Russia and EU’s «Eastern» enlargement, 1991-2004.pdf Взаимоотношения между ЕС и Российской Федерацией с момента своего возникновения были похожи на катание на американских горках со своими взлетами и падениями. В данной статье предпринята попытка осмыслить те факторы, которые привели к росту конфронтации между ЕС и Россией во второй половине 2000-х гг. Автор попытался показать, что истоки данного кризиса лежат по большей части в нежелании ЕС изменить тон и характер взаимоотношений с РФ в новой политической и экономической ситуации, в которой оказалась Россия после стабилизации внутриполитической ситуации и беспрецедентного экономического роста в 2000-х гг. Официально отношения между СССР и ЕС были установлены после подписания «Совместной декларации» между СЭВ и ЕЭС 25 июня 1988 г. и «Соглашения о торговле и сотрудничестве» между ЕЭС и СССР 19 декабря 1989 г. Соглашение предусматривало сокращение количественных ограничений на импорт советских товаров (кроме угля, стали и текстиля) и меры по дальнейшему расширению взаимной торговли на краткосрочную и среднесрочную перспективы [1. Р. 120]. Однако начало «бархатных революций» в Восточной Европе в 1989 г. и ответные действия советского руководства, в первую очередь решение о выходе советской стороны из системы расчетов в переходных рублях со странами Восточной Европы с 1 января 1991 г., фактически похоронили СЭВ и привели к необходимости выстраивать отношения исходя из новых реалий [2. Р. 346]. В этих условиях ЕС предпринимает конкретные шаги, направленные на вывод стран Восточной Европы из сферы влияния СССР и «вставление» их в собственное экономическое пространство. С 1989 по 1992 г. ЕС выстраивает целую систему взаимоотношений со странами Центральной и Восточной Европы, которые должны были способствовать переходу данных стран на рельсы рыночных отношений и демократических реформ. Данная система, основу которой составляли «Соглашения об ассоциации» ЕС с государствами Восточной и Центральной Европы, предполагала программу глубокой социально-экономической трансформации восточноевропейских государств при технической и финансовой поддержке ЕС [3. Р. 23-26]. Проведенные реформы за очень короткое время привели к изменению условий взаимоотношений Советского Союза и восточноевропейских государств не только в экономической, но и в политической сфере. В восточноевропейских государствах возросло негативное отношение к СССР, который обвиняли в бедственном положении стран региона. Такая точка зрения проецировала негативное отношение к Кремлю на внешнюю политику практически всех восточноевропейских государств. Скорейшее вхождение в НАТО и ЕС страны данного региона считали гарантией своей безопасности и процветания [4. Р. 79]. В начале 1990-х гг. Брюссель решил серьезнейшую задачу реформирования интеграционного объединения, связанную с завершением формирования «общего рынка» и началом нового этапа интеграции. Итогом стали создание Европейского Союза в результате подписания «Маастрихтского договора» и выработка решений по началу перехода к единой европейской валюте [3. Р. 28]. Кроме того, к 1993 г. ЕС окончательно решил вопрос о «лидерстве» в Западной Европе, подписав соглашение о создании Единого экономического пространства с ЕАСТ и начав переговоры о вступлении в ЕС Швеции, Австрии и Финляндии, которые составляли экономическую основу этого интеграционного объединения [5]. Распад СССР в декабре 1991 г. и решение ЕС своих внутренних проблем сняли последние преграды для более активной политики ЕС на восточном и северном направлениях. В 1992 г. ЕС принимает решение о начале новых волн расширения, которые включают в себя скандинавские страны, Австрию и страны Центральной и Восточной Европы [3. Р. 28]. Если спорные вопросы во взаимоотношениях ЕС со Швецией, Австрией и Финляндией были по большей части урегулированы в рамках переговоров о создании Единого экономического пространства между ЕС и ЕАСТ, то вопрос о вхождении стран Восточной Европы представлял новый шаг в политике ЕС, так как в подписанных ранее «Европейских соглашениях» не говорилось о том, что они являются первым шагом на пути в Союз, хотя и упоминалось стремление этих стран вступить в интеграционное объединение [3. Р. 28]. Этот поворот в политике Брюсселя для России означал, что те страны, с которыми было налажено серьезное экономическое сотрудничество, переходят на новые правила