Introduction of tuition fees for higher education in the United Kingdom, 1998-2010.pdf Высшее образование - это неотъемлемая составляющая социальной политики, которая гарантирует стабильность в обществе и затрагивает каждого его члена. С 1990-х гг. введение платы за высшее образование приобрело масштабный характер. Великобритания наряду с другими странами, такими как Австралия, Новая Зеландия, Кения, Венгрия, Китай, ввела плату за обучение. Несомненно, данная образовательная реформа имела общие тенденции: требования высших учебных заведений возрастали, а бюджет государства оставался ограниченным. Однако система образования каждой страны имела свои специфические особенности, которые влияли на формирование политики государства в данной сфере деятельности. Высшее образование в Великобритании являлось бесплатным, но с принятием «Закона о школьном и высшем образовании» 1998 г. ситуация изменилась. Каковы были причины и последствия введения платы за высшее образование Великобритании и могло ли государство избежать введения платы за высшее образование? Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, необходимо рассмотреть сложившуюся ситуацию в сфере высшего образования накануне парламентских выборов 1997 г.; проанализировать статистические данные по высшему образованию Великобритании (число студентов, число иностранных студентов, доля государственного финансирования, размер оплаты за высшее образование); а также проанализировать суть образовательных реформ начиная с закона 1998 г. и заканчивая недавними изменениями 2010 г. Для ответа на поставленные вопросы были привлечены соответствующие документы, доклады и законы Великобритании1. Доклад Диринга [1], «Закон о школьном и высшем образовании 1998 г.» (The Teaching and Higher Education Act of 1998) [2], Белая книга «Будущее высшего образование» (The White Paper, the Future of Higher Education) [3], «Закон о высшем образовании» 2004 г. (The Higher Education Act of 2004) [4], Доклад Брауна (Browne Review) [5]. Особое внимание хотелось бы уделить последнему документу, автором которого является Джон Браун, английский бизнесмен и член Палаты лордов. Этот доклад обосновал дальнейшее повышение платы за обучение и вызвал волну протестов среди молодёжи. Основным источником информации являлись официальный сайт парламента Великобритании, официальные сайты лейбористской и консервативной партий, а также сайт Министерства образования Великобритании, где представлены статистические данные, доклады, выступления и брифинги официальных лиц. Также внимания заслуживают либеральная газета «The Guardian» и правоцентристская газета «The Daily Telegraph», в которых представлены разные мнения на одну и ту же проблему. Несколько аналитических статей, таких как «Политический форум: финансирование высшего образования. Уроки Англии» (Policy Forum: Financing Higher Education - Lessons from England) [6], «Доклад Диринга и ответ правительства: критика» (The Dearing Report and the government’s response: a critique) [7], «Финансирование высшего образования в Великобритании: роль платы за обучение и займов» (Funding Higher Education in the UK: the Role of Fees and Loans) [8], были взяты из журнала «Journal of Common Market Studies». Данные статьи содержали аналитическую информацию и послужили опорой для написания работы. Статья «Влияние платы за обучение и поддержка по участию университетов в Великобритании», принадлежащей группе профессоров университетов Великобритании («The Impact of Tuition Fees and Support on University Participation in the UK» Lorraine Dearden L., Fitz-simons E., Wyness G.) [9], позволила систематизировать основные события, связанные с введением платы за образование в сфере высшего образования Великобритании. Для анализа ситуации в высших учебных заведениях Великобритании до и после реформы 2010 г. была использована статистика, предоставленная Статистическим агентством по высшему образованию Великобритании (Higher Education Statistics Agency, HESA) [10]. Эта база данных предоставляет информацию о числе поступающих студентов в разные периоды времени и о финансовых аспектах высшего образования. Закон о школьном и высшем образовании 1998 г. В 1997 г. в Великобритании лейбористская партия сформировала правительство, принципами которого являлись сильная роль государства в экономике, ликвидация общественного неравенства, поддержка социальных программ в области образования и здравоохранения [11]. В своей