Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования и борьбы с коррупцией | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2020. № 52. DOI: 10.17223/19988648/52/1

Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования и борьбы с коррупцией

Статья посвящена анализу хода реализации реформы «регуляторной гильотины» как способа государственного дерегулирования, снижения административных барьеров ведения хозяйственной деятельности, исключения избыточных и устаревших обязательных требований, которые могут являться причиной коррупционных рисков при взаимодействии контрольно-надзорных органов и бизнеса. Основная цель исследования - на основании теоретических подходов и практического опыта оценить системность внедряемых государством мер по дерегулированию в отдельных сферах в рамках реализации «регуляторной гильотины», включая разработку новых структур государственного регулирования в отдельных сферах и видах государственного контроля (надзора), разработку новых обязательных требований в части обеспечения связи обязательных требований с потенциальными рисками возникновения вреда, ущерба, охраняемыми ценностями и источниками риска, а также установить основные риски реализации реформы. Источником эмпирических данных послужили принятые федеральные законы от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ и 248-ФЗ, проекты нормативно-правовых актов, содержащих обязательные требования, проекты новых структур регулирования в отдельных сферах, разрабатываемые органами-регуляторами и контрольно-надзорными органами, методические материалы и протоколы заседаний Подкомиссии, позиции ученых и экономистов относительно перспектив реформы, иностранный опыт дерегулирования и реализации «регуляторной гильотины» в частности. В статье приводится страновой опыт реализации «регуляторной гильотины» (Южная Корея, Хорватия, Кения, отдельные инициативы по дерегулированию США) с целью анализа возможности его применения в отечественной практике. На основе проведенного исследования сделан ряд выводов о реализации реформы с точки зрения дерегулирования, институциональных мер по борьбе с коррупцией, отмечены «узкие места» реализации реформы, риски недостижения поставленных целей, рассмотрены возможные способы их минимизации.

The Regulatory Guillotine as a Mechanism for Deregulation and Anti-Corruption.pdf Введение Регуляторная политика государства представляет собой набор важнейших мер по определению государством «правил игры» для ведения предпринимательской деятельности. При определении соответствующих правил государству, с одной стороны, необходимо обеспечить безопасность жизни и здоровья людей, сохранение имущества (так называемые охраня- Е.А. Артеменко 8 емые законом ценности), с другой - обеспечить приемлемый уровень административной нагрузки на бизнес, который позволит предприятиям развиваться и, как следствие, гарантировать экономический рост и развитие экономики в целом. В рамках решения этой непростой задачи всегда возникает вопрос об уровне строгости этих правил игры: насколько жесткими и обременительными должны быть обязательные требования, насколько они действительно связаны с рисками причинения вреда, ущерба; возможно ли внедрение механизмов дерегулирования в отдельных сферах. Требования окружают нас повсюду: если выглянуть из окна на дорогу, можно увидеть дорогу, по которой едут машины, соблюдая правила дорожного движения; рядом строится дом по определенным строгим требованиям; в соседнем кафе предъявляются жесткие требования к приготовлению блюд. Все эти требования создавались для повышения уровня безопасности, для защиты так называемых охраняемых ценностей - жизни, здоровья граждан, окружающей среды, объектов культурного наследия и т.д. Часть этих требований, по мнению бизнеса и самих органов власти, являются избыточными и не влияют на уровень безопасности. Для исключения таких требований с 2019 г. в России проводится реформа «регуляторной гильотины». Избыточные требования приводят к коррупционным рискам, когда предпринимателям из-за высоких потенциальных издержек (штраф, приостановление деятельности, издержки на соответствие требованиям) проще договориться с инспектором, чем выполнять формальные требования. Также коррупционные риски возникают в рамках разрешительной деятельности (избыточные требования к соответствию, широкие дискреционные полномочия в части оценки соответствия, навязывание дополнительных услуг, предоставляемых подведомственными организациями, и др.). Минимизация коррупционных рисков возможна при формировании новых, понятных обязательных требований, направленных на минимизацию определенных рисков, а также за счет принятия мер по дерегулированию в отдельных сферах (при условии приоритета защиты охраняемых ценностей, жизни, здоровья и имущества). Цель настоящего исследования - проанализировать системность принимаемых мер в рамках реализации «регуляторной гильотины» с точки зрения повышения уровня безопасности и снижения избыточного административного давления (дифференцированного подхода к контролю в части акцента на более высокорисковые объекты и дерегулирования в отношении потенциально менее опасных объектов), минимизации коррупционных рисков. В рамках исследования анализируются как принимаемые на федеральном уровне законы, подзаконные акты, иные документы, так и ведомственные инициативы, подготовленные в рамках реализации реформы. В статье приводится анализ основных рисков реформы и предложения по исключению или минимизации данных рисков. В первой части статьи анализируются теоретические подходы и результаты дерегулирования, страновой опыт внедрения инструмента «регуля- Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 9 торной гильотины» с точки зрения снижения административных барьеров, минимизации коррупционных