и стандарты и начинают переориентацию своей экономики на сотрудничество с Западной Европой. Для Российской Федерации такой поворот событий означал необходимость искать меры по минимизации возможных убытков от разрыва связей с традиционными торговыми партнерами. Пример вступления в ЕС Финляндии, одного из традиционных торговых партнеров СССР и России, только от изменений условий торговли в результате ее вступления в Союз составили, по мнению академика И. Д. Иванова, более 300 млн долл. [6]. Каков же был ответ нового российского руководства на те тектонические изменения, которые происходили на ее западных рубежах? После распада Советского Союза новая Россия оказалась в состоянии тяжелейшего экономического и политического кризиса. Экономические реформы, начатые правительством Т. Гайдара, не дали быстрого эффекта. Страна вступила в период болезненных экономических преобразований, которые серьезно отразились на уровне жизни большинства населения страны. В 1997 г. уровень реальной заработной платы, по сравнению с 1990 г., упал в три раза [7]. Такой переход привел к ослаблению поддержки населением проводимых рыночных реформ и усилению радикальных настроений в обществе [8]. В политической сфере падение КПСС привело к политическому вакууму. Строительство новых политических партий находилось в зачаточном состоянии и, соответственно, они не могли оказать заметного влияния на процессы, происходившие в стране. В такой ситуации, как это часто происходило в истории России, ведущую роль в разрешении кризисов взяло на себя государство, что при отсутствии исторически сложившихся ограничений и сложности стоящих перед государством проблем объективно вело к усилению влияния субъективного фактора на процесс принятия и имплементации решений. Однако отсутствие государственных институтов, отвечающих реалиям переходного периода, вело к дезориентации и ослаблению влияния государства на все процессы, происходившие в обществе. К тому же новые условия требовали новых подготовленных управленцев, которых, естественно, не было. Такой вакуум управления еще более усиливал негативные тенденции переходного периода и усиливал негативные черты советской системы, оставшиеся в наследство новой власти, которые при коммунистическом управлении находились в жестких рамках действующего режима, а в начале девяностых годов постепенно вырывались наружу - коррупция, пренебрежение законом и вседозволенность чиновников и бандитов при слабости и неэффективности госаппарата. Политический кризис 1993 г. и принятие новой Конституции частично решили проблему, связанную с формированием новых государственных институтов [9]. В такой непростой ситуации Россия вынуждена была выстраивать новые отношения с внешним миром. Важнейшим направлением внешней политики в это время следует считать обеспечение безопасности государства и насущных потребностей российского народа при проведении реформ. Неудивительно, что и первое послание федеральному собранию в 1994 г. первый президент РФ назвал «Об укреплении российского государства» [10]. Хотя Б.Н. Ельцин и обозначил в качестве одной из задач отстаивание национальных интересов Российской Федерации, реальных рычагов и механизмов оказания хоть какого-нибудь значимого влияния на процессы, происходящие в мире, новая Россия оказать не могла, так как сама отчаянно нуждалась в помощи [10]. В этих условиях решение Европейского Союза начать процесс расширения на Восток, который был выражен в решении копенгагенского саммита ЕС 1993 г., определившего критерии для новых государств, которые хотят стать новыми членами ЕС, воспринимались в России в целом положительно. Российское руководство, после начала процесса объединения Германии, видело в ЕС стабилизирующий фактор в Европе и определенный противовес США. Процесс расширения воспринимался как фактор сохранения стабильности и сдерживания антирусских настроений восточноевропейских государств на западных границах России [11]. В общественном мнении ЕС воспринимался нейтрально, так как в массовом информационном пространстве Европейский союз практически не присутствовал. ЕС воспринимался скорее как «что-то относящееся к Западу» как единому целому, в массовом сознании как нечто «далекое и прекрасное», к чему нужно стремиться. Собственно говоря, отношение к Западу в данный период можно охарактеризовать как процесс идеализации в массовом сознании объекта