предвыборной кампании лейбористская партия особое внимание уделяла вопросам образования, и особенно высшего. Программа партии критиковала консерваторов и выдвигала ряд предложений по высшему образованию, основой которых был доклад Диринга, канцлера из Университета Ноттингема. В докладе приведены ссылки на более ранние инициативы в этой области - обзор 1960 г., когда был создан комитет по высшему образованию под председательством лорда Роббинса. В главе 14, посвященной финансовым и экономическим аспектам высшего образования, говорилось о том, что государственные затраты на высшее образование увеличиваются с каждым годом и необходимо ответить на вопрос: сможет ли государство и дальше полностью финансировать высшее образование [12]. Рис. 1. Количество студентов в высших учебных заведениях в 1967-2010 гг. [39] Рис. 2. Государственные расходы на высшее образование в 1993-2013 гг., млрд. фунтов стерлингов [40] Доклад Диринга продолжил обсуждение этих вопросов и предложил конкретные меры для решения проблем. Закон был инициирован еще консервативной партией перед проведением парламентских выборов 1996 г. Согласно заключению Комитета, количество студентов возросло, высшее образование стало играть важную роль в жизни многих британцев в экономике и обществе, поэтому эта сфера деятельности должна быть предметом широкого обсуждения [1]. Доклад Диринга содержал 93 рекомендации, ключевыми являлись те, которые предлагали меры по проверке качества образования, обеспечению его доступности и финансирования. Необходимо было повысить уровень профессионализма университетского преподавания, внедрить технологии в повседневную образовательную жизнь, открыть дополнительные фонды для привлечения молодежи из неблагополучных семей, классифицировать студенческие долги, усовершенствовать систему займов. Однако самой радикальной рекомендацией доклада являлось предложение о введении платы за высшее образование в размере 1 000 фунтов стерлингов в год [13]. Предлагалось создать специальный финансовый механизм к 1998/99 учебному году, который вводил оплату в зависимости от доходов студентов: систему платы за образование и систему займов. Также предусматривалась скидка на предоплату и умеренная процентная ставка для тех, кто не может оплатить обучение сразу [14]. В результате ответ на вопрос, который был поставлен в докладе Роббинса, получил «ответ» в докладе Диринга. Государство приняло решение финансировать высшее образование за счет платы за обучение. Приведем статистические данные о числе студентов и объемах государственного финансирования в Великобритании в 1960-1990-е гг. Число студентов в это время выросло в 5 раз (рис. 1), а государственное финансирование оставалось на прежнем уровне (рис. 2). Стоит отметить, что 1996-1997 гг. были кризисными в высшем образовании Великобритании, и именно в это время шло сокращение финансирования университетов и научных исследований, а затраты государства на одного студента достигли самого низкого уровня за рассматриваемый период [13]. Проиллюстрируем эти тенденции, совместив графики на рис. 1 и 2 за 19932010 гг. (рис. 3). Рис. 3. Соотношение графиков на рис. 1 и 2 (с 1993 по 2010 г.) Отмена принципа получения бесплатного образования вызвала волну недовольства не только среди молодежи, но и среди членов лейбористской партии. Бывший министр образования Тэд Шорт заявил, что «ему стыдно быть членом данной партии» [15]. Сложившаяся ситуация вызвала дискуссию в университетских кругах, среди экономистов. Аргументы сторонников введения платы за образование можно суммировать следующим образом: 1) высшее образование не может быть массовым; 2) зарплата выпускников университетов выше, чем зарплата неквалифицированной рабочей силы, поэтому плату за образование можно считать инвестицией в свое будущее; 3) аспиранты, студенты вечернего отделения, а также иностранные студенты всегда платили за обучение, поэтому введение платы для студентов дневной формы обучения не являлось такой уж «радикальной» мерой [7. C. 9]. Доклад Ди-ринга подчеркивал, что не только студенты, но и сами университеты нуждаются в увеличении финансирования из-за расширения круга исследований, требующих больших затрат [8. C. 164]. Среди отрицательных последствий введения платы за обучение назывались следующие: 1) опасения университетов за свой статус, так как плата за образование являлась одинаковой как для элитных университетов типа Оксфорда, так и для местных технических