей, которые она должна достичь или не превысить, при этом положительная разница остается в компании, отрицательная влечет за собой снижение тарифа. Однако если в RAB-модели делается упор на стабильную доходность вложенного капитала, долгосрочная индексация в большей степени ориентирована на мотивирование самой компании к повышению эффективности. Рис. 2. Варианты совершенствования регулирования сетевого комплекса (Рисунок составлен авторами) Следует заметить, что использование такого метода регулирования тарифов может принести желаемый экономический эффект только при отсутствии инфляции и развития предприятия. Однако сфера ЖКХ, так же как и другие сферы производства, регулярно автоматизируется, модернизируется и совершенствуется. Несмотря на обширную нормативную и правовую базу тарифного регулирования, по мнению ряда авторов, занимающихся этой проблематикой, она нуждается в совершенствовании, особенно в сфере водоснабжения и водоотведения, как наиболее убыточной. В работах С.Б. Сиваева при тарифном регулировании компаний сферы водоснабжения и водоотведения, осуществляющих поставку ресурса на основании концессионных соглашений, предлагалось использовать «формирование договорных тарифов на жилищно-коммунальные услуги» [9, 10]. В своей статье «Совершенствование методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения региона» М.И. Щаблыкин отмечает, что основным направлением совершенствования тарифной политики сектора водоснабжения и водоотведения является увеличение периода регулирования, равного пяти годам, «как минимум до величины периода полного окончания строительства или модернизации объектов водопро-водно-канализационного хозяйства» [11]. Эта позиция не разделяется авторами настоящей статьи, поскольку срок модернизации оборудования может составлять около 20 и более лет и сумма возврата вложенного капитала после окончания срока модернизации с учетом инфляции достигнет 200% и более. В настоящей статье авторами предпринята попытка выделения и систематизации основных недостатков и преимуществ действующих методов расчета тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (табл. 1). Таблица 1. Недостатки и преимущества действующих методов тарифообразования в сфере водоснабжения и водоотведения* Наименование метода Недостатки Преимущества Метод экономически обоснованных расходов (затрат) Первичность регулирования Полнота и своевременность учета расходов компании Метод сравнения аналогов Ограниченность регулирования по видам услуг Эффективность использования в мелких компаниях Метод индексации Эффективность использования при отсутствии изменений технологий и инфляции. Обязательство долгосроч-ности Метод доходности инвестированного капитала Отсутствие потенциального инвестора. Высокая стоимость метода с точки зрения потребителя Стимулирование инвестиций. Наличие возможности модернизации и обновления основных фондов компании * Таблица составлена авторами. Ввиду ограниченности, множества условий при использовании того или иного метода регулирования остро встает вопрос о разработке более оптимальных, экономически обоснованных, сбалансированных, легко применяемых, достоверных методов расчета. Авторами данной статьи в результате анализа возможности, преимуществ и недостатков методов, имеющихся в действующем законодательстве, предлагается разработка нового метода -метода прототипа. Сущность данного метода заключается в разработке основ нормирования (нормативов сырья, материалов, численности сотрудников, ремонтов) по всем статьям затрат компании. Период действия тарифов, отрегулированных данным методом, должен составлять не более одного года. Например, при определении расходов на заработную плату методом прототипа будут определяться нормативная численность сотрудников и нормативный фонд заработной платы. Необходимость разработки метода прототипа в определении затрат компании на фонд оплаты труда основана на исследовании и анализе действующего механизма расчета, установленного Методикой расчета регулируемых тарифов, выявлении его основных недостатков. Группировка основных элементов расчета расходов на оплату труда представлена в табл. 2. Таблица 2. Предложения по изменению принципа расчета расходов на оплату труда* Действующая система расчета Недостатки действующего метода расчета Предлагаемый метод расчета Расчет фонда оплаты труда на очередной период регулирования исходя из среднесписочной численности персонала и фактических затрат с последующей индексацией Трудности расчета регулируемой компании при первичном регулировании или существенном изменении технологии, объемов, объектов обслуживания. Необновленные либо отсутствующие нормативы численности отдельных должностей. Отсутствие для акционерных обществ (в случае отказа от отраслевого тарифного соглашения) единого размера минимальной месячной тарифной ставки рабочих первого разряда Разработка методических рекомендаций по определению нормативной численности. Установление для акционерных обществ жилищнокоммунальной сферы России единой минимальной месячной ставки рабочих первого разряда исходя из минимального размера оплаты труда * Таблица составлена авторами. Действующий механизм определения расходов на оплату труда основан на двух переменных - среднесписочной численности и среднем уровне заработной платы. Также приоритетными при определении расходов на оплату труда являются условия отраслевых тарифных соглашений. Однако акционерные общества в сфере коммунального хозяйства имеют возможность отказаться от условий соглашений и минимальную месячную ставку рабочего первого разряда установить самостоятельно. Внедрение и использование метода прототипа позволит представителям общественных организаций, регуляторам, потребителям услуг довольно просто проверить обоснованность той или иной статьи затрат компании. Именно этот способ расчета будет являться самым прозрачным, обеспечивающим баланс интересов поставщика и потребителя. Основой для разработки метода прототипа могут послужить имеющиеся нормативные документы по нормированию: Приказ Госстроя от 22 марта 1999 г. № 66 «Об утверждении Рекомендации по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства»; Приказ Госстроя от 16 августа 2000 г. № 184 «Об утверждении Рекомендаций по нормированию труда на установку, обслуживание и ремонт приборов учета и регулирования в ЖКХ»; Постановление Минтруда РФ от 16 декабря 1997 г. № 63 «Об утверждении Типовых отраслевых норм бесплатной выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты»; протокол Госстроя РСФСР от 1 июня 1989 г. № 13-8 «Об утверждении Положения о проведении планово-предупредительного ремонта на предприятиях водопроводно-канали-зационного хозяйства»; Приказ Госстроя РФ от 30 декабря 1999 г. № 168 «Об утверждении Правил технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации МДК 3-02.2001»; Постановление Госстроя РФ от 23 февраля 1999 г. № 9 «Об утверждении методики планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства». В России и за рубежом накоплен большой опыт по определению нормативов и работе с ними. В рамках плановой социалистической экономики очень широко применялись различные методы нормирования труда и материальных затрат, а также учета затрат по нормативам, которые позднее были незаслуженно забыты российскими менеджерами [12]. В настоящее время авторы статьи заняты разработкой основ метода нормирования. С высокой долей вероятности можно прогнозировать, что разработанные основы в сфере коммунального водоснабжения и водоотведения станут главным инструментом при регулировании отрасли, а также в значительной степени будут способствовать снижению убыточности работы и подъему предприятий водоснабжения и водоотведения на уровень энергетических компаний, повышению экономической эффективности работы отрасли и инвестиционной привлекательности.

