Modernization of European Social model in time of economic crisis.pdf Если под модернизацией понимать приведе-ние в соответствие с требованиями времени су-ществующих общественных институтов, томожно сказать, что сфера социальной политикиЕС постоянно отставала от экономического, фи-нансового, политического и технологическогоизмерения. Сегодня европейская социальнаямодель (ЕСМ) находится на острие дебатов ме-жду социальными партнерами, обществом и по-литическими элитами, между представителямиразных стран ЕС. Поиск оптимального решениятребований экономики и ожиданий общества,причем не одного, а многих и очень разных, со-ставляет суть современного кризиса Европы.Как утверждают некоторые аналитики, этот кри-зис является самым глубоким со времен основа-ния Европейских сообществ.Россия, несомненно, находится в сходном по-ложении с европейскими странами. Россия, как и«новые страны» ЕС, присоединившиеся к нему в2004 и 2007 гг., прошла через структурную пере-стройку системы социальной защиты и социаль-ных служб, причем с большой потерей для реаль-ного наполнения социальных прав. Отличие Рос-сии от ЕС заключается в ее способности использо-вать политический и административный ресурсвопреки требованиям экономики. Накануне выбо-ров в Думу в декабре 2011 г. и президентских вы-боров 2012 г. эта тенденция проявляется особенноявно. Отставку министра финансов А.Л. Кудринав сентябре 2011 г. связывают с разногласиями вправительстве по поводу реальной способностивоплотить предвыборные обещания в социальнойсфере (повышение зарплат военнослужащим, уве-личение пенсий и т.д.).Социальные модели европейских стран, вклю-чая Россию, складывались в Новейшее время иполучили свое организационное и финансовое во-площение во второй половине ХХ в. Для боль-шинства европейских стран этот процесс был эво-люционным, хотя качественные скачки нередкопроисходили под влиянием острых кризисов вэкономике, политике и социальной сфере. Несо-мненно, большое влияние на уровень социальныхгарантий в странах Европы оказали идеологиче-ская и экономико-политическая конкуренциистран социалистического и капиталистическогоблоков в годы «холодной войны». В условиях по-пулярности в послевоенной Европе социалистиче-ских партий только Великобритании удалось со-хранить либеральный подход в социальной поли-тике, т.е. принцип минимального вмешательствагосударства в регулирование экономических и со-циальных процессов, хотя именно в это время бы-ла создана Национальная служба здравоохране-ния, основанная на принципах универсальности исоставляющая значимую статью социальных рас-ходов правительства.Говоря о европейской социальной модели,важно подчеркнуть ее уникальность и несопоста-вимость по объему и размаху социальных гаран-тий по сравнению с другими экономически разви-тыми регионами мира. Европейская социальнаямодель включает в себя несколько базовых эле-ментов: 1) активное участие государства в обеспе-чении социальных гарантий, или то, что формули-руется как социальное государство; 2) включениесоциальных гарантий в перечень прав человека игражданина; 3) принцип солидарности (поколе-ний, классов, всего общества в целом); 4) принципсправедливости, проистекающий из принципа со-лидарности, воплощаемый в механизме перерас-пределения доходов и вспомоществования для ма-лообеспеченных и нуждающихся граждан; 5) по-нятие социального партнерства или диалога, т.е.активное участие наемных работников в решениивопросов организации производства и занятности.В 2011 г. была опубликована коллективнаямонография «Социальная Европа в XXI веке» подредакцией М.В. Каргаловой, ведущего российско-го специалиста в области европейской социальнойполитики, доктора исторических наук, сотрудникаИнститута Европы РАН. Работа содержит развер-нутый анализ самой европейской социальной мо-дели, ее разнообразное проявление в странах ЕС, атакже сделана попытка показать влияние ЕСМ насоциальную политику других стран мира. В рабо-те представлена краткая характеристика латино-американской, североамериканской, российской ицентральноазиатской моделей. Американская мо-дель социального обеспечения (АСМ) оцениваетсякак успешная, хотя сами европейцы считаютЕСМ - самой лучшей. В самой монографии раз-дел, посвященный американской модели, написанитальянским профессором Ричерри Марко и со-держит точную характеристику АСМ, которая, вотличие от ЕСМ, построена на «остаточном прин-ципе» обеспечения социальных гарантий в либе-ральной экономике и политике США и несопоста-вима с уровнем социальных гарантий в Европе.