European Commission's Proposal for the Reform of Cohesion Policy: Reactions of Governments and Regions of EU's Major M.pdf Политика сплочения, направленная на выравнивание диспропорций в экономическом, социальном и территориальном развитии регионов ЕС, - одна из основных сфер деятельности Евросоюза, на которую в текущем программном периоде (2014-2020) приходится около трети союзного бюджета. При переходе от одного семилетнего программного периода к другому проводится реформа политики сплочения, призванная обеспечить ее адаптацию к меняющимся условиям. Такие реформы, предваряемые широкими дискуссиями с участием правительств, регионов, местных органов власти стран ЕС, политических партий, бизнеса, профсоюзов, неправительственных организаций, проводились в 1988, 1993, 1999, 2006 и 2013 гг. В настоящей статье рассматривается подготовка к последней реформе, определившей конфигурацию политики сплочения на 2014-2020 гг. В частности, рассматриваются позиции правительств и региональных властей Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции. В ноябре 2010 г. Европейская Комиссия сформулировала предложения об очередной реформе политики сплочения [1. P. XXIII-XXXIII]. Их стержневой идеей стало обеспечение тесной связи политики сплочения со стратегией «Европа-2020» - концепцией экономического развития ЕС на 2010-2020 гг., принятой в июне 2010 г. Стратегия «Европа-2020», пришедшая на смену потерпевшей неудачу Лиссабонской стратегии, направлена на обеспечение «разумного, устойчивого и всеобъемлющего роста» экономики ЕС [2. P. 10], сочетающего инновационное, экологическое, социальное и территориальное измерения. Ее задачами являются повышение уровня занятости, сокращение бедности, повышение доступности образования, увеличение инвестиций в науку и технологическое развитие, повышение энергоэффективности и содействие применению технологий, обеспечивающих сокращение выбросов углекислого газа. Европейская Комиссия предложила, чтобы страны и регионы ЕС сосредоточили ресурсы политики сплочения на нескольких приоритетах, вписывающихся в цели стратегии «Европа-2020». Комиссия предложила, чтобы на финансовую перспективу 2014-2020 гг. была введена практика заключения между странами-членами и Комиссией контрактов о партнерстве. Контракты должны были бы соответствовать национальным программам реформ, разработанным странами ЕС в рамках стратегии «Европа 2020», и фиксировать обязательства центральных правительств и региональных властей по использованию средств структурных фондов, цели, которые должны быть достигнуты, и конкретные показатели, свидетельствующие о выполнении поставленных задач. В контрактах должны были бы оговариваться условия получения выплат, причем как условия ex ante, выполняемые до начала выплат, так и условия ex post, увязывающие предоставление дополнительных средств с достижением заранее оговоренных результатов. Выплаты могли быть увязаны и с обязательствами стран-членов осуществлять административные преобразования или вносить изменения в национальное законодательство. Кроме того, Комиссия предложила прекращать или приостанавливать выплаты странам, нарушающим условия Пакта стабильности и роста [1. P. XXVI]. Еще одной новацией стало предложение Комиссии ввести «резерв эффективности»: зарезервировать 5% бюджета политики сплочения для того, чтобы в середине программного периода использовать эти средства для премиальных выплат странам и регионам, продемонстрировавшим наибольшие успехи в достижении поставленных целей. Кроме того, Комиссия предложила использовать для финансирования в рамках политики сплочения проектов, обещающих значительную финансовую отдачу, не только гранты, но и так называемые «новые финансовые инструменты» [Ibid. P. XXVII], предполагающие синтез грантовой поддержки с займами и ссудами и разделение рисков с финансовыми институтами - Европейским инвестиционным банком и Европейским банком реконструкции и развития. Комиссия предложила, чтобы основной объем ресурсов политики сплочения был по-прежнему сосредоточен на достижении цели «Конвергенция» - поддержке регионов, где ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего для ЕС. Однако было предусмотрено выделение особой категории реципиентов помощи - «переходных регионов», где подушевой ВВП составлял бы от 75 до 90% среднего для ЕС. Остальные регионы ЕС должны были бы получать поддержку в рамках цели «Конкурентоспособность», а общим для всех