Ключевые слова

жилищно-коммунальное хозяйство, тариф на водоснабжение и водоотведение, методы регулирования тарифов, объем реализации услуг, необходимая валовая выручка, фонд оплаты труда, нормирование, housing and communal services, the tariff for water and wastewater, methods of regulation of tariffs, the volume of realization of services, required gross revenue, payroll, standardization

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Городкова Светлана АлександровнаЗабайкальский институт предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперациид-р экон. наукgorsa77@mail.ru
Гембик Юлия СергеевнаЗабайкальский государственный университет аспирант кафедры экономикиgembik2000@mail.ru
Всего: 2

Ссылки

Гембик Ю.С., Городкова С.А. Основные проблемы практического применения отдельных положений методических рекомендаций по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения // Universum: Экономика и юриспруденция: электронный научный журнал. 2017. № 9 (42). С. 12-14.
Чернышев Л.Н. Ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве. М. : Книжный мир, 1998. 248 с.
Аналитический доклад Института энергетики и финансов Газпромбанка Фонда содействия реформированию ЖКХ «Тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации в 2000-2010 годах»: сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/documents/nauka/execution/ document-70963/ (дата обращения: 21.08.2017).
Коваленко А. Деньги в канализацию // Эксперт. 2014. № 16 (597). URL: http://expert.ru/ural/2014/16/ (дата обращения: 22.08.2017).
Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоот-ведении» (с изменениями и дополнениями). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_122867/ (дата обращения: 07.08.2017).
Постановление Правительства РФ от 13 мая 2013 г. № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения» (с изменениями и дополнениями). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_146317/ (дата обращения: 05.08.2017).
Матвиенко Д.А. Использование компромиссного анализа при расчете оптимальных тарифов на жилищно-коммунальные услуги // Наука Кубани. 2013. № 1. С. 69-72.
Зеленский Ю.В., Кириченко Е.В. Кому выгоден метод RAB? Рассуждения экономиста // Energosovet.ru. URL: http://www.energosovet.ru/bul_stat.php?idd=20 (дата обращения: 14.08.2017).
Сиваев С.Б., Шакиров Т.А., Прокофьев В.Ю. Анализ практики проведения конкурсов на проведение конкурсов на заключение договоров государственно-частного партнерства в коммунальном секторе // Городской альманах. 2012. № 5. С. 24-33.
Сиваев С.Б., Шакиров Т.А. Выбор критериев конкурсов на заключение договоров государственно-частного партнерства в коммунальном секторе // Демография и социальная экономика. 2012. № 1. С. 155-164.
Щаблыкин М.И. Совершенствование методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения региона // Инженерный вестник Дона. 2014. № 3. URL: http://www.ivdon.ru/ru/magazine/archive/n3y2014/2520
Алексеева Е., Иванова Н. Нормирование затрат на предприятии // eg-online.ru. URL: https://www.eg-online.ru/article/92047/ (дата обращения: 28.08.2017).
 Проблемы практического применения законодательных методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/19

Проблемы практического применения законодательных методов регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2018. № 41. DOI: 10.17223/19988648/41/19