колледжей [7. C. 14]; 2) введение платы за обучение могло бы оттолкнуть молодежь из семей с низкими доходами. Лейбористская партия учла рекомендации доклада Диринга и одобрила предложенный механизм введения платы за обучение. Согласно «Закону о преподавании и высшем образовании» 1998 г. была введена плата за обучение и отменена система грантов2. Такое решение было обосновано тем, что многие студенты не имели возможности оплатить займы (беспроцентные ссуды для студентов), которые фактически превращались в гранты. Таким образом, лейбористская партия намеревалась усовершенствовать систему займов. Закон также распространялся на школьное образование: было увеличено число учителей и вспомогательного персонала, активизированы целевые фонды и инициативы, направленные на поддержание учащихся из неблагополучных семей [16]. Плата за обучение для студентов дневного отделения зависела от дохода семьи, которые были определены в три группы: 1) студенты из семей, где годовой доход был менее 23 тыс. фунтов стерлингов, освобождались от оплаты; 2) студенты из семей с годовым доходом 23-35 тыс. фунтов стерлингов платили по «плавающей» шкале; 3) студенты из семей с годовым доходом более 35 тыс. фунтов стерлингов платили в полном объеме с учетом инфляции, т.е. 1 000 фунтов стерлингов в год [17]. Согласно официальной статистике, в 1998/99 учебном году 41,6% бюджета университетов обеспечивалось за счет платы за обучение (standard fees) и 12,4% - за счет «плавающей» шкалы платы за обучение (non-standard fees) [18. C. 6]. Таким образом, почти половина студентов продолжала получать образование бесплатно, и такая система действовала до 2006 г. В предвыборной кампании 2001 г. лейбористы заявили о том, что образование является приоритетным направлением, и обещали, что плата за обучение останется прежней [19]. Либерально-демократическая партия выступала также за сохранение существующей системы оплаты, но с восстановлением системы грантов. Консерваторы говорили о необходимости отмены платы за высшее образование. Однако после победы на выборах лейбористская партия вновь не сдержала свое обещание. Причиной этого было сильное давление университетов, особенно со стороны престижных институтов Великобритании (так называемая группа «Рассела»), которые требовали повышения платы за образование [20]. Британские университеты все еще испытывали недостаток финансирования, что ставило под угрозу качество образования и их конкурентоспособность [9. C. 10]. Согласно статистике, Великобритания имела один из самых низких показателей по уровню расходов от ВВП страны на высшее образование (около 1%) по сравнению с другими странами Организации экономического сотрудничества и развития, такими как Южная Корея (около 2,5%), США (около 2,3%), Австралия (около 1,6%) [8. C. 153]. В январе 2003 г. была опубликована Белая книга «Будущее высшего образования», в которой правительство изложило свои предложения по реформе высшего образования, его финансировании и модификации системы поддержки студентов. Университетам предлагалось увеличить плату до 3 000 фунтов стерлингов в год, вернуть систему грантов и стипендий, а также разработать специальный пакет мер по поддержке студентов из семей с низким доходом для того, чтобы высшее образование оставалось доступным. Справедливости ради стоит отметить, что университеты требовали повышения платы намного выше, чем было предложено правительством. Были предложены такие варианты, связанные с финансированием университетов, как, например, введение налога на выпускников (graduate tax) или увеличение единой ставки платы за образование (flat rate increase in fees). Введение налога на выпускников имело практические трудности, так как могла возникнуть ситуация, что зарплаты квалифицированного и неквалифицированного работника могли сравняться из-за того, что выпускник помимо основного налога должен был бы платить еще один дополнительный налог [21]. Второй вариант не был поддержан университетами Великобритании, которые посчитали, что данная реформа не принесет необходимых средств, хотя значительная часть парламента выступала за принятие данного законопроекта [3. C. 52]. После публикации Белой книги внутри лейбористской партии произошел раскол по вопросу студенческих долгов и доступности высшего образования. «Закон о высшем образовании» 2004 г. был принят минимальным большинством, так как он получил лишь на пять голосов больше, чем его противники [15]. Закон повысил