Evolution of (West) Berlin integration policy - on the example of relations with Turkish diaspora.pdf История турецкой иммиграции в ФРГ уходит корнями в 1960-е гг.: в 1961 г. Западная Германия заключает с Турцией двусторонний договор о рекрутизации трудовых мигрантов, зафиксировавший двухлетний срок в качестве максимально допустимого периода пребывания гостевой рабочей силы. Однако «иллюзии возвращения» не суждено было стать реальностью. На сегодняшний день численность турецкой диаспоры в Германии оценивается в 3 млн человек [1. С. 56], причем порядка 200 тыс. этнических турок проживает в Берлине [2. С. 5]. Каким же образом германское государство в целом и отдельные федеральные земли1 восприняли миграционный вызов? Как менялась интеграционная политика низших уровней власти с 1960-х гг. и каково соотношение между федеральной и земельной политикой? Наконец, какие цели заложены в современную стратегию интеграции и насколько удачным является созданный для их достижения механизм? Все эти вопросы положены в основу настоящей работы. При этом в качестве объекта исследования избрана иммиграционная политика (Западного) Берлина, рассматриваемая сквозь призму взаимоотношений с турецкой диаспорой. Первая волна «гостевых рабочих», прибывших в Западный Берлин после заключения договора, почти целиком состояла из женщин. Указанная особенность объясняется потребностями городской экономики: в отличие от других западногерманских регионов, нуждавшихся прежде всего в рабочих промышленных производств, в Западном Берлине преимущественное развитие получили текстильная промышленность и электроника [Там же. С. 87]. Наблюдаемый парадокс связан с особым геополитическим положением Западного Берлина. Отделенный от остальной ФРГ, город не мог сделать ставку на ресурсоемкие отрасли. Кроме того, возведенная в 1961 г. Берлинская стена закрыла возможность размещения предприятий в пригородах: новые промышленные объекты вынужденно строились в городской черте, что не могло не сказаться на выборе видов деятельности. В первые годы действия договора прибывавшие в Западный Берлин турецкие рабочие размещались, как правило, в неудовлетворительно обустроенных общежитиях; практически не имели контактов с местным населением. Однако к началу 1970-х гг. ситуация начинает меняться. На фоне санкционированного федеральным правительством воссоединения семей турецкие мигранты начинают переселяться из общежитий. Основная часть переселенцев устремляется при этом в районы Кройцберг, Веддинг и Тиргартен, значительная доля жилого фонда которых находилась в этот период на реконструкции [3. С. 236]. Постепенно в указанных районах формируется специфическая инфраструктура, ориентированная на потребности иммигрантов; развивается этнический бизнес. Между тем местные власти строили свою политику по отношению к мигрантам, исходя из опасений привлечь новых турецких переселенцев. Так, с 1975 по 1989 г. желательная доля иностранцев среди населения отдельных районов устанавливалась на уровне 12% [2. С. 92]. Имеются данные о попытках сдерживать турецкую миграцию путем сознательного отказа властей от развития инфраструктуры (в том числе школ и детских садов) «неблагополучных районов» [4]. Компактное проживание турецких мигрантов становится важным стимулом для организационной активности диаспоры. Первые турецкие организации появляются в ФРГ на рубеже 1970-1980-х гг. «Пионерами» среди объединений мигрантов становятся землячества и клубы по интересам. Постепенно к ним добавляются правые и левые политические организации, транслирующие внутриполитические конфликты Турции на германскую почву. Наконец, в 1980-е гг. происходит решающий поворот: организации, ориентированные на проблемы страны пребывания, вытесняют объединения, ориентированные на страну исхода, на периферию гражданского участия турецких мигрантов. Развиваются новые формы организационной активности: от молодежных ассоциаций до организаций турецких родителей; от спортивных клубов до профессиональных объединений [5. С. 46-47]. По всей видимости, начало 1980-х гг. следует считать периодом, когда исчерпала себя так называемая «иллюзия возвращения» (Ruckkehrillusion) - представление о временности пребывания турецких мигрантов на территории ФРГ. Дальнейший рост турецкой диаспоры после приостановки найма рабочей силы (An-werbestopp) в 1973 г., а также провал программы поддержки возвращающимся, запущенной в 1983 г., отчетливо проявили необходимость выработки стратегий взаимодействия с мигрантами. Впрочем, внимание, проявленное к проблеме федеральным уровнем власти, было весьма ограниченным. В 1978 г. учреждается должность Уполномоченного федерального правительства по делам иностранцев (Auslanderbeauftragte). Спустя год после назначения Уполномоченный публикует свой первый доклад «Текущее положение и перспективы интеграции иностранных рабочих и членов их семей в ФРГ», более известный как «Меморандум Кюна» (по имени первого уполномоченного - Х. Кюна). Подчеркивая