Turkmenistan's Foreign Policy in 1992-2006: from neutrality to self-isolation.pdf Среди государств постсоветской Центральной Азии Туркменистан отличается наименьшей плотностью контактов с Россией и одновременно очень низким уровнем развития отношений с США и ведущими странами ЕС. Фактически именно Туркменистан является на пространстве СНГ страной, наименее проницаемой для российского влияния. Основы такого положения Туркменистана в региональной подсистеме международных отношений были заложены внешнеполитическим курсом, проводившимся первым президентом страны С.А. Ниязовым. В последние годы эта фигура, когда-то привлекавшая немалое внимание средств массовой информации своей (во многом кажущейся и наигранной) эксцентричностью, полузабыта, но внешнеполитическая линия, намеченная Ниязовым, продолжает, хотя и в модифицированном виде, проводиться в жизнь туркменским руководством. На становление внешней политики Туркменистана определяющее воздействие оказала, с одной стороны, стратегическая уязвимость страны, с другой - ее значительные запасы природного газа. Страна с самым малочисленным в регионе населением, разбросанным по большой территории и сосредоточенным в приграничных районах, почти безлюдным центром, занятым пустыней Каракумы, и протяженными границами находилась, с точки зрения перспектив обеспечения национальной безопасности, собственными силами в неблагоприятных стартовых условиях построения государственности. В то же время богатые ресурсы природного газа, уступающие на постсоветском пространстве только российским (оценки их объемов колебались в 1990-е гг. от 2 до 15,5 трлн куб. м, а место Туркменистана в списке стран, обладающих наибольшими запасами газа, соответственно, - между пятнадцатым и четвертым [1. С. 24]), сулили возможность налаживания масштабного экспорта, преодоления экономического кризиса и стабилизации правящего режима. Ашхабад нашел два основных инструмента, позволяющих решать двуединую для туркменского руководства задачу защиты безопасности страны и создания внешних условий, благоприятных для консолидации режима президента Ниязова. Первым стала концепция «позитивного нейтралитета», предусматривающая неучастие не только в военных союзах, но и в любых «межгосударственных альянсах с жесткими регламентирующими функциями либо подразумевающих коллективную ответственность» [2], вторым - доктри-нально несовместимый с нейтралитетом, но поддерживаемый де-факто военный союз с Россией. Нейтральный статус обеспечивал Туркменистану значительную свободу внешнеполитического маневра, позволяющую сосредоточить усилия на организации транзита и сбыта газа, отчасти оберегал правящий режим от вмешательства извне и давал Туркменистану возможность не нести затрат на внешнеполитическую деятельность в случаях, когда С. А. Ниязов не усматривал такой необходимости. Туркменистан игнорировал интеграционные начинания как в рамках СНГ, в котором Ашхабад с начала 1990-х гг. видел не более чем «совещательный форум» [3. С. 454], так и в центральноазиатском масштабе, устранился от какого-либо участия в таджикском урегулировании, наладил, без оглядки на Россию, Запад и соседей по региону и исходя исключительно из собственных интересов, торгово-экономические связи с Ираном и - во второй половине десятилетия - с правительством талибов. При этом до начала 1994 г. вооруженные силы Туркменистана находились под объединенным российско-туркменским командованием, а границы страны с Ираном и Афганистаном до конца 1999 г. защищали российские пограничники [4]. Реализацию экспортных возможностей Туркменистана ограничивала его полная зависимость от трубопроводной системы Средняя Азия - Центр и России как покупателя и транзитера. С конца 1993 г. «Газпром» прекратил выделять Туркменистану квоту на экспорт в страны Центральной и Восточной Европы, переориентировав туркменский газ на малоплатежеспособных потребителей - Украину и государства Закавказья [1. С. 223]. Диверсификация рынков сбыта и маршрутов экспорта газа стала приоритетной задачей туркменской внешней политики. Проекты строительства газопроводов - через Иран в Турцию и через Афганистан в Пакистан - определили основные направления внешней активности Ашхабада в 1990-е гг.; более отдаленной представлялась перспектива строительства газопровода в Китай. В конце 1990-х гг. попытки администрации США привлечь Туркменистан к проекту транскаспийского газопровода (который должен был пройти по дну Каспия, через Азербайджан и Грузию в Турцию) дали импульс к кратковременной активизации американо-туркменских отношений [5. С. 106-114]. К концу 1990-х гг. в Туркменистане сложился жесткий авторитарный режим с элементами культа личности президента и откровенной диктатуры. В 1999 г. С.