Р . Марко выделил 5 основных отличий европей-ской социальной модели от американской:1) система социальной защиты, для которой отме-чена «оптимизация стоимости» и отсутствие«универсального страхования от всех социальныхи экономических рисков»; 2) равенство распреде-ления ресурсов, в отношении которого отмечено,что система социального обеспечения, охраны ок-ружающей среды, социальной справедливости вдоходах и предотвращение риска бедности нико-гда не являлись приоритетом; 3) вмешательствогосударства в экономику и социальную сферу все-гда было ограничено и «сведено к минимуму, а внекоторых случаях отсутствует полностью илиотдано частному сектору»; 4) роль социальныхпартнеров практически равна нулю, так как они«не задействованы в практике совместной выра-ботки общей экономической политики», «невлияют на национальное трудовое законодатель-ство, не участвуют в проведении общенациональ-ных переговоров по вопросам заработной платы»;5) налогообложение в США значительно ниже,чем в Европе, и вмешательство правительства ог-раничено [1. С. 371-372].Различия в механизме финансирования раз-личных сфер социальной защиты можно увидетьна примере соотношения частного и общественно-го здравоохранения в странах Европы и Америки.Так, для США при высоких расходах на здраво-охранение в целом более половины расходов при-ходится на частный сектор, тогда как в европей-ских странах расходы на общественное здраво-охранение в разы превышают частные медицин-ские услуги. Например, в Великобритании основ-ные расходы финансируются государством черезНациональную службу здравоохранения, не гово-ря уже о странах с более активным участием госу-дарства в организации социальных служб (Фран-ция, Австрия, Германия, Бельгия, Дания).Модель социальной защиты, реализуемая вСША, соответствует главному принципу либе-рального управления - «государства - ночногосторожа» или «минимального государства». В от-личие от США, в Европе государство активно уча-ствует в регулировании социально-экономическихпроцессов, а также заявляет о своей ответственно-сти за социальные гарантии и уровень жизни насе-ления . Статистика показывает, что для стран ЕС вцелом характерны более значительные расходы насоциальные нужды по сравнению с другимиразвитыми странами, а также со странами, где слаборазвита система социального обеспечения (Китай,Индия). Проиллюстрируем различия в социальныхрасходах стран ЕС и других развитых стран рис. 2.На рис. 2 также виден разрыв в социальных расходахдля «старых» и «новых» стран ЕС.Социальные расходы на душу населения(рис. 3), выраженные в денежном эквиваленте,показывают более чем двадцатикратную разницудля стран ЕС. Так, максимальный показатель в17,5 тыс. евро зафиксирован для Люксембурга,минимальный для Болгарии - менее 800 евро.Рис. 3 показывает, что «новые» страны ЕС, атакже южные (Испания, Греция и Португалия)находятся ниже среднего показателя для ЕС - 27.Для стран южной Европы, где социальная за-щита находилась в «рудиментарном» состоянии,присоединение к ЕС означало повышение уровнясоциальной защиты. Для других стран, напримерСкандинавских, присоединение к ЕС связывают спонижением достигнутого уровня. Углубление раз-рыва в уровне социального обеспечения привело креализации политики «социального сплочения илисближения» в конце 1990-х - начале 2000-х гг. Вэто время на уровне ЕС разрабатывались и прини-мались пятилетние программы «Социального дей-ствия», направленные на уменьшение разрыва [4.С. 179-210]. Каждая страна должна была представ-лять ежегодный план решения вопросов в социаль-ной сфере, а также отчитываться о его выполнении.Через фонды Регионального развития и Социально-го сплочения финансировались программы, на-правленные на сближение уровня жизни европей-ских стран и отдельных «отстающих» регионов.Страны Восточной Европы в процессе присоедине-ния к ЕС переходили от централизованной (социа-листической) к корпоратистской модели социаль-ного обеспечения, однако пока не достигли того жеуровня социального обеспечения, который характе-рен для стран-основателей ЕС.