плату за обучение до 3 000 фунтов стерлингов в год, кроме того, начиная с 2006/2007 учебного года, университеты могли сами устанавливать размер платы за обучение независимо от достатка родителей студентов. Каждый студент мог претендовать на беспроцентную ссуду для того, чтобы покрыть расходы на обучение [22]. Таким образом, государство смогло увеличить свои расходы на образование за счет повышения платы на 15,7% в 2006/07 учебном году [23]. Приведем графики, которые показывают изменения в плате за обучение (fee), займах (loan) и грантах (grant) на получение высшего образования в 19922008 гг. Для семей с низким доходом образование до 2005/06 учебного года являлось бесплатным (рис. 4), для семей со средним доходом плата за образование на период с 1997/98 по 2005/06 учебные годы не превышала 1 000 фунтов стерлингов (рис. 5). Рис. 4. Плата за обучение студентов из семей с низкими доходами Рис. 5. Плата за обучение студентов из семей со средними доходами Рис. 6. Плата за обучение студентов из семей с высокими доходами [41] Семьи с низким доходом имели больше возможностей использовать гранты, чем семьи со средним доходом, однако право на займы было почти равным у обеих категорий семей. Стоит обратить внимание, что после закона 2004 г. более активно стали давать займы и гранты для всех семей, так как плата за обучение стала составлять 3 000 фунтов стерлингов независимо от дохода родителей. Однако для студентов из семей с высокими доходами система грантов практически не доступна, что показано на рис. 6. Образовательная реформа 2010 г. В 2010 г. было сформировано коалиционное правительство либералов и консерваторов во главе с премьер-министром Дэвидом Кэмероном. Новому правительству необходимо было решить проблему дефицита госбюджета. Осенью 2010 г. правительство запланировало следующие меры: 1) сократить расходы на высшее образование (за исключением расходов на научные исследования) с 7,1 до 4,2 млрд фунтов стерлингов к 2014 г. [24]; 2) повысить эффективность и качество высшего образования; 3) повысить участие студентов в управлении высшим образованием. Осенью 2010 г. был опубликован доклад Брауна «Обеспечение устойчивого будущего высшего образования» (Securing a Sustainable Future for Higher Education), в котором были предложены некоторые меры по решению проблем высшего образования. Главная рекомендация доклада сводилась к тому, чтобы убрать «потолок» платы за обучение. Предлагалось, что университеты должны будут сами назначать плату за обучение, а студенты будут погашать кредиты после завершения обучения и при условии, что их заработная плата будет превышать 21 тыс. фунтов стерлингов [5. C. 6]. Любой долг, не погашенный в течение 30 лет, предполагалось списать. Займы оставались также доступными для всех студентов. Предусматривалось, что финансирование грантов уменьшится как для семей с низким доходом, там и для семей со средним доходом. Коалиционное правительство неоднозначно отнеслось к предложениям, высказанным в докладе. Либерально-демократическая партия заявила о необходимости отменить платы, в то время как консервативная и лейбористская партии придерживались другого мнения [25. C. 43]. 9 декабря 2010 г. в парламенте прошло голосование по максимальному размеру взимания оплаты за обучение, в итоге был принят закон, по которому максимальная плата составила 9 тыс. фунтов стерлингов за год. Как и ожидалось, консервативная и лейбористская партии поддержали законопроект, в либерально-демократической партии мнения разделились [26]. До голосования прошла крупная студенческая забастовка, в которой приняли участие десятки тысяч человек. Нападению подверглись университетские аудитории, автомобиль принца Чарльза и штаб-квартира консервативной партии. В забастовке участвовали не только студенты, но и преподаватели, которые считали, что образование все больше превращается в бизнес [27]. Согласно исследованиям молодежного парламента Великобритании, 95% опрошенных до 18 лет были против повышения платы [28. C. 1]. Неудивительно, что студенческие волнения прошли по всей стране. Тем не менее все 123 высших учебных заведения Англии заявили о том, что они намерены установить плату за высшее образование в сумме не меньше 6 тыс. фунтов стерлингов. В 2012 г. около 60 университетов ввели максимальный потолок взимания платы за обучение в 9 тыс. фунтов стерлингов [29]. Такая реакция университетов вполне объяснима, так как законопроект предусматривал и то, что