рассмотрения1. В такой ситуации российское правительство приняло предложение Европейского союза о заключении «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве» (СПС), которое позволило бы урегулировать отношения между новой Россией и ЕС. Такое соглашение было подписано в 1994 г., а ратифицировано в 1997 г. Фактически СПС было видоизмененной копией «Соглашения о торговле и сотрудничестве» между ЕЭС и СССР от 19 декабря 1989 г. с некоторыми существенными добавлениями [12]. Одним из таких добавлений была ст. 2 раздела I «Общие принципы», в которой утверждалось, что «уважение демократических принципов и прав человека... лежит в основе внутренней и внешней политики сторон и составляет существенный элемент партнерства». Стороны по данному соглашению в случае нарушения данных принципов могли приостановить функционирование данного Соглашения [12]. В условиях 1994 г. появление данного пункта означало, что новая Россия стремится стать полноправным членом процветающих демократических наций, в которых уважаются права человека. И первоначальная трактовка данного положения как ситуация «ведомый» (Россия) и «ведущий» (ЕС) так же воспринималась российским обществом, хотя и без особого восторга, и не сильно афишировалось, но в целом положительно2. И это понятно, так как в России не существовало ни законов, ни правоприменительной практики, ни институтов, которые могли бы способствовать созданию демократического общества, в котором уважаются права человека. Все это нужно было строить с нуля. И поддержка Запада была как нельзя кстати. Понимание политической обусловленности любых аспектов взаимоотношений ЕС и России, которое было заложено в этом положении договора, тогда не считалось отрицательным фактором данного договора. Еще одним немаловажным новшеством СПС было признание в нем того факта, что Россия и ЕС будут стремиться к «единому экономическому пространству через движение к гармонизации стандартов и законодательства». Причем данная статья СПС (ст. 55) в момент разработки «Соглашения» считалась уступкой со стороны ЕС России, которая настаивала на ней, чтобы усилить свои позиции на внутренней арене. Обе стороны считали, что, как и подобное соглашение, заключенное ЕС с ЕАСТ, оно будет больше опираться на стандарты и законодательство ЕС, так как собственного развитого рыночного законодательства в 1994 г. в России еще не существовало [13. Р. 76]. Однако вступление в силу СПС в 1997 г., ввиду долгой ратификации данного соглашения всеми государствами - членами ЕС, произошло тогда, когда в России была уже другая политическая обстановка. Экономические реформы, проводимые в России, медленно изменяли страну. Но экономический потенциал страны, который резко снизился в период реформ, не позволял России играть какую-либо существенную роль в мировой экономике3. Трудности, с которыми пришлось столкнутся населению, слабость государства в борьбе с коррупцией и организованной преступностью и отсутствие серьезной экономической помощи со стороны Запада серьезно изменили вектор общественного мнения. Понятия «демократия» и «либерализм» стали ассоциироваться в массовом сознании с преступностью и вседозволенностью чиновников, обнищанием значительной части населения и изменением привычного образа жизни. Стало меняться отношение и к политике ЕС в отношении России. По данным ВЦИОМ за 1999 г., число респондентов, которые считали, что Россия должна придерживаться своего собственного исторического пути развития и не следовать западным лекалам, в этом году составило более 81% среди опрошенных, что резко контрастировало с данными предыдущих опросов [14]. Кроме того, изменение статуса России, которая из сверхдержавы, «управляющей половиной мира», превратилась в страну, которая выбивает очередные займы от МВФ, Всемирного Банка и «следует рекомендациям западных экспертов», вызвало рост ностальгии по «былым временам» и рост национализма. Отражением этих тенденций стал рост популярности В. Жириновского, успех ЛДПР на парламентских выборах в 90-х гг. ХХ в., рост влияния коммунистов [15] и падение популярности Б. Ельцина, с чьим именем ассоциировались перемены [16]. Кроме того, существенной помощи от западных партнеров Россия так и не дождалась. Из множества программ полноценно работал только ТЕМПУС/ТАСИС, который был нацелен на формирование институтов гражданского общества и переориентацию российского образования на