ответственность западногерманского государства за будущее гастарбайтеров и их детей, Х. Кюн призывает федеральное правительство признать Германию страной иммиграции, развернуть программы социльно-экономической и политической интеграции мигрантов, а также обеспечить реальное равноправие в жилищной сфере, сфере образования и трудоустройства. Кроме того, впервые на столь высоком уровне выдвигается требование предоставить мигрантам право голоса на местных выборах [6]. Прогрессивный характер замечаний не смог повлечь за собой столь же прогрессивных действий. Последовавшие за «Меморандумом Кюна» два десятилетия ФРГ последовательно отрицала, что является страной иммиграции, и не предпринимала необходимых мер по интеграции мигрантов. Как следствие основная нагрузка в установлении диалога с диаспорами легла на более низкие уровни власти. Согласно имеющимся в нашем распоряжении данным, еще в 1971 г. в Кройцберге учреждается первый Совет иностранцев (Auslanderbeirat), подавляющее большинство членов которого составляли, несмотря на название, этнические немцы. Задуманный как совещательный орган, Совет занимался прежде всего обсуждением проблем коммунального уровня (качество жилых помещений района, обучение детей, не разговаривающих по-немецки, в местных школах и т.п.) [7]. Следует отметить, что практика создания Советов иностранцев становится в 1970-е гг. в Западной Германии практически повсеместной. Порядок формирования и полномочия соответствующих органов существенно разнились (аналогичная тенденция сохраняется и по сей день), тогда как цель их учреждения оставалась неизменной. Как отмечает немецкий исследователь Р. Рот, Советы иностранцев виделись своеобразной заменой полноценному избирательному праву на коммунальном уровне, не предоставляемому лицам без немецкого гражданства. Впрочем, на практике участие иностранцев в выборных процедурах Советов оказалось низким; не превышало, как правило, 510% наделенных правом голоса [8. С. 201]. В 1981 г., следуя опыту федерального уровня власти, Берлин учреждает должность Уполномоченного по делам иностранцев. На протяжении последующих 22 лет данный пост занимала Б. Джон, удачно балансировавшая между более консервативными и либеральными подходами к миграционной политике. С одной стороны, Б. Джон заявляла о необходимости поддержки возвращающихся на родину мигрантов и дальнейшего правового ограничения воссоединения семей. С другой стороны, немалое внимание, по словам Уполномоченного, следовало уделять интеграции второго и третьего поколения мигрантов [9. С. 132]. Новая должность подразумевала целый ряд полномочий, важнейшими среди которых были координация мероприятий правительства Берлина, правовое консультирование иностранцев и работа с общественностью [10. С. 2]. Важными элементами деятельности Уполномоченного становятся налаживание контактов с собственными объединениями мигрантов и стимулирование интеграционной активности в их среде. По утверждению немецкого социолога Т. Шварца, подобное внимание к организациям мигрантов могло иметь весьма прагматичные причины: на фоне продолжавшегося непризнания ФРГ страной иммиграции положение берлинского Уполномоченного было весьма нестабильным; отсюда - ее стремление заручиться поддержкой в среде мигрантов [9. С. 134]. Так или иначе принятые Б. Джон в данной сфере меры представляют собой поистине уникальный опыт, в дальнейшем взятый на вооружение федеральным правительством. С начала 1980-х гг. под патронажем берлинского Уполномоченного по делам иностранцев запускается программа финансовой поддержки собственных организаций мигрантов. Хотя выделение средств на практике сопровождалось множеством оговорок (поддержку чаще всего получали лишь отдельные проекты организаций; больше всего шансов имели гетерогенные в этническом смысле организации с участием немцев), внедрение программы оказало заметное влияние на паттерны гражданского участия мигрантов. По данным, приводимым голландским исследователем Ф. Фермёленом, 1982 г. (год запуска программы) был отмечен лавинообразным ростом числа турецких общественных организаций [11. С. 80-84]. Примечательно, что именно в этот период происходит описанный выше поворот организационной активности турецкой диаспоры к внутренним проблемам ФРГ. 1990-е гг. стали, вероятно, одним из самых противоречивых, но и значимых периодов в истории турецкой диаспоры в ФРГ. В 1989 г. пала Берлинская стена, а уже в следующем году произошло воссоединение Германии. Последствия этих событий, хотя и не коснувшихся турецкой общины напрямую, оказались для нее катастрофическими. Социолог турецкого происхождения Г. Йурдакул приводит любопытный факт: в Берлине начала 1990-х гг. возникла своеобразная поговорка: «Когда стена падала, она упала на турок» [12. С. 37]. Смысл поговорки прост: эйфория воссоединения быстро сменилась серьезными экономическими проблемами, связанными с необходимостью «догоняющего» развития Восточной Германии. Последовала серия массовых