Рассуждая о ЕСМ, необходимо осознавать, чтоона является неким обобщением, которое имеетконкретное наполнение и финансово-организа-ционное решение в каждой отдельной взятойстране в соответствии с традициями, особенно-стями политического и социального устройства иуровнем экономического развития. Обычно выде-ляют 4 базовые модели организации социальнойполитики в европейских странах, которые отра-жают разную степень вовлеченности и ответст-венности государства, бизнеса, общественных ор-ганизаций, частных фондов, местных органов вла-сти и трудящихся, а также разные способы фор-мирования фондов для покрытия расходов в соци-альной сфере: корпоратисткая, континентальная,или бисмарковская, модель подразумевает актив-ное участие государства в формировании соци-альных фондов и их функционировании, а такжеобязательное медицинское страхование и страхо-вание на производстве; социал-демократическая,или скандинавская, модель основана на принципахперераспределения доходов через всеобщее про-грессивное налогообложение и требует активногоучастия государства в организации и обеспечениисоциальных служб; южная, или латинская, модельв странах Южной Европы отличается относитель-но низким уровнем социальной защиты и малойвовлеченностью государства в социальное обеспе-чение; универсальная, или либеральная, модельпредставлена в Великобритании и Ирландии, гдеограниченный объем социальных прав, главнымобразом в здравоохранении, предоставлен всемгражданам и резидентам и финансируется из госу-дарственного бюджета.Для стран корпоратистскойи восток создало новые проблемы и показало ил-люзорность этих планов.Лиссабонский договор, который был принят сбольшим трудом в 2007 г., за год до начала эконо-мического кризиса и вслед за присоединением са-мых бедных стран Восточной Европы - Румыниии Болгарии, - отразил компромиссный характернамерений ЕС в социальной сфере и фактическийотказ от ранее заявленной цели сближения и уни-фикации моделей социального обеспечения. С од-ной стороны, в первой статье Договора заявлено,что Союз будет стремиться к «устойчивому разви-тию Европы, на основе сбалансированного эконо-мического роста и ценовой стабильности, высоко-конкурентной социальной рыночной экономики,нацеленной на полную занятость и социальныйпрогресс, высокой уровень защиты и улучшениякачества окружающей среды. Союз будет бороть-ся с социальным отторжением и дискриминацией,будет продвигать социальную справедливость изащиту, равенство женщин и мужчин, солидар-ность между поколениями и защиту прав ребен-ка. Союз будет продвигать экономическое, соци-альное и территориальное единство и солидар-ность между государствами-членами» [6.C. 306/11].Совершенно очевидно, что процитированнаядекларация содержит фразу, которая представля-ется оксюмороном, т.е. соединением несоедини-мого или плохо сочетаемого, а именно, «высоко-конкурентная социальная рыночная экономика».Рыночная экономика требует минимального вме-шательства со стороны государства и совсем несвязана с социальными обязательствами, которые,скорее, являются препятствием для конкуренции иповышения прибыльности производства. Все раз-витие ЕС показывает постоянное противоречиемежду необходимостью соблюсти основу для эко-номического развития и конкуренции европейскихтоваров на мировом рынке и необходимостью ре-гулировать взаимоотношения стран-членов в эко-номической, финансовой и социальной сфере радивозможности успешного функционирования над-национального экономического, валютного и по-литического пространства.В Лиссабонском договоре сфера социальнойполитики была отнесена к сферам «совместнойкомпетенции» Союза и государств-членов, присохранении преимущественной компетенции на-циональных правительств. Согласно второй статьеДоговора Союз обладает компетенцией проводитьдействия «в поддержку, координации или допол-нения действий государств-членов без права заме-ны их компетенций в этих областях». В Договорезафиксирован отказ от стремления к единообра-зию в этой сфере: «Действия Союза, имеющиеобязательную юридическую силу, принимаемыена основе положений Договоров в отношении этихсфер не должны влечь за собой гармонизации за-конов и регулятивных актов государств-членов».Отмечено, что «Союз предпринимает действия,чтобы обеспечить координацию политики в об-ласти занятости», и может «инициировать дейст-вия, направленные на обеспечение координациисоциальной политики государств-членов» [6.C. 306, 346-347]. Хотя в договоре декларированыважнейшие ценности в социальной сфере, Союзфактически не обладает полномочиями по их обес-печению. Решения, принимаемые в области соци-альной политики и налогообложения, согласно До-говору, требуют единогласия, т.е. максимальногоуровня одобрения странами Союза.