новые запросы общества и экономики [13. Р. 80]. Продолжали существовать серьезные разногласия в вопросах допуска на европейский рынок российской стали и текстиля, которые серьезно осложняли отношения между ЕС и Россией, что в условиях тяжелой экономической ситуации в России подливало воды на жернова усиливающихся антизападных настроений российского общества. Только в начале 1997 г. было заключено временное соглашение о допуске российской стали на европейский рынок, предусматривающее постепенную либерализацию взаимной торговли и снятие всех квот Евросоюзом к 2001 г. Однако одновременно с этим Европейская комиссия объявила о введении предварительных антидемпинговых квот на некоторые виды стальных труб, импортируемых из России, и увеличении дополнительной пошлины на 32,9% от объявленной цены [17]. Соглашение по текстилю удалось заключить только после фактического демарша России, которая ввела запретительные пошлины на бельгийские ковры. После этого сторонам в 1998 г. удалось прийти к компромиссному решению [18]. Все эти факторы, вместе взятые, привели к нарастанию напряженности и охлаждению в отношениях между Брюсселем и Москвой. Россия постепенно уходила с первых мест в повестке внешней политики ЕС. Во второй половине 90-х гг. прерогативами ЕС были процессы, связанные с принятием единой европейской валюты, югославским кризисом и расширением ЕС. Россия рассматривалась как важный, но второстепенный фактор. Однако наличие ядерного оружия и зависимость от бесперебойной поставки энергоносителей выделяли ее из ряда других стран - партнеров ЕС. Открытие переговоров о вступлении стран Центральной и Восточной Европы в ЕС в 1998 г. поставило ЕС перед выбором дальнейшего пути взаимоотношения с Россией, так как было совершенно очевидно, что предстоящее расширение затронет интересы Кремля. Поэтому Брюссель предпринимает ряд шагов, направленных как на снятие напряженности в наиболее болезненных вопросах, так и определение более четкой собственной позиции в отношении России. Во-первых, в 1998 г. Россию (как и Китай) исключили из списка стран с «государственной торговлей», и ЕС распространил на них тот же порядок применения антидемпинговых процедур, который применяется к странам с рыночной экономикой, что улучшило позиции российских предприятий на европейском рынке и сняло элемент озабоченности со стороны России [19]. Во-вторых, в 1999 г. на саммите ЕС в Кёльне принимается первая общая внешнеполитическая стратегия ЕС в отношении России. Эта была первая «общая стратегия» ЕС после вступления в силу положений «Амстердамского договора» о создании «общей внешней политики» ЕС. В данной стратегии значительное место уделяется вопросам бесперебойного обеспечения стран -членов ЕС российскими энергоресурсами, необходимости продолжения рыночных реформ путем приближения российского законодательства к европейскому acquis communautaire и укрепления демократических институтов на основе фактически мониторинга со стороны ЕС [20]. То есть Брюссель продолжил проводить ту же самую линию «ведомый - ведущий» в отношении РФ, как и в СПС, даже сделав ее более акцентированной. Однако, несмотря на ратификацию СПС и предпринятым ЕС шагам навстречу России, ситуация в двусторонних отношениях скорее даже ухудшилась. И этому есть свое объяснение. Во-первых, в 1998 г. Россия объявила дефолт по внешним обязательствам в результате серьезного экономического кризиса, что привело к резкому снижению товарооборота между двумя странами и усилению напряженности со странами ЕС в связи с неопределенностью относительно судьбы европейских кредитов и займов, выданных России. Во-вторых, после отставки правительства Виктора Черномырдина, в России обозначилась неопределенность относительно кресла премьер-министра, что вело к невозможности оперативно решать вопросы со стороны правительства РФ и тем более выстраивать долгосрочную стратегию отношений. В-третьих, после серии террористических актов и начала «второй чеченской войны» ЕС на саммите в Хельсинки в декабре 1999 г. заморозил отношения с Россией [21]. Только после окончания активной фазы «чеченской войны» и утверждения Владимира Путина в качестве сначала премьер-министра, а затем, после выборов, и Президента России стали возможными определение и реализация долгосрочной стратегии РФ в отношении ЕС. В 1999 г. правительство В. Путина принимает первый осмысленный и проработанный