The process of making foreign policy decisions in the Fifth Republic under the neo-hollists (J. Chirac and N. Sarkozy).pdf Как и в любой стране, процесс принятия внешнеполитических решений во Франции имеет свои особенности, вытекающие из государственного устройства. В Пятой республике одной из ключевых фигур, принимающих решения, касающиеся внешней политики, является президент. Именно с ним у граждан ассоциируются все внешнеполитические решения, именно президент является той фигурой, которая олицетворяет собой преемственность политического курса и определяет основную концепцию внешней политики на ближайшие пять лет (или семь лет до реформы 2000 г. [1]), учитывая тот факт, что в течение одного или двух президентских сроков министр иностранных дел может меняться несколько раз. Итак, согласно Конституции Пятой республики, президент является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров [2. Ст. 5], он аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных государствах [Там же. Ст. 14]. Однако, согласно ст. 20 Конституции, правительство определяет и проводит политику нации, а парламент должен утвердить объявление войны и ратифицировать некоторые договоры [Там же. Ст. 20]. Следует заметить, что правоприменительная практика трактует ст. 5 Конституции в пользу расширения полномочий президента. Так как президент является гарантом Конституции и национальной независимости страны, начиная с 1959 г. (т.е. с момента вступления в должность Шарля де Голля) сфера внешней политики является преимущественно президентской (domaine reserve par excellence). С данной идей выступил Жак Шабан-Делмас, президент Национальной Ассамблеи, 15 ноября 1959 г. во время конгресса партии «Союз в поддержку новой республики», заявив, что сфера ответственности президента - это Алжир, иностранные дела и политика обороны, остальные же сферы остались открытыми [3]. Следует заметить, что в той политической ситуации (война в Алжире, кризис в отношениях НАТО и Франции, необходимость франко-германского сближения) Франции был необходим сильный лидер, которого и олицетворял собой Шарль де Голль. Именно поэтому не было особых возражений по поводу интерпретации Основного закона страны, даже если такая позиция вступала в конфликт с ст. 20 Конституции. Хотя Джордж Помпиду, бывший в то время премьер-министром, считал, что не может быть никакой преимущественно президентской сферы ответственности, став президентом, он так же, как и де Голль, принимал основные решения по внешней политике [4. P. 85]. Значительные изменения произошли лишь к 90-м гг. XX в., во время очередного «сожительства» (cohabitation - ситуация, когда премьер-министр и президент относятся к разным партиям). Еще будучи премьер-министром при президенте Ф. Миттеране, Жак Ширак желал контролировать и внешнюю политику. В итоге была выработана следующая схема: сфера президентской ответственности - оборона, разоружение, франко-германские отношения, сфера ответственности правительства - Африка и Ближний Восток, ООН, внешнеэкономические связи, а также сфера общей ответственности - военные операции и основные решения, касающиеся ЕЭС [5. P. 75]. Во время первого президентского срока Жака Ширака ему также пришлось столкнуться с проблемой правительства «сожительства». С 1997 по 2002 г. министр иностранных дел Юбер Ведрин в правительстве Лионеля Жоспена занимался вопросами франко-британского сотрудничества (встреча на высшем уровне в Сан-Мало, 1998 г.), выступал против однополярного мира, возглавляемого США, стараясь находить баланс интересов между премьер-министром и президентом. Лишь в 2008 г., во время грандиозной конституционной реформы, премьер-министр Франсуа Фийон за- Процесс принятия внешнеполитических решений в Пятой республике 83 явил, что больше не существует преимущественно президентской сферы ответственности, считая, что парламент также является актором дипломатии Франции. Согласно новым поправкам контроль законодательной ветви власти над исполнительной усиливается. Отныне в случае развертывания французского контингента за границей законодательная власть должна быть проинформирована исполнительной в течение трех дней с момента начала операции. Если миссия длится более четырех месяцев, парламент должен одобрить их пребывание сверх данного срока. А Счетная палата, в свою очередь, имеет право следить за расходами Елисейского дворца, что также ограничивает полномочия президента. Кроме