рисков. Во второй части статьи рассматривается отечественный подход к «регуляторной гильотине» в контексте выстраивания новых моделей регулирования, единого структурного подхода к формированию новых обязательных требований. Задача данного исследования заключается в анализе места и роли «регуляторной гильотины» в общей государственной политике по регуляторной деятельности с точки зрения снижения административного давления на бизнес, выстраивания транспарентной системы требований к ведению хозяйственной деятельности. В качестве гипотезы исследования, при полном согласии с необходимостью проведения реформы, автором анализируется «регуляторная гильотина» как способ дерегулирования в отдельных сферах деятельности, выявлены основные риски успешной реализации «регуляторной гильотины», ее формального исполнения, а также предложены меры по минимизации соответствующих рисков. Отдельное внимание уделяется вопросу институциональных мер по борьбе с коррупцией, снижения административных барьеров при условии сохранения приемлемого уровня безопасности, развития добросовестного бизнеса и повышения ответственности для недобросовестных предпринимателей. Анализ теоретических и практических подходов к дерегулированию Избыточное регулирование ведения хозяйственной деятельности приводит к росту издержек бизнеса, коррупционным проявлениям, направленным на обход регулирования менее затратным путем, что негативно сказывается в итоге на экономической ситуации. По мнению многих ученых, дерегулирование становится двигателем конкуренции. К примеру, проведение реформ по дерегулированию является необходимым условием выделения финансовых средств Всемирным банком и Международным валютным фондом (МВФ) развивающимся странам («Вашингтонский консенсус») [1]. Шведский экономист Мэтс Бергман, признавая недостатки полностью рыночного регулирования (возможность бесконтрольного повышения цен, неэффективность распределения, ослабление контроля над расходами, коммерческий сговор), определяет следующие существенные недочеты государственного регулирования: 1. Снижение стимулов сокращать издержки. 2. Регуляторный риск - издержки от возможного изменения регулирования снижают инвестиционную привлекательность. 3. Коррупционные риски, риски рейдерского захвата бизнеса. 4. Избыточные требования, порождающие дополнительные расходы (к примеру, регулярное предоставление отчетности о деятельности организации). 5. Ограничение выбора потребителей [2]. Е.А. Артеменко 10 К другим негативным последствиям также относятся: - увеличение стоимости регистрации бизнеса, входа на рынок; - дублирование разрешительных функций; - лицензирование, не позволяющее оценить качество будущей продукции, деятельности лицензиата; - большое число штрафов, коррупционных выплат; - высокие временные и финансовые издержки согласования инвестиционных проектов (особенно строительных); - неконкурентоспособность отечественной продукции, снижение инвестиций, неиспользование инноваций, ухудшение положения малого бизнеса» [3]. Доктор юридических наук В.В. Красинский дает следующую оценку дерегулированию: «При навязывании всему миру максимальной открытости экономики, децентрализации и дерегулирования в ведущих капиталистических государствах фактически выстраивают централизованный и суверенно регулируемый рыночный механизм, интересы которого обеспечиваются и защищаются мощным государственным аппаратом, кредитнофинансовыми инструментами, информационной и военной инфраструктурой» [4]. А. А Локтев выделяет в качестве основного недостатка дерегулирования «провалы рынка»: неустойчивость социально-экономического развития, рост инфляции, отсутствие мотивации выпускать малорентабельную продукцию для населения, возможный ущерб экологии и снижение обороноспособности стран. А.А Локтев считает, что избежать соответствующих «провалов рынка» поможет только государственное регулирование [5]. В научной и экспертной среде существуют различные точки зрения на дерегулирование - при определенных преимуществах имеются значительные риски ухудшения экономического положения от предпринимаемых мер. Стоит отметить, что дерегулирование должно происходить системно и вдумчиво. Памятен неоднозначный опыт мер, предпринятых администрацией Рональда Рейгана и Конгрессом США, получивших название «рейганомика» [6], в рамках которого были достигнуты как положительные, так и отрицательные результаты. Были снижены ставки подоходного налога (Economic Recovery Tax Act of 1981, ERTA), налоги на прирост прибыли (с 28 до 20%), корпоративные налоги, налоги на недвижимость. В сфере финансов администрация в 1986 г. начала уничтожение Гласса-Стиголла (закон о разделении банков на инвестиционные и коммерческие), разрешив использование 5% активов коммерческого банка для инвестиционных целей. Кроме того, были сняты ограничения на ставки по ипотечным кредитам (TIRA-1982) [7]. Рейган продолжил волну дерегулирования, начатую республиканским Конгрессом при Картере в 1978 г., когда были дерегулированы авиа (ADA) и грузоперевозки (MCA), автобусные перевозки (BRRA) и наземные перевозки грузов в целом (TSFFDA). К положительным результатам реформ следует отнести: значительный экономический рост (3,6% в год); налоговые послабления, создавшие основу для по- Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 11 явления малого бизнеса в сфере IT - будущих гигантов Кремниевой долины; цена на авиа-, грузо- и иные перевозки [8]. Тем не менее дерегулирование привело и к негативным экономическим последствиям, таким как: 1. Концентрация отраслей промышленности вызвала сокращение количества авиакомпаний с 43 до 9, из которых 4 контролируют 80% рынка авиаперевозок [9] (по сути - олигополия), сокращение уровня конкуренции привело к снижению качества предоставляемых услуг при тех же ценах -сократилось место для ног, стали платными обмен и сдача билетов. 