Problems of interaction of city government and police in 1867-1917 years (for example Tyumen).pdf Реформы 1860-1870-х гг. предопределили дальнейшее развитие страны, объективно способствовали утверждению капиталистических отношений во всех сферах ее жизни. В этих условиях правительство стремилось разрешить проблемы с организацией новой системы местного самоуправления, переустройством деятельности органов полиции, а также урегулировать взаимоотношения между городским общественным управлением и административной властью. По Временным правилам от 25 декабря 1862 г. сельская и городская полиции объединялись в централизованное уездное полицейское управление. На уровне городов были учреждены полицейские команды. МВД потребовало от всех городов отнести расходы по содержанию местных команд к общегородским или общеуездным, так как полицейские учреждения входили в структуру городского или (окружного) уездного управления. В ходе реформы Тюменская городская полиция, действовавшая по штатам, утвержденным МВД 15 июня 1853 г., была объединена с сельской, образовав окружное полицейское управление (с 1897 г. - уездное). Сформированная в 1867 г. городская полицейская команда подчинялась окружному управлению во главе с исправником. Команда состояла из 31 полицейского: 1 старший унтер-офицер, 2 младших унтер-офицера и 28 рядовых [1. Л. 1-9]. Городская реформа 1870 г. учреждала в городах новые органы самоуправления, что в свою очередь потребовало преобразования составов и окладов полицейских команд. По постановлению Тюменской городской думы от 19 апреля 1873 г. штат местной команды составлял 33 человека; годовой оклад окружному исправнику был установлен в 300 руб. серебром, его помощнику - 200 руб., следственному приставу - 150 руб., надзирателю - 80 руб. Все пособия чинам полиции управа выплачивала ежемесячно. Кроме того, дума решила построить здания для участковых [2. Л. 101 об.-102]. Местная полиция во главе с исправником подчинялась непосредственно губернатору и губернскому управлению. Центром фактической полицейской деятельности являлся уезд, который делился на «станы» во главе со становыми приставами, исполнителями приказов которых служили пешие и конные полицейские урядники, сотские - в участках стана, десятские - в селениях. В Тюменском уезде были образованы 2 стана, которые подразделялись на 10 участков. Город Тюмень в административно-полицейском отношении делился на части во главе с частными приставами, части - на участки (околотки) во главе с участковыми (околоточными) надзирателями под общим руководством окружного исправника. По закону от 14 апреля 1887 г. в многочисленных городах полагалось не более 1 городового на 500 жителей (население Тюмени - 16 473 человек). На каждых 4 городовых полагался один старший. Содержание городовых: старшему -180 руб.; младшим - 150 руб. и 25 руб. ежегодно на обмундирование. Расходы на содержание полицейской команды производились полностью из средств города, который отводил для нее квартиры с отоплением и освещением и выделял средства на вооружение. Помимо денежного, вещевого и квартирного довольствия, город нес расходы за лечение полицейских в больницах. Одной из обязанностей города являлось снабжение городовых запасными патронами. Быстрые темпы роста города потребовали усиления полицейского надзора. В частности, уездный исправник 23 сентября 1899 г. доложил думе, что штат полицейских служащих недостаточен: всего 78 городовых (68 городских и 10 уездных), из них 14 содержатся за счет казны, другие - городом. Службу несут так: 45 человек на постах, считая дежурство по 2 человека по 12 часов в сутки, остальные при полиции, санитарном приставе и в полицейских участках, что недостаточно, поскольку в таких частях города, как «кирпичные сараи» («рассадники разврата»), нет ни одного полицейского поста. Начальник полиции предложил увеличить штат еще на 30 городовых с ассигнованием до 5 500 руб. Однако дума ввиду бюджетного дефицита не поддержала его предложение [3. Л. 102-103]. По закону от 18 марта 1902 г. полицейская стража в городах подлежала расформированию. Тобольский губернатор 5 апреля 1902 г. предложил думе преобразовать местную полицейскую команду с учреждением вместо 6 полицейских надзирателей 3 городских приставов (по частям города) и 8 околоточных надзирателей (по участкам). С 1 июля 1903 г. в Тюмени вводились конно-полицейские урядники, поэтому по решению думы 14 стражников должны были быть уволены. В первом полугодии 1914 г. в городе было 64 городовых, из них 12 получали добавочное жалование за выслугу лет (более 7 лет службы) [4. Л. 60 об.]