этого, новые поправки в Конституцию позволяют президенту ежегодно выступать перед парламентом, «объяснять принимаемые меры и представлять отчет о результатах» [6]. В обновленной Конституции нашли отражение и противоречия на международной арене - согласно новым поправкам в стране может проводиться референдум, касающийся принятия новых членов в Европейский союз, либо проводиться голосование обеих палат парламента, собравшихся на Конгресс [7]. Без сомнения, конституционная реформа модифицирует значительное количество статей, касающихся президента, однако она не изменяет самого содержания президентской власти. Несомненно, основные идеи, заложенные генералом де Г оллем, все еще очень сильны в стране: президент - ключевая фигура, принимающая основные решения по вопросам внешней политики. Безусловно, президент обладает целым рядом советников, штат которых значительно расширился с 1960-х гг. Огромную роль в принятии решений играет Кабинет президента (Le cabinet du president de la Repu-blique frangaise), возглавляемый Генеральным секретарем, который играет значительную политическую роль, принимая различных политических деятелей и подготавливая решения президента. Генеральный секретарь является первым советником главы государства. Вопросами внешней политики занимается дипломатический советник президента, или шерпа, как его часто называют, который возглавляет дипломатический корпус администрации, куда могут входить технические советники или советники по регионам. Чаще всего это человек с опытом дипломатической работы или же видный исследователь международных отношений. Так, Ж. Ширак в течение 12 лет в Елисейском дворце сменил трех дипломатических советников, все трое были карьерными дипломатами. Жан-Давид Левит был также дипломатическим советником Николя Саркози в течение всех пяти лет президентства и занимал видную позицию на международной арене [8], подготавливая все встречи «большой восьмерки», «большой двадцатки», консультируя президента по международной повестке дня. Что же касается законодательной ветви власти, здесь можно отметить, что французский парламент остается достаточно пассивным в вопросах внешней политики, и парламентский контроль внешнеполитических инициатив исполнительной власти весьма ограничен. Согласно Конституции «объявление войны разрешается парламентом» [2. Ст. 35], однако даже после поправок 2008 г. это затрагивает лишь операции, длящиеся более четырех месяцев. Если рассматривать ст. 53 Конституции, то можно заметить, что большинство международных договоров могут вступить в силу только после ратификации, однако если говорить о военных договорах, то они чаще всего не представляются на рассмотрение парламенту [2. Ст. 53]. В любом случае при обсуждении международных договоров парламентарии не имеют права внести поправки или изменения в договор, и чаще всего ратификация происходит по принципу контроля, «исходя из опыта» (controle a posteriori). В общем, несмотря на то что и в Национальной Ассамблее, и в Сенате существуют комиссии по международным делам, куда входят депутаты со значительным опытом работы, парламент не участвует в определении основных приоритетов внешней политики - этим занимается правительство. Значительные дебаты могут происходить лишь касательно внешнеполитических деклараций министра иностранных дел или премьер-министра, но они не предполагают дальнейшего голосования. Так, в 1997 г. министр иностранных дел Юбер Ведрин спровоцировал горячее обсуждение европейской политики Франции в Сенате в преддверии Люксембургского саммита, который предполагал обсуждение дальнейшего расширения Европейского союза [9, 10]. Однако такие события случаются довольно редко, и, к сожалению, парламент не принимает значительного участия в вопросах выработки внешней политики. Более того, в современной Франции в последнее время для ратификации европейских договоров президент часто обращается непосредственно к народу, объявляя референдум. Так, еще в 1972 г. Дж. Помпиду обратился к народу для одобрения расширения ЕЭС с шести до девяти членов, в 1992 г. Ф. Миттеран вынес на референдум вопрос о ратификации Маастрихтского договора, а в 2005 г. Жак Ширак планировал ратифицировать Европейскую Конституцию с помощью референдума. Если первые два референдума прошли достаточно удачно, то референдум в 2005 г. показал общее отношение французов к процессу европейской интеграции и к фигуре президента, который живо