Instruments of EU influence in the fight against human trafficking in the post-Soviet space.pdf Торговля людьми уже долгое время считается одним из наиболее острых вопросов внутренней безопасности в государствах на постсоветском пространстве [1]. В то же время эксперты неоднократно убедительно демонстрировали сложность определения точного числа так называемых «жертв торговли людьми»1 в отдельном государстве или регионе в силу ряда факторов, высвечивающих или, наоборот, скрывающих определенную динамику [2, 3]. Различные акторы, как внутренние (такие, как министерства внутренних дел или комитеты по статистике), так и внешние (такие, как Международная организация по миграции - МОМ, Фонд ООН в области народонаселения - ЮНФПА, Управление ООН по наркотикам и преступности -УНП ООН, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе - ОБСЕ, Госдепартамент США или Агентство США по международному развитию), производят многообразные и подчас противоречащие друг другу информационные и аналитические материалы о масштабе и характере этого явления. Кроме того, в большинстве случаев источником данных о масштабах торговли людьми по всему миру являются доклады о торговле людьми, публикуемые Госдепартаментом США, или аналитика МОМ, которая, в свою очередь, также ссылается на доклады Госдепартамента США. В этой связи влияние очень ограниченного набора источников на формирование представления о торговле людьми может быть предметом отдельного исследования. В нашей работе мы не будем детально касаться вопроса сбора и анализа данных о торговле людьми. Однако стоит отметить, что итоговые цифры и категории зачастую оспариваются различными акторами -представителями научного сообщества, различного рода экспертами из международных организаций и местных НПО. Это обстоятельство затрудняет оценку серьезности проблемы торговли людьми на национальном и региональном уровнях, а также ее значимость как для внутренних, так и для внешних акторов. В данной статье мы попытались представить некоторые соображения касательно ситуации, связанной с торговлей людьми на постсоветском пространстве в целях последующего анализа политики Европейского союза в этом регионе. Основной вопрос заключается в том, какие инструменты использует ЕС для того, чтобы утвердиться в качестве заметного, влиятельного и активного (координирующего) игрока в сфере противодействия торговле людьми, которая характеризуется участием значительного числа других международных регуляторов и явным доминированием США. Наш основной аргумент заключается в том, что в качестве таких инструментов ЕС использует прежде всего экспертные знания и тактические партнерства с ключевыми акторами. Для демонстрация логики данного аргумента в представленной статье мы не рассматриваем непосредственное двустороннее сотрудничество ЕС с ключевыми странами исхода или транзита жертв торговли людьми в этом регионе (подробный анализ см. [4]), а анализируем партнерства с другими международными регуляторами [5], которые ЕС выстраивает в процессе решения вопросов, связанных с торговлей людьми на постсоветском пространстве. Противодействие торговле людьми: международный режим и роль США. Несмотря на сложность определения достоверности данных по торговле людьми в постсоветском регионе, большинство экспертов сходятся во мнении, что на страны данного региона приходится значительная часть этого общемирового феномена [6]. Отмечается также, что торговля людьми осуществляется как внутри самих стран, так и между ними, а также за пределами границ региона. Зачастую, будучи недооценённой местными властями, проблема торговли людьми некоторое время назад стала привлекать внимание международных акторов: государств (США, Россия, Великобритания, Швеция, или Япония) и межправительственных организаций (УНП ООН, МОМ, ОБСЕ, ЕС и др.) [7]. Большинство инициатив и проектов по противодействию торговле людьми, реализуемых этими международными регуляторами, позиционируются как часть механизма регионального миграционного регулирования и управления, развиваемого различными международными структурами [8]. Однако в отличие от международного миграционного регулирования, которое функционирует в отсутствие глобального миграционного режима, международное противодействие торговле людьми основывается на определенном международном режиме универсального (Конвенция и Протокол ООН) и регионального (ЮгоВосточная Азия или Европа (Конвенция Совета Европы) уровня. С конца 1990-х гг. торговля людьми становится объектом регулирования двух главных правовых инструментов: одного - универсального (Палермский Протокол, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности), и второго -регионального европейского (Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми). При этом нельзя не отметить существование отличающихся друг от друга подходов различных международных акторов, каждый