выпускники, зарабатывающие меньше 21 тыс. фунтов стерлингов (по закону 2004 г. менее 15 тыс. фунтов стерлингов), освобождаются от погашения займов [6. C. 618]. В эти годы правительство также продолжало сокращать финансирование научных исследований и инноваций. Согласно официальным данным, в 2010-2011 гг. расходы на науку и инновации составляли 2,056 млн фунтов стерлингов, в 2011-2012 гг. они уменьшились до 1,790 млн фунтов стерлингов [30. C. 12]. Образовательная реформа 2010 г. имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Согласно статистике в 2012-2013 гг. общее число студентов (бакалавров, магистров и аспирантов) составило 2 340 275 человек [31]. Плата за обучение покрывает потребности вузов, поскольку государственный сектор не способен полностью финансировать потребности университетов. В 2012-2013 гг. около 40% (11,7 млрд фунтов стерлингов) доходов вузов Великобритании шло за счет платы за обучение [32]. С другой стороны, повышение платы привело к уменьшению числа студентов на 6% с 2011-2012 по 2012-2013 гг. [33]. Кроме того, постоянно растет задолженность студентов перед государством. Отвечая на вопрос о причинах введения платы за образование, хочется подчеркнуть, что у государства были основания для этого. В 1990-е гг. стало очевидно, что высшее образование нуждается в реформировании и дополнительных средствах для развития. Доклад Ди-ринга был первым этапом обсуждения этих проблем при активном участии консервативной партии, однако фактически реформы были осуществлены при лейбористском правительстве, что показывает наличие согласия между партиями-конкурентами по данному вопросу. Во-вторых, стоит отметить, что университеты оказывали колоссальное влияние на содержание и реализацию реформ. Ни одна реформа не была проведена без участия высших учебных заведений. Университеты являлись сторонниками введения платы за обучение, и государству приходилось искать «золотую середину» между интересами студентов и университетов. Кроме того, высшее образование Великобритании должно было выйти на мировой уровень, привлекать иностранных студентов качеством своего образования. Для того чтобы быть конкурентоспособными, университеты должны были иметь дополнительные источники финансирования для развития научных исследований, проектов и поддержания необходимой инфраструктуры. Число иностранных студентов, обучавшихся в Великобритании в 2012/13 академическом году, составило 425 265 человек [34]. Великобритания занимает второе место после США по числу иностранных студентов [35. C. 5]. В-третьих, введение платы за обучение нужно рассматривать одновременно с системой грантов и займов. Осуществляя реформы правительства, пытались создать сбалансированную систему, в которой плата за обучение не оказалась бы препятствием для получения образования, но обеспечивала бы необходимое финансирование университетам. Отвечая на вопрос «Можно ли было избежать введения платы за образование?», хочется отметить, что ситуация в высшем образовании требовала модернизации. Несмотря на предвыборные обещания лейбористской партии, ей не удалось сдержать слова. Вероятнее всего, плата за обучение была бы введена и в случае победы консервативной партии. Однако лейбористская партия осознавала свою ответственность за эти перемены, многие депутаты ощущали чувство вины, а министр образования Дэвид Бланкетт вошел в историю как человек, отменивший бесплатное высшее образование в Великобритании. Реформирование высшего образования не закончилось, и обсуждение данного вопроса продолжается. Еще рано говорить об успешности образовательной реформы 2010 г. Теневой кабинет, сформированный лейбористской партией после парламентских выборов 2010 г., предлагает сокращение платы за высшее образование до 6 тыс. фунтов стерлингов [36]. Однако коалиционное правительство относится к данному заявлению скептически, видя в этом попытки заручиться поддержкой населения на выборах в 2015 г. [37]. ПРИМЕЧАНИЯ 1 Стоит уточнить, что рассмотренные доклады и законы касаются всей системы высшего образования Великобритании, однако в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии образовательные реформы осуществлялись с учетом региональных особенностей. Данная работа сосредоточена, главным образом, на системе английских высших учебных заведений. 2 Средства, которые безвозмездно выделяются органом государственной власти с целью оказания финансовой помощи студенту.

Скачать электронную версию публикации