выступал за одобрение данного проекта [11]. Данная тенденция ратификации европейских договоров народным референдумом свидетельствует о важной роли, которая отводится европейскому направлению во внешней политике Франции. Безусловно, одним из главных институтов, занимающихся вопросами внешней политики, является министерство иностранных дел. Однако со времен генерала де Голля данное министерство подвергается постоянным реформам. В итоге вместо усиления роли министерства, призванного заниматься отношениями Франции с внешним миром, видно, наоборот, уменьшение его роли в процессе выстраивания основных векторов внешней политики государства и, как следствие, усиление роли президента в международных отношениях, персонализация внешней политики, ав-тономизация других институтов, которые также хотят А.И. Афоньшина 84 иметь внешние контакты, а также появление новых акторов международных отношений, таких как неправительственные организации, транснациональные компании и т.д., - все это значительно ослабляет первенство министерства иностранных дел в вопросах внешней политики [12. P. 37]. Что же касается министров иностранных дел при Жаке Шираке и Николя Саркози, то прежде всего следует отметить достаточно частую смену министров, что может иметь как положительные последствия - новый взгляд на решение внешнеполитических проблем, так и отрицательные, такие как возможное непостоянство внешнеполитического курса. Однако тут следует отметить, что все-таки исторически основные направления определяет президент, а министр иностранных дел в основном является их исполнителем. Так, в самом начале президентства Жака Ширака министром иностранных дел был назначен Эрве де Шаретт, бывший до этого министром жилищного строительства. Он не был карьерным дипломатом, однако за два года его нахождения на Кэ д’Орсе он отличился своей работой на Ближнем Востоке, во время операции Израиля «Гроздья гнева» против отрядов «Хезболлы» в Ливане, закончившейся соглашением о прекращении огня, в составлении и подписании которого участвовала Франция, что было воспринято как восстановление утраченных позиций в регионе [13]. Следующий министр иностранных дел -Юбер Ведрин - в течение пяти лет был министром при правительстве «сожительства», до этого был дипломатическим советником при президенте Ф. Миттеране. Юбер Ведрин старался находить компромисс между гол-листом-президентом и социалистом-премьер-министром в вопросах ведения внешней политики, что ему хорошо удавалось благодаря опыту в качестве дипломатического советника [14]. В течение второго президентского срока Жака Ширака на посту министра иностранных дел сначала был давний сторонник президента, карьерный дипломат, государственный секретарь Елисейского дворца (глава президентской администрации) Доминик де Вильпен, который был известен своей активной позицией, совершал много зарубежных поездок. Во время кризиса в Ираке Доминик де Вильпен выступил с жесткой критикой американской интервенции в Ирак [15], считая проводимую Джорджем Бушем младшим политику «войны против терроризма» неэффективной и выступая за более мягкое решение вопросов борьбы с этой международной проблемой. Также благодаря министру в 2003 г. были подписаны соглашения Клебер, завершившие очередную гражданскую войну в Кот-д’Ивуаре, что еще раз подтвердило роль Франции в Тропической Африке [16]. Однако в 2004 г. Доминик де Вильпен был назначен министром внутренних дел, и ему на смену пришел Мишель Барнье, который, хоть и обладал значительным опытом в международных делах, не был такой выдающейся фигурой, как его предшественник. В его задачу входили оживление диалога с Соединенными Штатами, решение вопросов европейского направления французской внешней политики и задачи длительного развития [17]. На посту министра иностранных дел он также отличился тем, что успешно провел переговоры по освобождению французских журналистов, захваченных террористами в Ираке. Последним министром иностранных дел при Жаке Шираке стал Филипп Дуст-Блази, бывший до этого министром культуры и министром здравоохранения. Именно из-за отсутствия внешнеполитического опыта его часто обвиняли в некомпетентности [18], и это стало причиной отсутствия значимых и успешных политических инициатив на посту министра иностранных дел. Николя Саркози также менял министров иностранных дел в ходе своего президентского срока. С 2007 по 2010 г. в качестве министра иностранных дел выступал