регионов ЕС направлением политики сплочения осталась бы цель «Территориальное сотрудничество». Предложения Комиссии вызвали неоднозначную реакцию региональных властей и национальных правительств. Прежде всего, многие регионы с настороженностью восприняли предложение о тесной увязке стратегии «Европа-2020» с политикой сплочения, подчеркнув, что главной задачей последней должно остаться выравнивание экономических диспропорций, и высказались против того, чтобы решения о направлениях расходования средств, выделенных регионам, принимались в Брюсселе и национальных столицах и «спускались» регионам сверху в качестве указаний. Такую позицию, в частности, выразило правительство Шотландии, ассоциация мэров крупных городов Франции, представительство Эльзаса при ЕС, мэрия Рима [3. P. 3; 4. P. 4; 5. P. 3; 6. P. 2]. Земли Германии, как наиболее экономически успешные, напротив, сочли нужным подчеркнуть, что политика сплочения «не ограничивается снятием диспропорций, но является также стратегией содействия инновациям, конкурентоспособности и устойчивому росту», сделав оговорку, что «тематическая концентрация» средств не должна привести к «чрезмерному ограничению» выбора приоритетов для «наиболее развитых регионов» [7. P. 3, 5]. Большинство регионов настороженно восприняло идею заключения контрактов между Комиссией и национальными правительствами, увидев в этом предложении риски централизации политики сплочения. Многие регионы потребовали, чтобы контракты заключались на трехсторонней основе, при равном участии региональных властей. Группа «Реглег», объединяющая регионы, наделенные собственной законодательной властью (австрийские и немецкие земли, регионы Бельгии и Италии, автономные сообщества Испании, Шотландию, Уэльс, Северную Ирландию, португальские Азоры и Мадейру и финские Аландские острова), предложила передать подобным регионам всю полноту ответственности за реализацию проектов региональной политики [8. P. 5]. Абсолютное большинство регионов категорически воспротивилось предложению увязать политику сплочения с Пактом стабильности и роста или институциональными и административными реформами. Региональные власти отметили, что они не должны отвечать за просчеты и ошибки, допущенные национальными правительствами, и что подобная практика стала бы нарушением Лиссабонского договора [7. P. 7; 9. P. 9]. Против предложения обусловить оказание помощи в рамках политики сплочения макроэкономическими показателями выступили правительства Великобритании, Испании, Италии и Франции. Единственного сильного союзника Комиссия нашла в лице федерального правительства Германии, неизменно выступающего за жесткую финансовую дисциплину [10. P. 7]. Мнения региональных властей по вопросу о введении «резерва эффективности» разделились. Ряд успешных регионов - Эльзас, немецкие земли, Каталония, Ломбардия - выразил осторожную поддержку этой идее с оговоркой о необходимости применения четких критериев эффективности [5. P. 5; 7. P. 7; 11. P. 3; 12. P. 4]. Большинство регионов высказалось против, ссылаясь на то, что появление этого механизма будет означать усиление конкуренции среди регионов и, таким образом, подорвет значение политики сплочения как инструмента обеспечения общеевропейской солидарности. Регионы, имеющие противоречия с национальными властями, в частности Страна Басков и Венето, заявили о поддержке «резерва эффективности», но потребовали, чтобы им распоряжалась Европейская Комиссия, а не правительства стран ЕС [13. P. 3; 14. P. 6]. Земли Германии, напротив, высказались за то, чтобы средства «резерва» распределялись на национальном, а не на наднациональном уровне [7. P. 7]. Правительства ведущих стран ЕС также выступили против введения общеевропейского «резерва эффективности», которое фактически означало бы расширение прерогатив Комиссии. Германия, Франция, Испания, Италия высказались за то, чтобы «резервом эффективности» распоряжались сами национальные правительства, а Великобритания - против этой идеи в принципе. Предложение Комиссии об использовании негран-товых источников финансирования проектов, реализуемых в рамках «политики сплочения», было в целом поддержано и регионами, и правительствами ведущих стран ЕС, но с оговорками о том, что эти источники должны дополнять, а не замещать гранты, а выбор тех или иных финансовых инструментов должен оставаться за самими регионами. Наиболее энергичную поддержку интенсивному использованию негрантовых