увольнений, жертвами которых зачастую становились турецкие рабочие. Впрочем, следует сделать оговорку: под сокращение попали не только турецкие, но и немецкие кадры; причина тому - массовое закрытие экономически неэффективных восточногерманских предприятий и вытеснение менее квалифицированных рабочих более квалифицированными переселенцами из бывшей ГДР. Особенность заключается в масштабах безработицы: в то время как среди этнических немцев рост безработицы в период с 1990 по 1992 г. составил лишь 25%, соответствующий показатель среди иностранцев достигал 81% [3. С. 233-234]. Одновременно с ухудшением экономического положения в немецком обществе поднималась волна ксенофобии. Хотя Берлину удалось избежать массовых кровопролитий, подобных тем, что произошли в городах Хойерсверда и Росток, за жителями Берлина, имеющими «миграционный опыт», на долгие годы закрепилась репутация «угрозы» немецкому обществу и «нагрузки» на немецкую экономику. Последнее объяснялось высокой частотой обращения к программам социальной помощи, что представляется логичным на фоне массовых увольнений мигрантов. Примечательно, что именно в 1990 г. парламент Западного Берлина предпринимает один из наиболее прогрессивных шагов в сфере миграционной политики, а именно законодательно закрепляет избирательное право иностранцев на местных выборах. Впрочем, принятое решение так и не нашло практического исполнения: уже в ноябре 1990 г. Федеральный конституционный суд приостанавливает действие соответствующего закона [13. С. 92]. Параллельно сворачивается полноценный диалог с организациями мигрантов: прекращается финансирование этнических объединений, что приводит к заметному сокращению их числа. Своеобразным возрождением интеграционной политики Берлина становится период 2003-2007 гг. Прежде всего меняется институциональная база миграционной политики. Учреждается Земельный совет по вопросам интеграции и миграции (Landesbeirat fur Integrations- und Migrationsfragen), в рамках которого члены собственных организаций мигрантов, а также представители власти, бизнеса и благотворительных учреждений вырабатывают совместные рекомендации для правительства федеральной земли. Соответственно, пост Уполномоченного по делам иностранцев трансформируется в Уполномоченного сената Берлина по вопросам интеграции и миграции; становится подразделением Земельного совета [14. С. 17]. Кроме того, на основании принятого в 2006 г. федерального Общего закона о равном обращении создается Земельное учреждение по равноправному обращению -против дискриминации (Landesstelle fur Gleichbehandlung - gegen Diskriminierung). Деятельность Учреждения направлена на повышение информированности общества о проблемах дискриминации. Предусмотрены процедуры консультирования по вопросам правовой защиты лиц, столкнувшихся с дискриминацией по гендерному, религиозному, национальному и иным признакам [15]. В 2007 г. принимается рамочный документ региональной интеграционной политики - Берлинская концепция интеграции (Das Berliner Integrationskonzept), охватывающая как перспективные цели, так и описание уже принятых мер по работе с мигрантами. Подобно принятому в аналогичный период Национальному интеграционному плану, Концепция уделяет особое внимание таким сферам интеграционной политики, как образование и рынок труда. Образовательная политика федеральной земли предусматривает, среди прочего, следующие мероприятия: - раннее обучение немецкому языку на базе детских садов и путем внедрения обязательных языков курсов для поступающих в школу детей, не владеющих немецким языком; - подготовка педагогов к работе в мультикультур-ной среде; - сокращение числа школ, доля мигрантов в которых превышает 40%; - учреждение малых классов для новичков, не владеющих немецким языком; - расширение сотрудничества школ и родителей-мигрантов; - дальнейшее внедрение модели школы продленного дня; - повышение доли мигрантов среди воспитателей и преподавателей; - формирование программ обучения взрослых, бросивших школу, и снижение соответствующего показателя среди нынешних учащихся. Важной особенностью германской миграционной политики начала XXI в. является тесное сотрудничество государственного аппарата и собственных организаций мигрантов при осуществлении интеграционных мер. Примером действия данного принципа в образовательной сфере может служить деятельность Турецкой ассоциации родителей (FOTED). Пользуясь финансовой поддержкой федеральной земли, Ассоциация организует работу с турецкими школьниками и их родителями, содействуя повышению образовательного уровня, профессиональному ориентированию и преодолению конфликтов со сверстниками [16. С. 67]. Иные задачи предусматривает интеграция мигрантов на рынке труда: - учреждение профессионально ориентированных интеграционных курсов; - поддержка этнического бизнеса (в том числе в рамках специальных программ кредитования); - внедрение программ повышения квалификации; - взаимодействие с молодежью в сфере