Бернард Кушнер, которому удалось стать достаточно заметной фигурой в вопросах внешней политики даже при Николя Саркози, которого называли «гиперпрезидентом». Кушнер активно участвовал в переговорах по иранскому досье, первым из французских официальных лиц совершил поездку в Ирак с момента американской интервенции в страну. Однако Кушнер не вошел в новое правительство Франсуа Фийона, и на посту министра иностранных дел его сменила Мишель Аллио-Мари, ставшая первой женщиной - министром иностранных дел. Ее пребывание на посту нельзя назвать успешным, так как именно в это время начались события в Тунисе, давшие начало событиям Арабской весны, на которые министерство иностранных дел Франции не смогло вовремя среагировать. В итоге министром иностранных дел был назначен Ален Жюппе, имевший значительный опыт государственного управления и обозначивший четкую позицию Франции по вопросу кризиса в арабских странах. Париж выступил с предложением международному сообществу касательно интервенции в Ливию, охваченную гражданской войной, для защиты мирного населения [19]. Также он выступал с резким осуждением действий Башара Асада в Сирии и предложением представить его международному трибуналу [20]. Если в целом характеризовать роль министра иностранных дел, то нельзя однозначно сказать, что это только вспомогательная фигура по отношению к президенту. В данном случае многое зависит от личности министра, однако, как можно заметить из списка министров с 1995 по 2012 г., главы министерства достаточно часто менялись, что не позволило им определять не только долгосрочные, но и среднесрочные стратегии развития внешней политики. В итоге основные ориентиры определял президент, они озвучиваются на ежегодных конференциях перед послами, участие в которых принимает и министр иностранных дел. В случае, когда президент и премьер-министр являются представителями различных партий, министр иностранных дел вынужден находить баланс интересов внутри собственной страны, а не только вести переговоры на международной арене, что значительно осложняет его работу. Так, например, происходило во время длительного «сожительства» Ж. Ширака и правительства Л. Жоспена, который также хотел заниматься внешнеполитическими делами. Еще один орган, влияющий на принятие решений в Пятой республике, появился при Николя Саркози. В 2008 г. президент создал Совет обороны и нацио- Процесс принятия внешнеполитических решений в Пятой республике 85 нальной безопасности Франции, заменивший Совет по внутренней безопасности и Совет по обороне. Одним из инициаторов проекта стал Пьер Лелуш, депутат от партии Н. Саркози «Союз за народное движение» [21]. Еще начиная с момента вступления в должность Николя Саркози желал создать орган, который бы походил на американский. Однако его французский аналог не рассматривал вопросы внутренней политики, так как туда входили эксперты из министерства иностранных дел, министерства обороны, секретариата по обороне и национальной безопасности. Главой данного Совета стал дипломатический советник Н. Саркози Жан-Давид Левит [22]. Предполагалось, что Совет должен представлять свой анализ актуальных событий на международной арене президенту и премьер-министру для принятия последними окончательных решений по конкретным вопросам. Характеризуя процесс принятия внешнеполитических решений во Франции, можно отметить, что исторически в Пятой республике данный процесс был сконцентрирован вокруг президента. Ему отводится центральная роль как гаранту Конституции, представителю государства на международной арене. Несмотря на то, что такое понятие, как «президентская сфера деятельности», достаточно спорно и вызывает сомнения как у французских экспертов, так и у политиков, нельзя отрицать, что президент играет ключевую роль в выработке решений по основным внешнеполитическим вопросам, формулировке основных направлений внешней политики. Таким образом, курс Франции в данной сфере во многом зависит от видения президента. Даже в случае «сожительства» основные направления, такие как европейское, например, негласно включаются в сферу ответственности президента. Именно поэтому важную роль в процессе принятия решений играли дипломатические советники, члены созданного при Н. Саркози Совета обороны и национальной безопасности Франции, выражавшие свое мнение по основным проблемам и влиявшие на решения, принимаемые главой государства.

Скачать электронную версию публикации