. Органы городского самоуправления и полицейские структуры входили в систему МВД по разным департаментам. Однако их отношения складывались сложно и конфликтно, особенно в первые годы «притирки». Законодатель распространил права и обязанности чинов полиции на все сферы жизни общества и, естественно, не установил самого главного - пределов власти полиции. Она часто вторгалась в компетенцию городского управления. Обширность и расплывчатость задач полиции, отсутствие «единого полицейского устава» приводили к разного рода злоупотреблениям, административному произволу, что не позволяло полицейским сконцентрировать силы и средства на охране общественного порядка. Избыточность и неурегулированность функций полиции, отсутствие четкого разграничения полномочий между полицией и органами местного самоуправления приводили к частым служебным конфликтам, созданию дополнительных административных барьеров, путанице и дублированию их деятельности. Необходимо было найти оптимальный баланс взаимоотношений. Городовое положение 1870 г. предусматривало следующий порядок отношений муниципальных и других органов управления: «Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны оказывать содействие к исполнению законных требований городского управления, на котором лежит такая же обязанность в отношении означенных установлений и учреждений. В случае неисполнения с той или другой стороны законных требований недовольная сторона обращается к губернатору» (ст. 6). Следовательно, полиции предписывалось взаимодействовать с городской управой, договариваться, искать компромисс, согласовывать вводимые меры. Например, местная управа и полиция вместе решали вопросы организации и проведения ежегодной тюменской ярмарки с 20 июня по 5 июля. Во время ярмарки штат местной команды увеличивался на 8 стражников. За службу во время ярмарки полицейские получали пособие. Кроме того, чины полиции и члены управы «по должности» входили в различные городские комиссии и комитеты. По данным источников, уездный исправник Т.Ф. Калугин совместно с заместителем главы города Д.В. Назаровым 12 августа 1904 г. произвели осмотр переселенческих бараков для расквартирования рот сибирского полка [5. Л. 380-380 об.]. Однако необходимость согласования действий разными органами часто приводила к недоразумениям и пререканиям, которые не всегда разрешались конструктивно. В частности, начальник полиции предложил управе закрыть постоялый двор ссыльного крестьянина, который, по его данным, человек неодобрительного поведения, продает краденых лошадей, имеет сношения с конокрадами из других регионов. Управа по этому поводу ответила, что по закону лишить права вести торговлю и промысел можно лишь в случае, если лицо подвергнуто взысканию судебной властью, а он взысканию не подвергался, поэтому не может отказать ему в выдаче разрешения на содержание постоялого двора [6. Л. 7-9]. Большая часть столкновений административной власти с общественной была связана с неурегулированностью вопросов финансового обеспечения полицейского управления. Многоканальная система финансирования (из госказны, бюджета города, земских сборов) не позволяла обеспечить финансовую прозрачность деятельности полиции, а большие расходы города на ее содержание вызывали недовольство депутатов. В частности, дума 26 января 1900 г. заслушала доклад главы города относительно возбуждения ходатайства перед высшим правительством о принятии полностью на счет казны расходов по содержанию местной полиции. Он заявил: «... когда передо мной раскрылись подлежащие книги, мне пришлось ужаснуться тем цифрам, какие должны покрываться на содержание полиции» [7. Л. 17 об.]. Кроме того, конфликты возникали из-за слабой организации контроля со стороны полиции за исполнением жителями обязательных постановлений городской думы и обеспечения правопорядка. Многократные заявления жителей свидетельствуют о неправильном надзоре местной командой за исполнением думских постановлений, к примеру, по содержанию в исправности улиц, мостовых и тротуаров. Городская власть решила обратиться с просьбой к губернатору обязать чинов полиции составлять протоколы о нарушении жителями постановлений по ст. 1136 Устава Уголовного судопроизводства, т.е. в присутствии домовладельца и понятых, а также своевременно отсылать протоколы мировым судьям. В частности, жители заречной части города жаловались в управу по поводу купания и мытья лошадей в реке, в районе их проживания, что категорически запрещало постановление думы по санитарной части. Управа призвала полицию принять меры и обязать нарушителей выполнять санитарные нормы [8. Л. 149-151]. Торговцы с лотков обратились в управу по поводу того, что полицейские запрещают им вести продажу в праздничные дни, ссылаясь на обязательное постановление думы об обеспечении нормального отдыха служащих. Управа неоднократно разъясняла приставам, что это постановление касается торговли из постоянных помещений и не распространяется на торговлю в разнос. 