документ, определяющий цели России в отношении ЕС - «Стратегия развития Российской Федерации отношений с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (20002010). В данном документе Кремль впервые формулирует необходимость отхода от ситуации «ведущий -ведомый» и ориентацию на общие ценности в их трактовке представителями ЕС. Главной задачей «Стратегии» является развитие равноправных и взаимовыгодных отношений России с ЕС в рамках стратегического партнерства [22]. Такая постановка проблемы, которая была воспроизведена и в новой «Стратегии национальной безопасности России», принятой в 2000 г., постулировала изменение позиции России на переговорах4. Определенное оживление отношений между ЕС и Россией начинается с парижского саммита 2000 г., в результате которого интенсифицировались переговоры в области энергетического взаимодействия и, наконец, была создана специальная рабочая группа для решения наиболее сложных вопросов взаимоотношений между ЕС и Россией, связанных с процессом расширения ЕС на Восток [23]. Таких вопросов было много. Наиболее серьезные касались в первую очередь статуса Калининградской области, тарифных ограничений, вопросов антидемпингового расследования, судьбы ранее заключенных соглашений со странами, вступающими в ЕС, отмены безвизового режима [6]. В то же время, создавая данную рабочую группу, Брюссель официально подчеркнул, что «возражает против любого формата переговоров, который был бы воспринят как вмешательство России в процесс расширения ЕС, что является исключительно вопросом взаимоотношений между ним и государствами-кандидатами» [24]. В деятельности рабочей группы, собственно говоря, и начали отчетливо вырисовываться те методологические противоречия в подходах к переговорам, которые в конечном итоге привели к серьезному осложнению отношений между Москвой и Брюсселем. Очень четко и образно их выразил ведущий эксперт в области российско-европейских отношений Ю.А. Борко: «Как только партнёры переходят от долговременных целей и проектов к насущным задачам, требующим решений в самое ближайшее время, объятия сменяются боевой стойкой» [25. С. 39]. В наиболее концентрированном виде они проявились в вопросе о статусе Калининградской области. Все предложения Кремля, которые исходили из равноправных отношений сторон, в первую очередь предложение о безвизовом передвижении российских граждан из Калининграда в Россию и обратно, фактически торпедировались со стороны ЕС, так как это решение вынуждало к отходу от принятых в ЕС правил и требовало политического решения. Собственно говоря, руководство ЕС должно было решить, доверяет ли оно Москве или нет. Принятие предложений российского руководства фактически означало бы, что Брюссель рассматривает РФ в качестве ответственного и равноправного партнера, который может выполнять взятые на себя обязательства. Однако отсутствие политической воли со стороны ЕС очень быстро привело к параличу весь переговорный процесс между РФ и ЕС в специальной рабочей группе, что со всей наглядностью проявилось в ходе визита председателя правительства РФ М. Касьянова в Брюссель 24 марта 2002 г. и саммита ЕС-РФ в Москве 29 мая 2002 г. [26]. Попытки реанимировать переговорный процесс путем начала переговоров о создании «Единого экономического пространства» между ЕС и Россией, принятый на саммите 17 июня 2001 г. в Москве [27], и разработке четырех «дорожных карт», о которых договорились на саммите в Санкт-Петербурге в 2003 г. [28], очень быстро этот тупик воспроизвели, только в другой плоскости, подтверждением чему стал практически провальный саммит в Гааге в ноябре 2004 г. [29. С. 64]. Принятие Россией предложения ЕС о ЕЭП и разработке четырех «дорожных карт» наглядно показали, что Брюссель и Москва четко понимают, чего они хотят достичь в итоге. Об этом же говорит и заявленная еще в 1990 гг. цель на стратегическое партнерство. Однако ЕС и РФ все более расходились в едином понимании методов движения к поставленной цели. ЕС, опираясь на опыт расширения интеграционного объединения и взаимоотношений со странами-соседями, продолжало строить свои взаимоотношения с Кремлем на основе распространения на нашу страну не просто общих демократических и рыночных принципов, но существующего в ЕС acquis communautaire. Причем Россия к разработке данных стандартов не допускалась, так как это являлось внутренним делом ЕС [30. С. 26]. И если в начале 