А. Ниязов был провозглашен пожизненным президентом. Отказавшись от проведения рыночных реформ, туркменские власти сохранили почти тотальный государственный контроль над экономикой. Туркменистану удалось ограничить, жестко регулируя цены и создав систему бесплатного распределения среди жителей страны газа и электроэнергии, масштабы социального кризиса: в 1998 г. в бедности проживали 34% населения, в том числе в нищете - 7% (исключая Казахстан, это лучшие среди стран Центральной Азии показатели) [6. С. 45]. При этом экономический кризис сказался на Туркменистане в полной мере: ВВП страны достиг низшей точки в 1997 г., сократившись до 55%-ного уровня 1990 г., а объем газодобычи снизился в 19901998 г. с 81,9 до 12,4 млрд куб. м в год - вследствие, главным образом, постоянных противоречий с «Газпромом» из-за стоимости транзита газа и хронической неспособности Киева оплачивать произведенные поставки, вынудившей Ашхабад в 1997-1998 гг. полностью прекратить экспорт газа на Украину [Там же. С. 36; 1. С. 27]. С 1999 г., после достижения компромисса сперва с Украиной, а затем и с «Газпромом», объемы газодобычи стали расти, потянув за собой экономику в целом. К 2001 г. ВВП Туркменистана восстановился до 82,5%, ВВП на душу населения - примерно до 60% уровня 1990 г. [1. С. 82]. Динамика и направления внешней торговли Туркменистана определялись преимущественно поставками газа (60-75% экспорта) и хлопка (20-35%) [Там же. С. 114]. В 1995 г. на Украину приходилось 27% внешнеторгового оборота страны, на Россию - 5%, развитые страны Запада - 16%, Турцию - 9,6%, Иран - 1,4%. В 1998 г. общая доля Турции и Ирана во внешней торговле страны (16,4 и 10,1%) превышала долю России и Украины (11,1 и 11,6%). В 2000 г., с возобновлением газового экспорта в Россию, ее доля во внешней торговле Туркменистана составила 30%, на Турцию, Украину и Иран пришлось соответственно 10; 9 и 7,6%, на развитые страны Запада - 22% (в том числе 10,4% на Германию) [7]. Как и Таджикистан, Туркменистан во второй половине 1990-х гг. стал крупным транзитером наркотиков, обеспечивая, по некоторым оценкам, к началу 2000-х гг. до четверти афганского наркотрафика [8]. В условиях жесткого государственного контроля над внешнеэкономической деятельностью и валютными операциями перспективы иностранных инвесторов в Туркменистане определялись способностью соответствовать представлениям руководства страны об интересах государства и умением наладить личные связи с С.А. Ниязовым и его окружением. Ведущими инвесторами в стране стали турецкие текстильные и строительные компании, банки и Иран. Западные инвестиции были невелики и сводились в основном к небольшим проектам, осуществляемым в сфере нефтедобычи американскими и британскими компаниями. К концу 1990-х гг. внешнеполитический курс Туркменистана претерпел определенную трансформацию. Консолидация правящего режима и фактическое признание соседями и международным сообществом специфики Туркменистана как полуизолированной страны, преследующей достаточно ограниченный спектр целей во внешней политике и одновременно маловосприимчивой к внешним влияниям, позволили Ашхабаду отказаться от военного союза с Россией. За десятилетие были созданы собственные вооруженные силы численностью 17-19 тыс. человек, обладающие мощной по региональным меркам авиационной группировкой, унаследованной у Советского Союза, и разветвленный репрессивный аппарат, поддерживающий режим личной власти С. А. Ниязова [4]. Среди стран Центральной Азии Туркменистан выделялся наибольшей долей расходов на оборону в бюджете [1. С. 363]. Основой внешней политики Туркменистана остался нейтральный статус, признанный в 1995 г. Организацией экономического сотрудничества, Движением неприсоединения и Генеральной Ассамблеей ООН. К концу 1990-х гг. Ашхабад стал трактовать нейтралитет как самоизоляцию; зарубежные контакты туркменского руководства свелись к минимуму, страна отгородилась от международного культурного сотрудничества, ввела в 1999 г. визовый режим со странами СНГ. Спор с Азербайджаном о принадлежности каспийского газового месторождения Сердар (Кяпаз) и разногласия вокруг распределения квот на транспортировку газа по проектируемому транскаспийскому трубопроводу предопределили напряженность по линии Ашхабад - Баку. Стабильно неконфронтационный характер приобрели отношения с Ираном, «скрепленные» в 1997 г. вводом в эксплуатацию туркмено-иранского газопровода, небольшого по пропускной способности, но предоставляющего во время конфликтов с «Газпромом» хотя бы минимальные экспортные возможности. В контактах с США и европейскими странами Ашхабад опирался более на связи с руководством ряда нефтяных компаний и отдельными фигурами политического истеблишмента, чем на межгосударственные и межправительственные отношения, развитие которых сдерживалось сложившейся у режима Ниязова репутацией «самого репрессивного» на постсоветском пространстве [9. С. 115], эксцентричностью и кажущейся иррациональностью действий туркменского президента. Умело используя нейтральный статус и постепенно закрывая страну, Ашхабад к концу 1990-х гг. в значительной степени освободился от российского политического влияния, в равной