из которых стремится быть активным регулятором в этой сфере. Это касается как международных организаций, так и отдельных государств. Достаточно представить, сколько учреждений ООН стремятся охватить своей деятельностью вопрос противодействия торговле людьми, не говоря уже о таких международных организациях, как МОМ, или отдельно взятых государствах, среди которых самым ярким примером выступают США. В этой связи важнейшую роль в развитии международного режима играет активная позиция США. Более того, можно утверждать, что политика США представляет собой исключительный случай влияния отдельного государства на развитие международного режима по противодействию торговле людьми. США своей активной позицией по борьбе с торговлей людьми сформировали как международный контекст для этой борьбы, так и основные стандарты, традиционно обозначаемые как «три П»2: предотвращение (преступлений), защита (жертв) и уголовное преследование (преступников). Эта триада воспринимается многими как нечто, вытекающее из Палермского протокола. Однако юристы-международники указывают на то, что принцип «трех П» не имеет прямого отношения к данному международному инструменту, а основывается на структуре Докладов по торговле людьми, ежегодно публикуемых Государственным департаментом США [9]. Эти доклады являются инструментом реализации «Акта о защите жертв торговли людьми», принятого в США в 2000 г. Этот внутренний законодательный акт имеет значительные международные последствия, поскольку в соответствии с ним ежегодные Доклады о торговле людьми выстраивают своеобразные рейтинги государств по всему миру в зависимости от оценки их деятельности по противодействию торговле людьми в соответствии с индикаторами, разработанными США. Категории (буквенные коды), которые присваиваются государствам по результатам ежегодных оценок, важны не только для того, чтобы «назвать и пристыдить». Попадание в проблемные категории означает, что оцениваемые государства рискуют оказаться объектом экономических санкций со стороны США. Экспертные знания и тактические партнерства в сфере противодействия торговле людьми. Принятие, подписание и ратификация Палермского протокола бывшими странами-участницами СССР открыли двери для отдельных государств и международных организаций, желающих предоставить свои ресурсы и поделиться опытом в целях борьбы с торговлей людьми в регионе. С начала 2000-х гг. многие международные организации, в том числе и неправительственные, стали обращать свое внимание на проблему торговли людьми в постсоветском регионе. Кроме этих структурных изменений, особую роль в резком росте внимания международных акторов к проявлениям этой проблемы в постсоветском регионе также сыграли США, прежде всего в рамках своей деятельности по укреплению региональной безопасности и стабильности в Центральной Азии на фоне интервенции в Афганистане. США финансировали ряд проектов по противодействию торговле людьми, направленных как на повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов и помощь жертвам торговли людьми, так и на стимулирование законодательных изменений, отвечающих современных стандартам, а также на их внедрение в практику соответствующих органов в наиболее проблемных странах региона. При этом в качестве основного инструмента воздействия на правительства этих стран США использовали и продолжают использовать ежегодные доклады о торговле людьми. Экспертные знания в виде информации и ее аналитической обработки используются США в виде своеобразного «кнута» в отношении тех государств, к которым у США есть претензии в данной сфере. Они не только ставят правительства данных стран под угрозу экономических санкций со стороны самих США. За сравнительно короткий период после начала интервенции в Афганистан США удалось сформировать крайне негативный имидж ряда стран региона в том, что касается их деятельности по противодействию торговле людьми, опираясь именно на публикации данных докладов. По этой причине ежегодные доклады Госдепартамента США воспринимаются правительствами стран постсоветского региона крайне болезненно. Тем не менее, по оценкам различных экспертов и международных организаций, это не привело к радикальным изменениям ситуации в сфере противодействия торговле людьми в этом регионе в лучшую сторону. В отличие от США, ЕС не имеет в своем арсенале инструментов, которые можно было бы однозначно отнести к «кнуту» в сфере противодействия торговле людьми. Речь, скорее, можно вести о «прянике». ЕС является одним из крупнейших доноров по проектам, направленным на борьбу с торговлей людьми на постсоветском пространстве. В частности, ЕС был основным донором самого масштабного проекта по противодействию торговле людьми с внешним финансированием (около 4 млн евро на три года), реализованным в России МОМ в период с 2006 по 2009 г. Вопросы противодействия торговле людьми были