11 декабря 1912 г. поступило заявление от домовладель-цев-торговцев в связи с тем, что распоряжением полиции был запрещен въезд на Царскую улицу крестьянам «на дворнях» как с грузом, так и пустопорожним, которые являлись покупателями в магазинах заявителей, ввиду чего последние терпели большие убытки. Управа пришла в замешательство, не понимая, на основании каких законоположений полиция сделала такое распоряжение, и просила исправника незамедлительной его отмены [9. Л. 213-214, 217]. Очевидно, что недопонимание городовыми требований нормативных актов свидетельствует о низком уровне их грамотности. Жители часто жаловались и на уездного исправника, который, по их мнению, слабо наблюдал за их районом, облав и ночных объездов никогда не проводил, а большая часть его стражников постоянно находилась в нетрезвом виде. Они даже предлагали изменить штат местной полиции, а именно организовать полицию по назначению городской думы, чтобы последняя имела право несоответствующих чинов отстранять от должности и избирать других по своему усмотрению [10. Л. 1-3 об.]. Примечательно, что полицейские, несмотря на критику в их адрес, не оставались в стороне от организации местной жизни, вносили предложения на рассмотрение городской думы. Например, в 1895 г. окружной исправник препроводил в думу проект правил для производства извозного промысла в городе. Обязательные постановления по этому вопросу уже были приняты в 1881 и 1887 гг. Тем не менее управа посчитала их «устаревшими как по содержанию, так и по таксе». Гласные думы проект начальника полиции одобрили и направили его на утверждение губернатору. Уездный начальник Т.Ф. Калугин 29 октября 1900 г. обратился в управу с просьбой устранить неудобство, вызванное тем, что находящаяся на Царской площади чаша иногда не вмещает то количество воды, какое отпускается водокачкой, из-за чего вода изливается из чаши и замерзает, образуя на площади сплошную массу льда, что крайне неудобно для проезда [11. Л. 126 об .-127, 132 об.]. Как видно, полицейскому и городскому управлениям удавалось сосуществовать и находить способы взаимодействия. Городская управа, например, периодически запрашивала в полиции отчеты о состоянии местной преступности. Полицейская статистика правонарушений имела большое значение для деятельности города, разработки различных мероприятий по общественной безопасности. Анализ криминальной статистики позволял органам власти принимать меры по борьбе с преступностью: утверждать новые правила; разбивать территорию города на отдельные участки; увеличивать штаты стражников; вводить ночные караулы, дружины и пр. [12. С. 143-146]. Так, за первое полугодие 1914 г. полиция зафиксировала в городе нарушений материального права 267 случав; нанесений телесных повреждений - 19; задержала 1 380 человек; составила протоколов по разным нарушениям -795 [13. Л. 5]. Тюменский уездный исправник периодически присылал городскому голове акты о неисправностях улиц в районах города с просьбой их возможного устранения. В частности, согласно протоколу от 27 июля 1912 г., околоточный надзиратель III части города в присутствии понятых осмотрел улицу, находящуюся в плохом состоянии, а именно: имелись глубокие ямы и прорезы, которые в ненастное время наполнялись водой и делали проезд по улице недоступным [9. Л. 149-154]. Городская управа препровождала чинам полиции списки неплательщиков для взимания с них недоимок. Приставы по специальным спискам взыскивали недоимки по местным сборам с собак, лошадей и экипажей, представляли в управу взысканные деньги трактирного сбора за постоялые дворы. К сожалению, неплательщиков по сборам из года в год не становилось меньше, о чем, например, свидетельствует доставленный управой в окружное полицейское управление реестр лиц из 193 торговцев, за которыми числятся недоимки в доход города за места земли под торговыми лавками. Кроме того, полиция взыскивала деньги с лиц за лечение в городской больнице; участвовала в работах по межеванию; в ревизии объектов городской инфраструктуры; искала проституток, уклоняющихся от медицинских осмотров; препровождала сельским волостным правлениям различные документы, в частности объявления о проводимых городской управой торгах [14. Л. 1]. С помощью полиции городская власть закрывала незаконные торговые точки, привлекала к ответственности жителей за самовольные постройки. В частности, 16 февраля 1900 г. управа обратилась в полицию о немедленном закрытии заведений трактирного промысла, открытых лицами без разрешения думы. Другой пример: полицейский надзиратель 6-го участка доложил, что им составлен протокол о самовольной постройке крестьянкой и привлечении ее к ответственности [6. Л. 63-63 об., 239-239 об.]