2. Дерегулирование в сфере грузоперевозок породило систему двойного найма, когда новые работники нанимались с жалованьем в два раза меньшим, чем их коллеги, работавшие в компаниях до дерегулирования. 3. Снижение налогов не привело к росту реальных доходов американского среднего класса - они остались на том же уровне. Однако доходы сверхбогатых американцев выросли многократно. Таким образом, увеличилось экономическое неравенство. 4. Дерегулирование в финансовой сфере заложило основу кризиса 2008 г. путем уничтожения Гласса-Стиголла [10]. 5. Налоговые послабления привели к огромным бюджетным дефицитам и росту государственного долга США в 3 раза. По итогам анализа теоретических подходов и практической реализации можно сделать вывод, что экономическое дерегулирование представляет собой палку о двух концах, где снижение потребительских цен и стимулирование бизнеса и экономического роста идут рука об руку с ростом экономического неравенства, государственного долга, стагнацией реальных доходов и формированием олигополий. Тотальное дерегулирование в отдельных отраслях в долгосрочной перспективе может привести к негативным экономическим последствиям. Необходим тщательный подход к возможным мерам по дерегулированию, одной из которых является «регуляторная гильотина». С. Джейкобс и И. Астрахан отдельно указывали на недостаточность разовой акции по исключению необоснованных требований и на необходимость выстраивания системной работы с требованиями (как в устранении избыточных, так и в формировании четких критериев для разработки новых требований) [11]. «Регуляторная гильотина» должна стать частью общих, скоординированных государством действий по пересмотру и недопущению лишних регуляций для бизнеса, учитывая опыт других стран и вырабатывая инструменты, наиболее эффективные для отечественных реалий. При формировании общей архитектуры реформы «регуляторная гильотина» выступает скорее в качестве антикризисной меры по исключению избыточных обязательных требований и по выстраиванию новых систем регулирования. Основную правовую рамку для этой и последующей работы по регулированию составят принятые федеральные законы от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон Е.А. Артеменко 12 № 248-ФЗ) и № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 247-ФЗ). Анализ выстраиваемой системы, ее «узкие места» и предложения по их исправлению представлены в данной статье. Страновой опыт «регуляторной гильотины» Проблема нарастания большого количества обязательных требований, зачастую формальных, процессных, избыточных или даже тормозящих экономический рост, характерна для многих стран, как с развитой экономикой, так и развивающейся. В зависимости от различных причин (стагнация экономики, финансовые кризисы, снижение иностранных инвестиций, необходимость вступления в международные организации и объединения и пр.) руководства стран сталкивались с необходимостью быстрого, технологически несложного способа избавления от избыточных обязательных требований (или регуляций, поскольку речь шла не только о контрольнонадзорной, но и разрешительной деятельности). Наиболее технологически простым способом является механизм «регуляторной гильотины». По данным компании Джейкобс, Кордова и Партнеры, во всех 10 странах, применявших механизм «регуляторной гильотины» для совершенствования регулирования, были достигнуты положительные эффекты. При этом общие принципы проведения гильотины в целом схожи. Основные этапы проведения «регуляторной гильотины» -международная практика Общий процесс проведения «регуляторной гильотины» можно разбить на следующие этапы: 1. Установление сфер регулирования, на которые распространяется «гильотина», правовых инструментов, регламентирующих процесс проведения «гильотины». 2. Критерии анализа требований (законность, необходимость, отсутствие избыточной нагрузки). На каждый следующий этап проходят только те обязательные требования, которые соответствуют всем трем условиям. 3. Подготовка органами власти перечней обязательных требований, рассмотрение их Центром компетенций, заинтересованными сторонами: бизнесом, регионами, профильными органами власти (регуляторами). 4. Формирование итогового перечня обязательных требований, автоматическая отмена регуляций, не входящих в данный перечень. 5. Общий перечень наполняет собой всеобщий электронный реестр всех действующих нормативных актов и обязательных требований, который получает юридический статус. 6. Новые акты, изменения в действующие акты должны быть внесены в реестр. В противном случае соответствующие акты будут являться недействительными и не могут быть применены в отношении бизнеса. Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 13 Подобный подход к проведению реформы «сверху - вниз» представляет собой достаточно жесткий вариант, но позволяет избежать саботажа со стороны заинтересованных органов власти и лоббизма со стороны отдельных отраслевых групп интересов. Оценка странового опыта внедрения механизма «регуляторной гильотины» Таблица 1. Краткий анализ проведения «регуляторной гильотины» Страна Корея Хорватия Кения Количество рассматриваемых регуляций 11 125 1500 1325 видов лицензий Количество отмененных/ актуализированных регуляций 5430/2411 225/150 315 лицензий отменено, упрощено получение 379 Проводились консультации с бизнесом, экспертами Да Да Да Продолжение системных мер после реформы Да Да Да Результаты Рост ВВП, инвестиций, снижение безработицы [12]. Вхождение в топ-5 рейтинга Doing Business [13]. Рост в индексе глобальной конкурентоспособности. Отмена ряда полномочий ведомств. ОРВ на новые акты Сокращение расходов, связанных с административными барьерами, на 65,6 млн долл. США (0,13% ВВП) [14]. Рост в индексе глобальной конкурентоспособности [15]. Упрощен доступ к регистрации прав собственности, кредитам, онлайн услугам. Срок регистрации собственности за 2 года сократился с 956 до 174 дней [16] Вошла в 10 стран с наиболее простым порядком получения лицензий (доклад Doing Business) [16]. ОРВ на новые акты, контроль качества регулирования C 2017 г. в США в рамках повестки внедрения дерегулирующих мер был принят Указ Президента США № 13771 об уменьшении регулирования и контроле за расходами на регулирование (далее - Указ 13771), предусматривавший применение принципа 1 in 2 out, в рамках которого принятие новой нормы государственного регулирования возможно только при условии отмены двух действующих норм. При этом расходы на реализацию новой меры не должны превышать расходы на две предыдущие. Е.