также включены и в другие проекты ЕС в постсоветском регионе, в частности в такие комплексные программы, как Программа ЕС по содействию управлению границами в Центральной Азии (BOMCA) и Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии (CADAP), которые реализуются в Центральной Азии ПРООН (Программой развития ООН) совместно с МОМ, Международным центром по развитию миграционной политики (ICMPD) и Германским обществом по международному сотрудничеству (GIZ) начиная с 2003 г. К ним же можно отнести и проекты «по разработке всеобъемлющего ответа торговле людьми в Армении, Азербайджане и Грузии», реализованные Международной организацией труда (МОТ) с 2006 по 2009 г. Европейская комиссия также внимательно наблюдала и за другими подобными инициативами в Центральной Азии, где благодаря финансированию Агентства США по международному развитию (USAID) в июне 2010 г. МОМ был запущен трехгодичный региональный проект по противодействию торговле людьми, охватывающий пять республик Центральной Азии. В Таджикистане и Узбекистане проект начался в июне 2010 г., в Казахстане и Туркменистане - в октябре 2010 г., в Кыргызстане - в октябре 2011 г. Почти одновременно с запуском этого проекта ЕС стал ключевым донором (при частичном финансировании США) трехгодичного проекта «Защита жертв торговли людьми и незаконно ввезенных мигрантов в Центральной Азии», который реализуется с ноября 2011 г. совместно ЮНФПА и УНП ООН. Финансирование мероприятий по борьбе с торговлей людьми в постсоветском регионе со стороны ЕС обычно происходит под брендом политики ЕС по помощи развитию или мероприятий по обеспечению человеческой безопасности, включая «упорядоченную миграцию», хотя есть указания на то, что инициативы ЕС по борьбе с торговлей людьми на постсоветском пространстве также являются частью попыток ЕС продвигать ценности широко понимаемой региональной безопасности и стабильности [4]. Наиболее важным обстоятельством для понимания специфики международной активности ЕС в этой сфере является то, что повестка политики ЕС по противодействию торговле людьми прекрасно вписывается во все более популярную идеологию партнёрства между различными (международными)3 акторами в целях наиболее эффективного противодействия торговле людьми. Во-первых, начиная с 2004 г., ЕС стал активным сторонником всякого рода «партнерств» в борьбе с торговлей людьми и миграционной политике в Восточной Европе в рамках программы Европейской политики соседства. Позднее, с принятием Стратегии ЕС в Центральной Азии в 2007 г., та же тенденция проявилась в политике ЕС в отношении бывших советских республик Центральной Азии. Основными «традиционными» партнерами ЕС в его стремлении к ведущей роли в регулировании борьбы с торговлей людьми являются международные организации с признанной юрисдикцией в данной области: УНП ООН и ПРООН, а также МОМ с постоянно расширяющимся де-факто мандатом. Эти международные организации выполняют функции имплементирующих партнеров многих финансируемых ЕС проектов в данной области. Существует также целый ряд международных организаций, среди которых, кроме упомянутых выше, можно назвать ЮНИСЭФ, ООН Женщины, УВКБ ООН, ОБСЕ, задачей которых также является реализация политики по противодействию торговле людьми в различных странах и регионах мира. Продвигая свои программы по борьбе с торговлей людьми, разные международные регуляторы опираются на экспертные знания и используют потенциал партнерства с другими акторами [10]. Комбинации этих и других механизмов, таких как, например, установление стандартов, варьируются. ЕС активно взаимодействует с такими организациями, как ОБСЕ и Международный центр развития миграционной политики (МЦРМП) по линии противодействия торговле людьми. Тактические партнерства с этими организациями призваны прежде всего продвигать подходы ЕС в сфере противодействия торговле людьми посредством включения различных региональных акторов на постсоветском пространстве в процессы регулярного обмена экспертными знаниями как о самом феномене торговли людьми, так и о мерах и «лучших практиках» по борьбе с ним. Особую роль в этом контексте играют «мягкие» формы взаимодействия в рамках так называемых Региональных консультационных процессов по миграции [11]. В рамках постсоветского региона это, прежде всего, Будапештский и Пражский процессы, координируемые МЦРМП, а также более молодой Алма-Атинский процесс, координируемый совместно МОМ и Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН). Так, в середине 2000-х гг. в рамках инициативы по расширению Будапештского процесса на восток (внимание уделялось прежде всего государствам постсоветского региона) ОБСЕ и МЦРМП не только совместно организовали изучение и анализ текущей ситуации в сферах регулирования миграции и противодействия торговле людьми на постсоветском пространстве, но также провели серию мероприятий, призванных