. Кроме того, полиция наблюдала за порядком на местных рынках, за «скудностью в съестных припасах, худобой или дороговизной», свежестью и чистотой продаваемых продуктов. Например, исправник 12 июля 1915 г. заявил управе о торговле на пристани съестными припасами по завышенным ценам. По его данным, продукты накрывались грязными тряпками, «стаканы грязные и немытые» [15. Л. 97-97 об.]. Уездный исправник неоднократно вносил предложения городскому управлению по организации жизни и обеспечению безопасности. Например, отношением от 9 января 1901 г. он предложил учредить полицейского чиновника в самом криминальном районе города -«кирпичных сараях». Управа «дозволила» ему установить здесь 3 полицейских поста с перемещением их из других участков города. Дума 22 марта согласилась с докладом управы [16. Л. 85-86 об.]. Полицейские посты были дневные, ночные и постоянные. Постоянные посты располагались на главных объектах инфраструктуры города: Царская улица, Госбанк, полицейское управление, базар, вокзальный мост, заречный мост и др. В предместьях города было учреждено 5 постов и 10 городовых с окладом по 150 руб. в год каждому. Начальник полиции осуществлял свою обширную компетенцию посредством приказов. К сожалению, фонды полиции большей частью не сохранились, что не позволяет сделать полновесный вывод об эффективности деятельности уездного полицейского управления, а следовательно, его отношениях с городской властью. Тем не менее отдельные копии приказов можно обнаружить в фонде местной управы. Так, из приказа от 27 февраля 1915 г. следует, что в предупреждение того, чтобы собаки по городу не бегали и скот по городу не шлялся, исправником назначались особые городовые для выгона скота и выяснения владельцев бегающих по улицам собак для привлечения их к ответственности. Он лично просил управу об организации ловли собак и устройстве для бродячего скота загона. Приказом от 26 октября 1915 г. исправник назначил осмотр местных извозчиков и экипажей. Для этого были приглашены ветеринарный врач, член управы, приставы. Приставу I части города поручалась проверка знаний извозчиками адресов; приставу II части - экипажей и сбруй; III части - состояние здоровья лошадей (совместно с врачом). Приставы обязаны были по фактам проверок сделать соответствующие отметки в ведомостях. Околоточному надзирателю поручалось составить список всех извозчиков с графами для упомянутых выше отметок [17. Л. 32, 179-179 об.]. Кроме постовой службы, совершения облав и обходов по городу, исполнения разных поручений (губернатора, городской управы, мировых судей, следователей), полицейские занимались переселенческим делом, охраной лесных угодий, участвовали в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (пожаров, наводнений и т.п.). За оперативную помощь населению они получали денежные премии и повышение по службе. В частности, весной 1914 г. в заречной части города произошло наводнение. Исправник Н.Е. Скатов участвовал в собрании думы 27 апреля 1914 г., где рассматривался вопрос о принятии мер против причиненных бедствий. Он заявил, что заречье им разделено на 4 участка под особым надзором полицейских [18. Л. 70]. В целях упорядочения регистрации движения населения, облегчения работы местных извозчиков уездный исправник в рапорте губернатору от 31 октября 1912 г. возбудил ходатайство об учреждении в Тюмени адресного стола. Начальник полиции отмечал, что в настоящее время учет населения «пропиской видов на жительство в полицейских частях города далеко не соответствует своему назначению». Единовременные затраты на организацию адресного стола составят 500600 руб.; в полицейском управлении имеется подходящее помещение [9. Л. 202]. Губернатор поддержал ходатайство начальника полиции, о чем сообщил управе в отношении от 1 июля 1913 г. и предложил городскому управлению участвовать в учреждении адресного стола. Управа со своей стороны посчитала его учреждение желательным [19. Л. 183 об .-184 об.]. В начале XX в. волна дерзких преступлений захлестнула г. Тюмень. Глава полиции сообщал управе: «за последнее время в городе Тюмени было несколько случаев убийства ночных караульных и вообще увеличилось число преступных покушений на личность и имущество граждан». Дума решила ассигновать на наем 10 конных городовых 500 руб., чтобы они несли службу по охране города в ночное время [20. Л. 117]. После подавления революции 1905-1907 гг. центральная власть пыталась предпринять меры к урегулированию отношений органов местного самоуправления и полиции, а также усилению ее состава. Так, губернатор 27 апреля 1911 г. обратился к тюменскому голове в связи с тем, что штат местной команды, изданный в 1887 г., давно не