А. Артеменко 14 В 2017 г. были достигнуты значительные результаты по дерегулированию (принцип 2 к 1 превратился в 22 к 1, поскольку были введены только 3 новые нормы регулирования при 67 отмененнных), позволившие сэкономить около 8 млрд долл. США [17], а также около 10 млрд долл. США в 2018 г. (по прогнозу). В рамках реализации политики по снижению регуляторного бремени все акты были разделены на несколько категорий (устанавливают новые нормы, дерегулирующие полностью или частично, не несут ограничения, не относятся к конкретным субъектам регулирования и др.). Результаты представлены на рис. 1. Unified Agenda Entries ЬуЕ.О. 13,771 Designation ("Deregulatory," "Regulatory"); and by Rule Stage and Significance (Spriag 2018) COMPLETED ACTIVE LONG-TERM Total Total EconomicaUy Other Total Economically Other Total Economically Other # Rules Significant Significant Significant Significant Significant Significant All Agencies 3352 479 10 105 2226 8S 620 647 41 181 Deregulatory €11 SO 5 23 499 32 132 32 2 14 Regulatory 234 14 0 9 133 20 S4 87 17 58 Fully or Partially Exempt 266 52 4 25 195 15 116 19 2 14 Not subject to, not significant 741 151 0 11 513 0 10 77 0 1 Other 977 95 1 19 689 19 245 193 12 56 Independent Agency 513 77 0 12 197 2 33 239 S 38 Totals (may not sum fully) 3342 ' 469 10 ' 99 ' 2226 SS ' 620 ' 647 41 181 Source: Compiled by the author from the Spring 201S Unified Agenda of Federal Regulator)’ and Deregulatory Actions. Рис. 1. Распределение актов в рамках регуляторной реформы в США [17] Из рис. 1 видно, что на каждый регулирующий акт принималось в среднем 3 дерегулирующих (234 против 611). По состоянию на весну 2018 г. дерегулирующих актов в 4 раза больше, чем устанавливающих новое регулирование (499 против 133), при этом в долгосрочной перспективе ситуация обратная. В качестве приоритетов политики определено снижение нагрузки на малый бизнес, промышленность, развитие новых технологий. Каждому департаменту или агентству рекомендовано открыто медийно сопровождать принимаемые шаги, проводить встречи и онлайн-консультирвоание с отраслевым бизнесом для разъяснения предстоящих изменений. В рамках анализа затрат каждого департамента или агентства с учетом применения норм Указа 13771 на 2019 г. суммарно запланированная экономия средств составит около18 млрд долл. США [18]. Снижение административных барьеров за счет мер дерегулирования непосредственно влияет на сокращение коррупционных схем: количество оснований для дачи взятки с целью получения согласования, разрешения, избегания ответственности за нарушение требования уменьшается. В результате предпринимательское сообщество, граждане с позитивом смотрят на возможность ведения хозяйствующей деятельности в стране. В качестве примера подобного оптимизма можно привести результаты Индекса восприятия коррупции (ИВК, Transparency International). При всей неоднозначности и спорности исследования по некоторым странам можно наблю- Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 15 дать интересные изменения. Так, ИВК Хорватии до реформы в 2006 г. составлял 3,4 балла из 10, после реформы в 2008 г. - 4,4. Во Вьетнаме ИВК вырос на 0,3 пункта с 2,6 до 2,9 на следующий год после завершения реформы (2011 г.). В Молдавии на следующий год после реформы ИВК также вырос на 0,3 пункта с 2,9 до 3,2, однако ввиду отсутствия продолжения централизованной политики по регулированию на следующий год ИВК опустился до 2,8 пункта [19]. Длительность реформ сильно отличается в разных странах: от полугода до трех лет. Результаты пересмотра также различны: в Мексике из двух тысяч рассмотренных регуляций половину отменили и четверть упростили, во Вьетнаме за 3 года из более чем пяти тысяч требований были упрощены рекордные 77%, при этом отменены были только 9% норм. Стоит отметить, что в нескольких странах (Корея, Хорватия, Великобритания) орган власти, специально созданный под реализацию реформы, после пересмотра регуляций продолжил свое функционирование, сконцентрировавшись на улучшении регулирования, снижении административных барьеров для бизнеса. В целом можно отметить общий мировой тренд на дерегулирование путем отмены избыточных регуляций. Важными особенностями реформ являются: привлечение бизнеса и экспертов для обсуждения целесообразности норм, оценка издержек бизнеса и государства от отмены (внедрения) регуляций, внедрение цифровых технологий, установление презумпции избыточности норм и закрепление бремени доказывания их необходимости за органами власти [20]. Соответствующие меры позволяют стимулировать экономику, привлечь дополнительные инвестиции, сократить издержки бизнеса и государства [14]. Наиболее существенных долгосрочных положительных результатов достигли те страны, где сокращение избыточных требований не являлось разовой акцией, а трансформировалось в системную работу государства. Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования В целях, программных документах реализации «регуляторной гильотины» напрямую не прописаны задачи в области дерегулирования. Вместе с тем Методика исполнения плана мероприятий («Дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» [21] (далее - Методика) ставит целью создание системы регулирования, которая сосредоточится на выявлении, пресечении и недопущении наиболее значимых с точки зрения потенциального ущерба рисков, при этом выбирая наиболее рациональные способы воздействия на риск, формируя систему обязательных требований, направленных на минимизацию этих рисков. С точки зрения потенциального дерегулирования Методика предполагает: 1. Наличие принципов создания новых систем регулирования, одними из которых являются принцип наименьшего регуляторного воздействия (государство вмешивается в деятельность организации только когда могут Е.А. Артеменко 16 возникнуть общественно значимые риски и вмешивается исключительно в пределах данных рисков), принцип борьбы только с внешними рисками (система регулирования направлена на борьбу с рисками причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, но не может контролировать риски внутрихозяйственной деятельности предприятия). 2. Определение для каждого риска степени воздействия с целью его снижения, отдавая приоритет негосударственным мерам регулирования (саморегулирование, страхование и др.). 3. В рамках анализа действующей структуры необходимо анализировать все применяемые способы государственного регулирования в этой сфере (включая разрешительные режимы, аккредитацию, сертификацию, аудит, мониторинг и др.) с точки зрения их влияния на минимизацию рисков. 4. Обеспечение индивидуального подхода: если подконтрольный субъект сможет доказать наличие технического решения, позволяющего обеспечить необходимый уровень безопасности, к нему будут применяться не общие обязательные требования, а требования к достижению данной возможности. Для оценки разрабатываемых новых обязательных требований целям и задачам «регуляторной гильотины» на уровне координационного органа реформы - Подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти (далее - Подкомиссия) утвержден чек-лист контрольных вопросов для оценки новых нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования [22] (далее - чек-лист), без заполнения которого нормативный акт с обязательными требованиями не может быть одобрен. В чек-листе содержатся условия к новым обязательным требованиям, соответствующие принципам Федерального закона № 247-ФЗ. Таблица 2. Взаимосвязь принципов Федерального закона № 247-ФЗ и чек-листа с актами, содержащими обязательные требования Принцип Вопрос из чек-листа Законность Для представленного ОТ отсутствует возможность избирательного применения? ОТ не направлено на минимизацию коммерческих рисков (вмешательство в ведение предпринимательской деятельности)? Обоснованность обязательных требований В чем конкретно состоит запрет, ограничение или обязанность? Разработано ли предлагаемое ОТ с учетом современного уровня технологического развития в соответствующей сфере и лучших международных практик? Определено лицо, которое должно соблюдать ОТ; объект, на который направлено ОТ (действие/деятельность, лица/объекты, результаты действий/деятельности); формы оценки соблюдения (контроль, рассмотрение дел об административных правонарушениях, услуги и др.)? Рассматриваемые ОТ не противоречат и не дублируют какие-либо иные ОТ? Позволяет ли формулировка ОТ определить, на минимизацию какого риска оно направлено? 17 Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования Принцип Вопрос из чек-листа Позволяет ли соблюдение ОТ минимизировать или устранять данный риск? Правовая определенность и системность Было ли проведено обсуждение проекта НПА на заседании рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» при Подкомиссии? Обладает ли ОТ правовой определенностью и системностью? В проекте НПА, содержащем ОТ, отсутствуют отсылки на взаимосвязанные НПА, в которых будут раскрываться особенности и условия применения ОТ, количественные характеристики? Если отсылки присутствуют, то имеются ли в пакете представленных документов проекты соответствующих НПА и представлены ли количественные характеристики? Предполагается ли, что ОТ подлежит контролю в рамках только одного вида контроля? Открытость и предсказуемость Обладает ли ОТ открытостью и предсказуемостью, оно понятно, выполнимо и контролепригодно? Исполнимость обязательных требований Выполнимо ли ОТ? Затраты на выполнение подконтрольным субъектом ОТ являются соразмерными рискам? Также в рамках чек-листа задаются вопросы о том, имеется ли упрощение обязательного требования (дерегулирование), а также о наличии разницы (изменения) между старым и новым регулированием. Соответствующий подход подчеркивает последовательность и системность мер относительно нового регулирования, обеспечивает исполнение требований закона уже в рамках действующей разработки новых нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также содержит общую нормативную и методологическую рамку для разработки обязательных требований в будущем, в том числе после окончания «регуляторной гильотины». Риски Риск формального пересмотра и недостаточной проработки новых требований. Реализация механизма «регуляторной гильотины» сопровождена значительными рисками, заставляющими усомниться в положительном итоговом результате. Основным риском является механическое объединение требований под видом сокращения ввиду вышеуказанной проблемы невозможности выделения отдельных единиц требований. Статистически требований станет меньше, но фактически никаких изменений не произойдет. Не менее важной проблемой является переутверждение уже имеющихся актов. К примеру, Роспотребнадзор утвердил новые санитарные правила и нормы, однако в новых актах сохранено большинство требований советского периода, которые морально устарели и не соответствуют современным технологиям (отдельные помещения для хранения инвентаря, требования к заправке соусами салатов, вторых блюд, ведение журналов о замене ламп, расстоянию от пола камер для хранения продуктов, режиму мытья торгового Е.