1990-х гг. такой подход воспринимался в России в основном положительно, то, экономически окрепнув и создав дееспособное государство, Москва потребовала учета ее законных интересов, на что Брюссель не готов был пойти. Таким образом к 1 мая 2004 г., когда были подписаны договоры о присоединении 15 новых членов к ЕС, Москва и Брюссель смогли решить только самые неотложные вопросы, связанные с расширением Союза (в первую очередь - проблему калининградского транзита на брюссельском саммите 2002 г.), однако не сумели выработать новый подход, который бы удовлетворял обе стороны. Такая незавершенность была чревата дальнейшими серьезными трудностями в двусторонних отношениях, связанных не только с позицией новых восточноевропейских членов ЕС, которые могли решать проблемы взаимоотношения с ЕС за счет России, что и произошло в отношении открытия переговоров о новом договоре между ЕС и Россией, но и в дальнейшем взаимоотношении двух сторон. Все большее взаимодействие вело ко все большему накапливанию проблем, которые решались очень медленно или вовсе не решались из-за разницы в подходах. Без изменения парадигмы развития такая ситуация неминуема вела к кризису. Тем самым «восточное расширение» произошло фактически без учета интересов России. В 1990-х гг. Россия остро нуждалась в помощи и переживала серьезные структурные преобразования, которые формировали новый вектор развития страны. В такой ситуации ориентация и следование советам европейских партнеров представлялись важным и подчас единственным способом создать новые институты и выработать новую систему ценностных ориентиров. Однако такой период романтизации европейской политики закончился довольно быстро, тем более что, несмотря на риторику об общих ценностях, преследование своих национальных или бизнес-интересов никто не отменял и они очень часто шли вразрез с интересами России. ЕС, взяв на себя роль «ведущего» во взаимоотношениях с Россией, не почувствовал тот момент, когда Москва экономически окрепла и смогла сама сформулировать свои экономические и национальные интересы. Эти интересы, в первую очередь экономические, объективно сталкивали Россию с ЕС. Наступала пора не только прислушиваться, но и слышать друг друга. Однако этого не произошло. ПРИЛОЖЕНИЯ 1 По данным ВЦИОМ, даже в 1999 г. к ЕС положительно относилось более 89% россиян. (http://wciom.ru/zh/print_q.php7s_ id=380&q_id=30862&date=15.06.1999) По мнению директора ВЦИОМ Федорова, которое он озвучил в эфире телеканала ТВЦ 31 октября 2014 г., опираясь на данные ВЦИОМ, в первой половине 1990-х гг. большинство россиян верило, что «в Европе найден философский камень и все, что нужно России, - это перенимать западные законы и жить по западным лекалам». URL: http://wciom.ru/video/?new=0, свободный). 2 13 мая 1996 г. Совет по общим вопросам ЕС принял «План действий для России» с целью реализации концепции партнерства и конкретных положений Соглашения. Министр иностранных дел РФ Е. Примаков положительно оценил инициативу ЕС, но вместе с тем отметил слишком общий характер этого документа и выразил сожаление по поводу того, что он был подготовлен без консультаций с Россией (Европейский Союз: факты и комментарии. Вып. 4, апрель - июнь 1996 г., Москва, июль 1996. URL: http://www.edc-aes.ru/ru/union/archive/vipusk_4, свободный). 3 По уровню ВВП Россия отставала в начале 2000 гг. от США и стран Западной Европы в 8 раз, по ВВП на душу населения: от США - в 4 раза, от стран Западной Европы - в 3, по уровню производительности труда: от США - в 5 раз, от стран Западной Европы - в 4 раза (Косолапое А.Н. Россия: территория в пространствах глобализирующегося мира // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 7). 4 Россия стала более жестко отстаивать свою позицию, что привело к возникновению новых конфликтов. Так, после московского саммита 2001 г. Москва объявила о своем намерении ввести дополнительную квоту на импорт мяса домашней птицы из ЕС; в свою очередь, Совет ЕС принял решение ввести антидемпинговые пошлины на импорт из России алюминиевой фольги и мочевины. В начале июля 2001 г. аналогичное решение было принято в отношении импортируемых из России стальных канатов и тросов (Европейский Союз: факты и комментарии. Вып. 24-25, март-август 2001 г., Москва, сентябрь 2001. URL: http://www.edc-aes.ru/ru/union/archive/vipusk_24-25, свободный).

Скачать электронную версию публикации