отвечает потребностям времени, так как «жизнь за это время в городах значительно изменилась». Он признал совершенно необходимым возбудить перед высшей властью ходатайство о распространении на Тобольскую губернию действия пункта I отд. II Высочайше утвержденного 31 января 1906 г. мнения Госсовета, согласно которому численность команд в городах определяется из расчета 1 городовой на 400 душ населения и устанавливается высший размер окладов содержания. Городская управа, обсуждая этот вопрос, заявила думе, что со стороны города потребуется единовременный расход на постройку здания для полиции в сумме 25 000 руб. и текущий расход на содержание чинов полиции по 4 060 руб. в год. Дума пришла к выводу, что «учреждение в г. Тюмени отдельной городской полиции не вызывается никакой особой надобностью, может считаться несвоевременным... для городского управления представляется крайне затруднительным отпускать добавочные суммы на ее содержание» [19. Л. 219-221]. С началом Первой мировой войны на городскую власть и полицейских легли дополнительные обязанности по мобилизации запасных войск, размещению беженцев, борьбе со спекуляцией, что потребовало от них оперативных и согласованных общих действий. Так, срочным предписанием от 17 июля 1914 г. исправник поручил приставам Тюмени закрыть все места торговли алкоголем. Продажа допускалась только в клубах и ресторанах 1-го разряда. С июля по декабрь в городе было закрыто более 130 заведений продажи крепких напитков, виноградного вина и пива [21. Л. 4]. Острая ситуация на местном рынке выдвинула задачу регулирования торговли и обеспечения продовольствием со стороны государственной власти и органов городского управления. В связи с дороговизной и перебоями с продуктами питания управа и полиция начали совместные рейды по торговым точкам и складам промышленников в поисках продовольствия. В частности, уездный исправник 4 октября 1915 г. докладывал губернатору, что сахара в магазинах города крайне небольшие запасы. Отпуск сахара местным торговцам производится в небольшом количестве от 2 до 5 фунтов. Благодаря этому большинство лиц, располагающих средствами, опасаясь совершенно остаться без сахара, стараются запастись им из разных лавок через членов своих семейств, и, возможно, при этих условиях запас сахара будет раскуплен; многие, в особенности беднейшие массы, могут оказаться без сахара, это обстоятельство может привести к каким-нибудь серьезным нарушениям обычной городской жизни [22. Л. 2121 об.]. В соответствии с циркуляром губернатора была сформирована специальная комиссия (из членов управы, полицейских и др.) для заготовки вещей снаряжения для нужд армии и реквизиции у торговцев и жителей предметов обмундирования воинским чинам [15. Л. 4-4 об., 12-12 об.]. Например, из протокола от 18 ноября 1915 г. следует, что околоточный надзиратель 1-го участка Б. Крапивин совместно с членом управы Д. Войновым произвели осмотр складов и магазинов с целью выяснения имеющихся запасов сахара. В торговых заведениях было обнаружено 740 пудов головного сахара и 512 пудов песку. Исправник 29 декабря 1915 г. сообщил городскому голове, что на станции Тюмень скопилось 4 вагона с сахаром на «предъявителя» и предложил, ввиду крайнего недостатка сахара в городе, его реквизировать [22. Л. 132, 233]. Таким образом, в 1867-1917 гг. периоды конфронтации городского управления и полиции сменялись тесным сотрудничеством. Можно утверждать, что наиболее высокого уровня согласованности процесс взаимодействия города и полиции был достигнут в годы Первой мировой войны и социально-политических потрясений, благодаря чему в Тюмени не было зафиксировано крупных массовых выступлений и недовольств существующим правительством и государственным строем. Ситуация на потребительском рынке не была столь критичной, как в других поселениях. Полицию часто критиковали за бездействие и несвоевременность раскрытия преступлений, рост преступности и в целом слабое обеспечение общественного порядка. Основной причиной этого являлось то, что административно-полицейское управление ни в количественном, ни качественном отношении не отвечало потребностям времени. Расплывчатость, всеохватность его компетенции неизбежно отрицательно сказывалось на результатах работы. Тюменская управа так и не изыскала средств для организации отдельной городской полиции. Небольшое жалование полицейских способствовало росту текучести кадров, низкому профессионализму служащих и росту коррупции в их среде, чем можно объяснить неоднократные преобразования штатов и окладов чиновников. Поиск оптимальных форм взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти продолжался вплоть до 1917 г. Однако он так ничем и не увенчался.

Скачать электронную версию публикации