А. Артеменко 18 инвентаря [23]). И третьей проблемой являются многочисленные попытки контрольно-надзорных, федеральных органов, определяющих политику в соответствующих сферах, принять новые требования без проведения масштабных обсуждений с бизнесом. Бюрократический аппарат неохотно расстается с любыми нормами, которые подчеркивают его значимость, обусловливая их необходимость вопросами безопасности, правопорядка. Органы власти действуют по формуле «чем больше законов, тем больше предписаний для действия, чем больше предписаний, тем больше бюрократии» [24]. Работа по пересмотру самих обязательных требований с участием бизнеса осложняется тем, что контрольно-надзорные органы и органы, определяющие государственную политику в установленных сферах, считают обсуждаемые требования важными и необходимыми (фраза «требования написаны кровью» является самой распространенной при обсуждении этих вопросов), а представители бизнеса не в состоянии убедить контрольнонадзорные органы в обратном. Экономист Дмитрий Скугаревский выделяет несколько рисков обхода «регуляторной гильотины» со стороны органов власти: перегрузка Подкомиссии избыточным количеством требований для обсуждения (вместо самостоятельной отмены ведомством); включение избыточных требований в проекты новых нормативных актов; вывод из периметра реформы некоторых актов, по факту содержащих обязательные требования (к примеру, лицензионные стандарты) [25]. Для решения данных проблем утверждена четкая процедура арбитража на уровне Подкомиссии [26], а также критерии обязательных требований, принимаемых взамен отмененных (чек-лист). Арбитраж осуществляется в случае несогласия с представленными актами рабочих групп по реализации механизма «регуляторной гильотины», сформированных по сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти. Рабочие группы содержат два уровня: руководящий уровень с участием представителей руководителей органов власти и владельцев, топ-менеджеров крупного бизнеса, а также менеджерский уровень, где представители отраслевого бизнеса совместно с экспертами будут готовить предложения по моделям регулирования и пересмотру действующих обязательных требований. При этом стоит отметить, что рабочие группы представляют не весь бизнес и в каких-то случаях могут лоббировать свои интересы в ущерб другим (к примеру, если в состав рабочей группы входят представители крупного отраслевого бизнеса, они могут выступать за регулирование, ухудшающее положение среднего и малого бизнеса). Для решения этой проблемы предлагается разработать чек-лист, чтобы оценить деятельность рабочих групп и при необходимости проводить ротацию их представителей. Пример вопросов для анализа деятельности рабочих групп с целью возможного совершенствования порядка работы, изменения состава участников приведен в табл. 3. При всей положительной оценке введения чек-листа возникает неопределенность по его заполнению - требуется ли заполнить чек-лист по одно- Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 19 му требованию, по одному акту или группе обязательных требований. В настоящий момент пояснений на этот счет со стороны Подкомиссии не поступало. Представляется, что заполнение чек-листа по каждому требованию нецелесообразно и приведет к избыточной бюрократии. Более предпочтительны варианты заполнения чек-листа по каждому акту (нескольким актам, вносимым в Подкомиссию) или группе требований, при этом важно соблюдать условие - если по каким-то требованиям возникает отрицательная реакция на заседаниях Подкомиссии необходимо обсуждать каждое такое требование, вызвавшее вопросы у представителей рабочих групп. Риск возрастания опасений о снижении уровня безопасности. Согласно исследованию РАНХиГС только треть граждан оценивают уровень защищенности охраняемых законом ценностей как достаточный [27] и отмена требований, изначально направленных на повышение безопасности, может вызвать негативную реакцию населения. Вопросы по целесообразности проведения реформы в текущем виде возникают и у граждан, и у работников предприятий. Граждане высказывают опасения о существенном снижении безопасности и качества продукции, товаров вследствие отмены ГОСТ советского периода, экологических норм, в результате чего потребителям будет сложно сделать вывод о качестве товара [28]. Также существуют опасения об ухудшении положения работников, отмене доплат за работу в тяжелых климатических условиях [29], в том числе по причине сложности унификации советских норм, связанных с защитой прав работников и предоставляющих им дополнительные выплаты, с действующим законодательством в предусмотренные реформой сжатые сроки [30]. Минимизировать данный риск можно за счет повышения открытости проведения реформы, увеличения медийной составляющей и разъяснительной работы среди населения, бизнеса, работников предприятий. Отсутствие мер по дерегулированию в большинстве новых структур регулирования. С учетом большого количества избыточных обязательных требований отечественный подход к «регуляторной гильотине» включает в себя не просто пересмотр обязательных требований на предмет избыточности, а создание новых структур регулирования в отдельных сферах и видах государственного контроля (надзора), на основе которых будут определены новые группы обязательных требований. Анализ проектов новых структур регулирования, разработанных в рамках Плана мероприятий («Дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым от 29 мая 2019 г. № 4714п-П36, показал, что большинство участников реформы не проводило критический анализ действующих в настоящее время в системе регулирования норм, а если и проводило, то считает существующий порядок наиболее оптимальным. Большая часть контрольно-надзорных органов не видит возможной альтернативы государственному контролю (надзору) путем внедрения не- Е.