мере игнорируя при этом региональные амбиции Узбекистана и Казахстана. Развивая торгово-экономические связи с Турцией и Ираном, Туркменистан отдистанцировался от поддержки политических устремлений Анкары и Тегерана. В то же время условия 1990-х гг. не позволили Ашхабаду добиться диверсификации рынков сбыта и маршрутов экспорта природного газа; решение этой задачи отодвинулось на следующее десятилетие. В последние годы правления С. А. Ниязова внешняя политика Туркменистана формировалась под влиянием трансформации авторитарного режима в откровенно диктаторский. Поддержание внешних условий, дающих правящему режиму возможность и дальше строить туркменскую государственность по собственному усмотрению и сохранять контроль над обществом и экономикой, осталось основной целью, которую Ашхабад преследовал на международной арене. Основными инструментами ее достижения стали усиливающаяся самоизоляция, позволяющая формировать специфическую национальную идеологию, замешанную на культе личности Туркменбаши, и блокировать попытки противников режима использовать внешние ресурсы поддержки, а также наращивание объемов экспорта и диверсификация маршрутов транспортировки природного газа, призванные обеспечить Ашхабад стабильно растущими доходами и возможностью вести торг сразу с несколькими покупателями. В 2001-2006 гг. международные контакты Туркменистана были сведены к минимуму. Отношения с Соединенными Штатами и ведущими европейскими государствами были фактически заморожены. В отличие от соседей по региону, Туркменистан настороженно отреагировал на операцию США и союзников в Афганистане. Содействие, оказанное Туркменистаном американской кампании, приобрело ограниченный характер: Ашхабад согласился открыть воздушное пространство и наземные коридоры только для гуманитарных поставок в Афганистан, недвусмысленно заявив, что «на территории республики не будет никаких военных сил, а в ее воздушном пространстве - никаких военных самолетов» [10]. В январе 2002 г. Туркменистан отказал Германии в просьбе предоставить базу для поддержки немецкого контингента в Афганистане [11]. Отношения с Россией были полностью сведены к прагматике сотрудничества в газовой сфере. В апреле 2003 г. было подписано рамочное российско-туркменское соглашение, предусматривающее поставки газа в Россию в течение 25 лет, с постепенным доведением к 2009 г. объемов до 70-80 млрд куб. м в год [12]. Взаимодействие в других секторах экономики, военное и военно-техническое, гуманитарное сотрудничество были практически свернуты. Новый двусторонний договор о дружбе и сотрудничестве, заключенный в 2002 г. взамен аналогичного документа 1992 г. [13], юридически положил конец существованию российско-туркменского военно-политического союза, давно уже превратившегося в фикцию. В 2003 г. Ашхабад в одностороннем порядке прекратил действие российско-туркменского соглашения о двойном гражданстве, после чего туркменские власти возвели экономическую и культурную дискриминацию русскоязычного населения в ранг государственной политики. В августе 2005 г. Туркменистан понизил уровень своего участия в СНГ до ассоциированного членства. Поиск возможностей диверсификации направлений газового экспорта сосредоточился в последние годы правления С.А. Ниязова на двух маршрутах: трансафганском и китайском. Трансафганский вариант, несмотря на подписание в мае 2002 г. Туркменистаном, Афганистаном и Пакистаном соглашения о поддержке проекта [14], так и не преодолел трудностей, связанных с поиском инвесторов в дорогостоящее и крайне рискованное строительство. Китайское направление оказалось значительно более перспективным: в апреле 2006 г. во время визита С. А. Ниязова в Пекин было заключено соглашение о строительстве газопровода Туркменистан - Китай и экспорте с 2009 г. в КНР 30 млрд куб. м газа в год [15. C. 209]. Смерть С. А. Ниязова в декабре 2006 г. и неожиданное восхождение к президентской власти министра здравоохранения Г.М. Бердымухаммедова имели для внутренней и внешней политики Туркменистана двойственное значение. Хотя авторитарная природа политического режима осталась неизменной, а новый президент начал консолидацию собственной власти с постановки спектакля всенародных выборов, обеспечившего ему 89% голосов, и репрессий против ключевых фигур прежнего режима, ряд наиболее одиозных решений С.А. Ниязова был отменен. В целом, туркменской государственности был придан более респектабельный и «современный» образ, а культ личности нового президента не приобрел гротескно-вызывающих форм всеобщего поклонения [16. С. 12-43]. В то же время во внешней политике Ашхабада, несколько активизировавшейся и претерпевшей «косметический ремонт», преобладающими остались элементы преемственности. Ключевые внешнеполитические решения, принятые С.А. Ниязовым, сохранили силу, а достигнутые им договоренности с Китаем стали основой внешнеэкономического курса страны на последующие годы.

Скачать электронную версию публикации