средств выразили правительства Германии и Великобритании [10. P. 9; 15. P. 4]. По вопросу о введении новой категории получателей помощи - «переходных регионов» - мнения разделились. Французское правительство и семь регионов Франции, попадающих в новую категорию, безоговорочно ее поддержали, потребовав, чтобы появилась «простая, справедливая и эффективная система., охватывающая все европейские регионы с ВВП на душу населения от 75 до 90% среднего для ЕС показателя» [16. P. 2]. Испания, где в новую категорию вошли бы три региона, в том числе два крупных, также одобрила эту инициативу. Напротив, правительство Италии, где на «переходный» статус могли рассчитывать лишь два небольших континентальных региона и остров Сардиния, высказалось против создания новой категории, полагая, что в подобных случаях каждое государство само может наилучшим образом распределить ресурсы в рамках выделенных ему ассигнований [17. P. 10]. Правительство Великобритании, где новая категория охватила бы значительную часть территории, в целом поддержало данную инициативу, но при условии, что это не привело бы к общему увеличению расходов ЕС на политику сплочения [15. P. 12]. И земли, и правительство Германии, «уставшие» от финансового донорства, сочли, что новая категория должна охватывать только регионы, которые ранее получали помощь в рамках цели «Конвергенция» (т.е. применительно к Германии, на все восточные земли, кроме Берлина), но не распространяться на «относительно богатые» регионы, которые ранее получали помощь в рамках других целей [10. P. 17] (например, на континентальные регионы Франции и значительную часть британских регионов). Ведущие страны-доноры, Германия, Франция и Великобритания, поддержанные Нидерландами и Финляндией, выступили за то, чтобы бюджет ЕС на 20142020 гг. был увеличен по сравнению с 2007-2013 гг. не более, чем на ежегодный показатель инфляции, и был ограничен 1% ВНП ЕС, что на практике означало бы сокращение расходов Союза, в том числе и на политику сплочения [18]. В этой связи неудивительно, что страны-доноры поддержали предложенное Комиссией снижение «предела абсорбции». Не выступила против Испания, которая, хотя и является в ЕС нетто-реципиентом, обладает слишком масштабной экономикой, чтобы ее затронуло снижение «предела абсорбции». Резкие возражения против этой меры последовали от стран Центральной и Юго-Восточной Европы. В итоге основные предложения Европейской Комиссии были одобрены и легли в основу проведенной в 2013 г. реформы политики сплочения. Предложения о введении «резерва эффективности» и увязке политики сплочения с соблюдением Пакта стабильности и роста поддержаны не были, а для определения «пределов абсорбции» была принята компромиссная, «плавающая» система, позволившая в итоге несколько сократить ассигнования на политику сплочения на 20142020 гг. по сравнению с предшествующим программным периодом. Региональные власти не получили прямого доступа к заключению контрактов с Еврокомис-сией: сторонами «Соглашений о партнерстве» (такое название получил этот документ) стали Еврокомиссия и правительства стран-членов. В целом реакция национальных правительств и региональных властей ведущих стран ЕС на предложения Еврокомиссии продемонстрировала неготовность центральных и региональных элит к расширению полномочий наднациональных институтов в сфере политики сплочения. Не только Лондон проявил традиционный евроскептицизм. Евроскептические (или, точнее, евро-критические) нотки, пусть и приглушенно, зазвучали и в позициях официального Берлина и земель Германии, французского и итальянского правительств. Показательно, что в ходе дискуссии была выдвинута идея создания специальной формации Совета министров ЕС, в которой рассматривалась бы проблематика политики сплочения, т. е. усиления контроля стран-членов над этой сферой деятельности ЕС [13. P. 2; 17. P. 2]. Обсуждение предложений Еврокомиссии выявило широкие расхождения в позициях региональных властей по проблемам политики сплочения; фактически универсальным для регионов оказалось только стремление стать полноправными сторонами новой контрактной системы и неприятие увязки финансирования программ регионального развития с макроэкономическими показателями. Региональные власти, являясь, безусловно, важными участниками реализации политики сплочения, не смогли оказать существенного воздействия на разработку реформы 2013 г.

Скачать электронную версию публикации