А. Артеменко 20 государственных мер для отдельных невысоких категорий риска. При этом необходимо отметить соответствующие положительные изменения в отдельных органах власти. Так, Ростехнадзор предусматривает ранжирование обязательных требований в рамках надзорной и разрешительной деятельности в зависимости от категорий рисков (лизензирование - в отношении объектов I-III класса опасности из четырех, разработка систем управления промышленной безопасности - для объектов I-II класса опасности), в области промышленной безопасности предусмотрена возможность разработки индивидуальных требований безопасности посредством подготовки обоснования безопасности, внедряется динамическая модель риск-ориентированного подхода в области промышленной безопасности, система дистанционного контроля, разграничение требований промышленной безопасности исходя из класса опасности, вводятся негосударственные формы контроля (аудит промышленной безопасности, результаты которого будут влиять на периодичность плановых проверок). МЧС России: возможность индивидуального обоснования противопожарного риска (общие обязательные принципы обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений), внедрение механизма предупреждения за первое нарушение вместо штрафа, перевод части требований в категорию добровольных, негосударственные формы контроля (аудит пожарной безопасности, позволяющий понизить категорию риска при положительном решении), онлайн-калькулятор категории риска [31]. Минэкономразвития России в части туристической деятельности предлагает следующие меры дерегулирования: ранжирование контроля и финансовой нагрузки на туроператоров в зависимости от уровня риска, внедрение электронной системы дистанционных проверок и самодекларирования «Электронная путевка», сокращение объема отчетных документов, создание системы выявления признаков потенциальных нарушений без проведения проверки. Представляется целесообразным в рамках разработки каждой новой структуры регулирования провести соответствующий анализ возможных рисков и способов воздействия на них, включая негосударственные меры регулирования. Риски невключения законопроекта о разрешительной деятельности и нового КоАП в периметр реформы. В настоящее время основную рамку пересмотра и установки новых обязательных требований будут определять два федеральных закона № 247-ФЗ и 248-ФЗ, которые в скором будущем вступят в силу. Вместе с тем, помимо требований, проверяемых в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности, к хозяйствующим субъектам существуют требования, которым необходимо соответствовать до начала ведения деятельности путем получения соответствующего разрешения (лицензии, заключения, свидетельства, аккредитации, подтверждения соответствия и пр.). В настоящее время нормативно закреплен только один разрешительный режим - лицензирование (Федеральный за- Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования 21 кон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ). При этом на стадии получения разрешения проводится оценка соответствия хозяйствующего субъекта обязательным требованиям и используются те же механизмы проверки (оценка документов, необходимых материальных ресурсов, компетенции кадров, соответствие используемого помещения установленным требованиям и пр.). По сути, разрешительная деят

Ключевые слова

регуляторная гильотина, дерегулирование, контрольнонадзорная деятельность, обязательные требования, реформа, риски

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Артеменко Егор АлександровичНациональный исследовательский университет «Высшая школа экономики»; «Аналитический центр “Форум”»эксперт Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики; менеджер проектов, некоммерческий фондartemenkoea@gmail.com
Всего: 1

Ссылки

Романовская О.В. Тенденции и перспективы дерегулирования в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2018. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article n/tendentsii-i-perspektivy-deregulirovaniya-v-rossiyskoy-federatsii
Bergman М.А. Competition law, competition policy, and deregulation // Swedish Economic Policy Review. 2002. № 9. Р. 93-12B.
Калмычкова Е.Н., Розанова Н.М. Дерегулирование, приватизация и развитие конкуренции // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2004. Т. 2, № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/14412418
Красинский В.В. Зашита государственного суверенитета. М. : НОРМА, ИНФРА-М, 60 с.
Локтев А.А. Совершенствование механизма государственного регулирования развития транспортного комплекса : дис.. канд. экон. наук. Нижний Новгород, 2006. 158 с.
How Reaganomics, deregulation and bailouts led to the rise of Trump. URL: https://www.pbs.org/newshour/economy/column-how-reaganomics-deregulation-and-bailouts-led-to-the-rise-of-trump
What Drives Deregulation? Economics and Politics of the Relaxation of Bank Branching Restrictions. URL: https://www.jstor.org/stable/2586968?seq=1#metadata_info tab_contents
A Short History of Financial Deregulation in the United States. URL: http://cepr.net/documents/publications/dereg-timeline-2009-07.pdf
Did Deregulation Work? URL: https://www.industryweek.com/regulations/didderegulation-work
Reagan did it. URL: https://www.nytimes.com/2009/06/01/opinion/01krugman.html
Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries. URL: https://www.researchgate.net/publication/240611736_Effective_and_Sustainable_Regulatory _Reform_The_Regulatory_Guillotine_in_Three_Transition_and_Developing_Countries (дата обращения: 11.11.2019).