Сегодня европейским странам необходимонайти решение проблемы, которая кажется непросто сложной, а кратно умножаемой на количе-ство стран, входящих в Союз; усугубляемая на-Таблица 2Показатели дефицита бюджета и государственного долга стран ЕС, 2007-2012 гг. [7. P. 24, 26]циональными особенностями каждой отдельновзятой страны; позицией ЕС по социальной поли-тике; а также отягощаемая экономическими и фи-нансовыми возможностями европейских странобеспечить социальные гарантии и сохранить уро-вень социального обеспечения. Решение этих про-блем является не идеалистическим устремлением, азалогом социального мира и порядка в европейскихстранах. Сводки новостей из Европы являются кри-чащей иллюстрацией того, насколько острой явля-ется проблема и насколько ограничены ресурсы ивозможности отдельных правительств и всего Сою-за в целом решить эти проблемы. События в Гре-ции осенью 2011 г. привлекли внимание всех евро-пейских стран, они связаны с обязательствами пра-вительства сократить расходы для уменьшениябюджетного дефицита и государственного долга.При этом граждане Греции вышли на баррикады,так как под сокращение попадают социальные ста-тьи бюджета: пенсии, пособия, зарплаты, в томчисле для чиновников и госслужащих.В 2011 г. также прокатились волнения в Вели-кобритании в связи с трехкратным повышениемплаты за образование в вузах, что является ужевторым трехкратным повышением за последнеедесятилетие. Волнения и всеобщие забастовки всвязи с планами правительств уменьшить соци-альные расходы проходили во Франции, Италии,Испании, Ирландии, Португалии. В европейскихстранах профсоюзы обладают реальной силой, аграждане привыкли требовать защиты своих прав,поэтому правительствам трудно удерживаться врамках финансовой дисциплины, заложенных вМаастрихтском договоре и являющихся крае-угольным камнем стабильности еврозоны. Осно-вой стабильности еврозоны являются принципыконвергенции, которым страны еврозоны должныстрого соответствовать. Во-первых, дефицитбюджета не должен превышать 3% от ВВП, и, во-вторых, госдолг не должен быть более 60% отВВП. Согласно официальной статистике, опубли-кованной в отчете Комиссии в сентябре 2011 г.,оба показателя конвергенции нарушеныства (пособия по безработице, профессиональнаяпереподготовка, помощь в поиске работы и т.д.);сокращение рабочих мест и закрытие предприятийприводит к уменьшению поступлений налогов отработодателей, включая отчисления в социальныефонды; безработица влияет на положение ижди-венцев и других членов семьи, благополучие ко-торых зависело от доходов работающего, что, всвою очередь, приводит к повышению потребно-сти в социальной помощи; учитывая распростра-ненность неполных семей в европейских странах,где дети часто воспитываются одним родителем,потеря работы взрослым резко ухудшает эко-номическое положение всей семьи.Статистика безработицы в странах ЕС в годыкризиса показывает, что с 2008 по 2011 г. этот по-казатель удвоился в таких странах, как Дания,Греция, Ирландия, Испания. Важно учитывать,что статистика отражает только число людей, ко-торые официально зарегистрированы как безра-ботные и являются получателями пособий. В це-лом для стран ЕС-27 рост безработицы за три годакризиса составил почти 38% (табл. 3).Индикаторы безработицы, представленные вдокладе Организации экономического сотрудни-чества и развития (ОЭСР) о состоянии общества за2011 г., показывают, что самыми уязвимыми со-циальными группами являются молодежь, люди снеполным средним образованием и иммигранты.Во многих европейских странах показатели безра-ботицы среди молодежи в разы превышают общиепоказатели. Это объясняет активное участие мо-лодежи в волнениях, которые прокатываются поевропейским странам в годы кризиса. Также про-слеживается наличие долговременной безработи-цы. Данные для стран ЕС приведены в табл. 4.Указанные тенденции отмечены и в докладе осоциальной политике и кризисе, подготовленном квстрече министров стран ОЭСР в мае 2011 г., при-чем отмечен рост трудоустройства пожилых лю-дей. Приведем данные в виде графика (рис. 4).Еще одним чувствительным вопросом, кото-рый всколыхнул европейское общество в условияхкризиса - это аHАвопрос пенсий и гарантий в отношепенсионной реформы, которая проводится в евро-пейских странах с конца 1990-х гг. для решенияпроблемы «старения населения», т.е. постоянногосокращения доли трудоспособного населения иувеличения числа пожилых людей, в том числе пен-сионеров. Данная демографическая тенденция ведетк усилению финансового давления на бюджет, таккак соотношение «вкладчиков» и «получателей» со-циальных фондов постоянно изменяется в пользупоследних. В докладе ОЕСР в 2011 г. приведеныданные об увеличении финансового давления набюджет, что связно с проблемой «старения населе-ния», а также дан прогноз на 2050 г.