интегрировать чиновников из государств региона в работу данного консультационного процесса. На одной из этих встреч особое внимание уделялось необходимости развития исследовательской базы, сбора информации и усиления аналитической составляющей в работе правоохранительных органов в сфере противодействия нелегальной миграции и торговле людьми [12]. Европейский союз (представители Европейской комиссии) не только активно участвовал в данных мероприятиях, но также выступал их частичным спонсором благодаря финансированию, которое МЦРМП как Секретариат Будапештского процесса получал от государств-членов ЕС и Европейской Комиссии. Вообще, тандем ЕС-МЦРМП представляет собой один из самых интересных случаев тактического (а, возможно, и стратегического) партнерства ЕС с международной организацией в рамках противодействия торговле людьми. Это именно тот случай партнерства, который предоставляет ЕС возможность непосредственного влияния на процесс производства и использования экспертных знаний о данном феномене благодаря тому, что МЦРМП - это межправительственная организация, которая позиционирует себя как источник экспертизы. Роль МЦРМП как одного из наиболее влиятельных международных регуляторов в сфере миграционной политики постепенно позволила ему также начать заниматься расширением компетенций гражданских служащих в сфере противодействия торговле людьми. Более двадцати лет - с момента своего образования - МЦРМП не только развивал сотрудничество с ведущими экспертами в этих сферах, но и создавал свое собственное исследовательское подразделение, опирающееся на значительные информационные и финансовые ресурсы. Признанная роль МЦРМП как носителя знаний и практической экспертизы в сфере миграционного регулирования позволили ему заслужить доверие чиновников во многих странах Европы и постсоветского пространства. Опираясь на эти компетенции и репутацию МЦРМП, ЕС может продвигать свои подходы и стандарты по борьбе с торговлей людьми в этом регионе. Существует еще немало подобных примеров попыток ЕС осуществлять не только спонсорскую, но также и координирующую функцию в контексте развития тактических партнерств различных международных регуляторов в сфере противодействия торговле людьми. Однако, реализуя проекты в этой сфере, в некоторых случаях ЕС стремится не привлекать к себе внимание в том, что касается его вклада в финансирование и содержание таких проектов; в других, напротив, поддержка со стороны ЕС и его вовлеченность всячески подчеркиваются. Являясь относительно новым регулятором и не располагая собственными механизмами контроля за соблюдением тех или иных норм в данной сфере, ЕС, вместо того чтобы действовать от собственного имени, зачастую вынужден прибегать к уже существующим механизмам, стандартам и практикам. А они, в свою очередь, в основном определяются США, которые являются пионером в части финансирования и имплементации проектов по борьбе с торговлей людьми по всему миру благодаря тем инструментам, которые находятся в их распоряжении. Анализ деятельности ЕС показывает, что в своей политике по противодействию торговле людьми на постсоветском пространстве, в отличие от США, в основном прибегающих к «кнуту» (тактика «назвать и пристыдить», санкции или их угроза), связанному с системой разработанных и пропагандируемых США индикаторов, ЕС тяготеет к более мягким подходам, включающим создание и использование знаний для политического влияния посредством тактических партнерств с другими международными регуляторами. ЕС использует знания и партнерства в своей политике по борьбе с торговлей людьми в постсоветском регионе, и это, в свою очередь, имеет важные последствия как для самой политики по противодействию торговле людьми, так и для более широкой повестки дня по международному регулированию. Использование тактических партнерств с другими международными регуляторами и, как следствие, создание и обмен экспертными знаниями приводят к обоюдному усилению функций международных регуляторов, которыми ЕС и его партнеры обладают в сфере противодействия торговле людьми, а также в других смежных сферах. ПРИМЕЧАНИЯ 1 Этот термин, появившийся благодаря Международной организации по миграции, является неоднозначным и часто критикуется, в частности неправительственными организациями с феминистской направленностью. 2 От английских терминов prevention, protection, prosecution. 3 Первоначально понятие партнёрства в качестве важной составляющей борьбы с торговлей людьми сводилось к необходимости партнерства между различными акторами на национальном уровне, в частности к взаимодействию между государством и гражданским обществом. По мере вовлечения (финансового) в этот процесс международных акторов партнерство стало также подразумевать расширение взаимодействия последних между собой и с национальными акторами.

Скачать электронную версию публикации