Regulatory transformation in the republic of Korea. Case studies on reform implementation experience. The World Bank Group, December 2008.
The Regulatory Reform System and Policy Coordination in Korea: A Guillotine Rule of Regulatory Clearance for Economic Crisis Management. KDI School of Public Policy and Management, 2014. 164 р.
Александров О.В. «Регуляторные гильотины»: международный опыт устранения препятствий для бизнеса и инвестирования // Торговая политика. 2019. № 1/17. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/regulyatornye-gilotiny-mezhdunarodnyy-opyt-ustraneniya-prepyatstviy-dlya-biznesa-i-investirovaniya.
Global Competitiveness Index scores EU WB CIS. 2004-2013. URL: https://www.ios-regensburg.de/fileadmin/doc/ios_db/Global_Competitiveness_Index_scores_ EU_WB_CIS_2004-2013.xls
Report Doing Business 2008. URL: http://www.doingbusiness.org/content/ dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB08-FullReport.pdf
Trump's 2018 Regulatory Reform Agenda By the Numbers. URL: https://www.forbes.com/sites/waynecrews/2018/05/10/trumps-2018-regulatory-reform-agenda-by-the-numbers/#5dca1cf97cd2
Regulatory Reform: Regulatory Budget for Fiscal Year 2019. URL: https://www.reginfo.gov/public/pdf/eo13771/EO_13771_Regulatory_Budget_for_Fiscal_Yea r_2019.pdf
Индекс восприятия коррупции. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/
Сехин И.В. «Регуляторная гильотина»: понятия и принципы // Регуляторная политика в России. Проблемы теории и практики : сборник научных трудов / под ред. А.Б. Дидикина. М., 2019.
Методика исполнения плана мероприятий («Дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины». URL: https://legalacts.ru/doc/metodika-ispolnenija-plana-meroprijatii-dorozhnoi-karty-po-realizatsii-mekhanizma/
Протокол заседания Подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти от 22 июля 2020 г. № 24. URL: https://knd.ac.gov.ru/documents/
Санитарные нормы и правила: СП 2.3.6.1079-01. 2.3.6, СанПиН 2.1.2.2631-10, СП 2.3.6.1066-01.
Осипова С.А. Наводнение норм - фактор, влияющий на качество правовых норм // Правовые традиции. Жидковские чтения : материалы Международной научной конференции. М., 2014. С. 424-433.
Как нейтрализовать регуляторную гильотину. URL: https://www.vedomosti.ru/ opinion/ articles/2019/04/10/798838-neitralizovat-gilotinu
Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 17 декабря 2019 г. № 1. URL: https://knd.ac.gov.ru/wp-content/uploads/2020/06/protokol-pravkom-1.pdf
Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. Мониторинг реформы государственного контроля глазами граждан // Экономическое развитие России. 2019. № 10.
«Регуляторная гильотина» как инструмент геноцида. URL: https://ruskline.ru/news_rl/2019/09/14/regulyatornaya_gilotina_kak_forma_genocida
Почему «регуляторная гильотина» касается каждого? URL: https://www.solidarnost.org/special/spetshran/spetshran_45.html
Цыпкина И.С. К вопросу о целесообразности реализации механизма «регуляторной гильотины» применительно к трудовому законодательству // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2019. № 11 (63).
Онлайн-калькулятор категории риска МЧС России. URL: https://www.mchs.gov.ru/deyatelnost/profilakticheskaya-rabota-i-nadzornaya-deyatelnost/onlayn-servisy-dlya-yuridicheskih-lic/on-layn-kalkulyator-kategorii-riska
Доклад «Перенастройка системы госконтроля в России: правила для «регуляторной гильотины» / Институт государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ // XX Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. Апрель 2019 г.
Презентация Минэкономразвития России «Проект федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации». URL: https://goo.su/1o6c
Кузнецова Д., Кучаков Р., Скугаревский Д. Ведомости, Extra Jus: Почему число проверок снова растет. URL: https://enforce.spb.ru/chronicle/news/7299-darya-kuznetsova-ruslan-kuchakov-dmitrij-skugarevskij-vedomosti-extra-jus-pochemu-chislo-proverok-snova-rastet
Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д.В., Цыганков Д.Б., Шклярук М.С. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего // Доклады ЦСР. 2018. № 1.
Банк России. Оптимизация регуляторной нагрузки. URL: http://www.cbr.ru/develop/egulatory_load_optimization/
Реформа контрольно-надзорной деятельности в Ульяновской области вошла в активную фазу. URL: https://knd.ac.gov.ru/2644/
 Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования и борьбы с коррупцией | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2020. № 52. DOI: 10.17223/19988648/52/1

Регуляторная гильотина как механизм дерегулирования и борьбы с коррупцией | Вестн. Том. гос. ун-та. Экономика. 2020. № 52. DOI: 10.17223/19988648/52/1