В табл. 5 представлена информация о пенси-онном возрасте и продолжительности жизни напенсии в европейских странах. Как мы видим,различия в пенсионном возрасте весьма сущест-венны - от 57 лет в Греции до 65 лет в Дании,Финляндии, Великобритании и других странах.Приведенные данные также показывают, почемусокращение пенсионного обеспечения являетсянеизбежным для уменьшения государственныхрасходов в условиях кризиса.Правительства ряда европейских стран пошлина повышение пенсионного возраста еще до кри-зиса, сейчас эта тенденция продолжена. Во Фран-ции обсуждение, а затем принятие законопроекта,по которому выплата минимальной пенсии воз-можна после 62 лет, а не после 60, а полная госу-дарственная пенсия - после 67, а не 65, в октябре -ноябре 2010 г. вызвало мощнейшую волну протес-та. И хотя реализация этих планов должна быланачаться лишь к 2017 г., в ноябре 2011 г. прави-тельство заявило о том, что вынуждено ускоритьреализацию пенсионной реформы с тем, чтобысократить дефицит бюджета [12]. «Режим эконо-мии» для Греции, Испании, Италии как условиеполучения финансовой помощи от ЕС включаеткрайне непопулярные меры по повышению пенси-онного возраста и уменьшению пенсий.Экономический и финансовый кризис застав-ляет правительства стран ЕС уменьшать расходы всоциальной сфере, реформировать систему пенси-онного обеспечения, сокращать социальные про-граммы, что вызывает волну непрекращающихсявозмущений простых граждан. Меры, направлен-ные на поддержание экономической и финансовойстабильности европейской экономики и еврозоны,провоцируют политическую нестабильность в от-дельных странах и углубляют кризис легитимно-сти всего Европейского союза. Принятие Лисса-бонского договора предшествовало кризису, и внем была определена ограниченная компетенцияинститутов ЕС в сфере социальной политики. Се-годня национальные правительства формальнообладают правом определять объем и формы со-циального обеспечения своих граждан. Однаковстроенные финансовые и экономические рычагидавления не оставляют сомнения в том, что реаль-ные способности правительств стран еврозоныявляются эфемерными. Это обстоятельство за-ставляет говорить о формальном и реальном влия-нии стран ЕС на сферу социальной политики, атакже о социальной стоимости проводимых ре-форм. Меры, предлагаемые главами правительствдля спасения экономической и финансовой сферыЕС, входят в острое противоречие с ожиданиямиграждан ЕС, которые в трудные времена надеютсяна помощь своих правительств.Анализируя возможность нахождения выходаиз кризиса и сохранения наполненности социаль-ных прав, необходимо подчеркнуть наличие не-скольких конфликтующих тенденций, которыетрудно примирить. Это проблема соотношенияэкономической обоснованности принимаемых мери их политической легитимности; это противоре-чие между солидарностью на уровне ЕС и ответ-ственностью национальных правительств за соци-Рис. 4. Изменение трудоустройства различных групп населения в % к общей численности населения стран ОЭСР,2008-2010,(%) [10. P. 16]Рис. 5. Финансовые последствия процесса старения населения в соотношении доли расходов на пенсионное обеспечение, здравоохране025e027-ние и долговременный уход, % от ВВП, 2010 и 2050 гг. [11]Таблица 5Индикаторы пенсионной политики европейских стран(данные на 2009 г.) [2]Годы на пенсии Пенсионный возрастСтрана Мужчи-ныЖенщи-ныМужчи-ныЖенщи-ныНорвегия 16,2 19,3 67,0 67,0Исландия 17,2 19,6 67,0 67,0Дания 16,4 19,8 65,0 65,0Португалия 16,3 20,2 65,0 65,0Нидерланды 17,3 20,4 65,0 65,0Ирландия 16,9 20,6 65,0 65,0Германия 17,0 20,7 65,0 65,0Финляндия 16,8 21,0 65,0 65,0Швеция 17,9 21,1 65,0 65,0Эстония 14,9 21,8 63,0 61,0Испания 17,9 21,8 65,0 65,0Венгрия 16,5 22,4 60,0 59,0Польша 14,4 23,1 65,0 60,0Чехия 17,3 23,7 61,0 58,7Великобрита-ния 16,9 24,5 65,0 60,0Словакия 15,6 24,6 62,0 57,0Люксембург 20,8 24,9 60,0 60,0Австрия 17,5 25,1 65,0 60,0Бельгия 21,1 25,8 60,0 60,0Франция 21,8 26,5 60,5 60,5Греция 23,6 26,9 57,0 57,0Словения 19,0 27,2 60,0 57,3Италия 22,7 27,3 59,0 59,0альный мир и благополучие своих граждан; этоожидания граждан и реальная возможность прави-тельств (политическая, экономическая) реализо-вать свои обещания в социальной сфере; это тре-бования рынка и потребность в социальной ста-бильности; это соотношение управляемости эко-номики и механизмов саморегулирования.

Скачать электронную версию публикации