профессионального ориентирования; - повышение доли мигрантов среди государственных служащих всех уровней. Особо подчеркивается значимость социально-пространственной интеграции (sozialraumliche Integration), подразумевающей преодоление целого комплекса социальных проблем мигрантов (низкий образовательный уровень, безработица, неустойчивость связей с принимающим обществом), транслируемых на физическое пространство города. Власти Берлина открыто заявляют о стремлении работать с «отчужденными пространствами» путем развития местной инфраструктуры и активного привлечения жителей к диалогу о будущем подобных районов - что, как отмечалось ранее, является серьезным поворотом в политике города. Отдельного упоминания заслуживает внесенная в Берлинскую концепцию интеграции задача стимулирования натурализации мигрантов [17]. Снимая с повестки дня вопрос о предоставлении иностранцам права голоса на коммунальных выборах, данная мера позволяет расширить круг участников политического процесса. Кампания стимулирования натурализации, запущенная в Берлине, признается одной из наиболее масштабных во всей Германии. Помимо семинаров, в ходе которых получившие немецкое гражданство иностранцы рассказывали своим землякам о возможностях натурализации, берлинское правительство использовало такие инструменты, как печатные издания, плакаты и даже рекламные фильмы, транслируемые в метро [18. С. 76]. Впрочем, существование так называемого Op-tionszwang (принцип обязательного выбора гражданства лицами с двойным гражданством) с 2004 по 2014 г. заметно сдерживало число натурализаций. В разгар берлинской кампании квота натурализации2 составляла лишь 1,48%, тогда как в Великобритании и Франции соответствующий показатель достигает в среднем 3%, в Польше и Швеции - 5% [Там же. С. 7071]. В настоящее время не имеется надежных данных, указывающих на изменение квоты после отмены принципа выбора гражданства. Принятый в 2010 г. Закон о регулировании участия и интеграции в Берлине (Gesetz zur Regelung von Partizipation und Integration in Berlin) отчетливо усиливает роль коммунального уровня в работе с мигрантами. Законом предусмотрено создание Интеграционных комитетов, формируемых из членов Собрания районных представителей с возможностью дополнительного привлечения лиц, компетентных в рассматриваемых вопросах, даже в случае отсутствия немецкого гражданства у последних. Кроме того, развитие получает институт Районных уполномоченных по интеграции, Районный уполномоченный осуществляет интенсивное взаимодействие с собственными организациями мигрантов, содействует учету интересов мигрантов при принятии решений органами власти и формулирует рекомендации относительно соответствующих решений [19]. Важно, впрочем, отметить: социально-экономическое положение турецкой общины, являющейся основным «реципиентом интеграционной помощи», по-прежнему остается неудовлетворительным. Несмотря на очевидную положительную динамику последних лет, представленность турецких мигрантов на высших образовательных ступенях остается низкой по сравнению с немецким населением. Так, доля имеющих высшее образование немцев составляет 43%; для рожденных в Германии турок соответствующий показатель достигает лишь 25%, для рожденных в Турции -15% [20. С. 7]. Турецкие иммигранты нередко сталкиваются с дискриминацией при приеме на работу и на рабочем месте, получают более низкую заработную плату и испытывают более высокий риск бедности [Там же. С. 32]. На низком уровне сохраняется и число межэтнических контактов, являющихся важным индикатором успешной интеграции. В чем же кроется причина наблюдаемых проблем? Представляется, что речь идет сразу о нескольких факторах. С одной стороны, вероятной причиной является сохранение и даже рост (на фоне неблагоприятных внешнеполитических событий) настороженности по отношению к мигрантам-мусульманам. С другой стороны, для рассматриваемой группы характерна высокая этническая самоидентификация, дополняемая заметным противопоставлением собственной идентичности остальному обществу. Как следствие, ограниченный успех интеграционных мер может объясняться нежеланием заметной части группы интегрироваться в принимающее общество. Пройдя долгий путь отрицания своего статуса как страны иммиграции в 1970-1990-х гг., ФРГ приходит к осознанию необходимости интеграционных мер. Примечательно, что федеральные земли сделали это гораздо раньше федерального центра. Западный Берлин становится при этом одной из первых земель, вставших на путь интеграции: первые, пусть и несовершенные, меры по привлечению мигрантов к диалогу принимаются еще в 1970-е гг. На сегодняшний день Берлин располагает масштабным, многопрофильным институциональным механизмом, стоящим в ряду наиболее прогрессивных земельных моделей интеграции. Тем не менее выстроенная в последние десятилетия система институтов интеграции представляется не лишенной недостатков. Хотя многоуровневый и разветвленный характер является, очевидно, оправданным, полномочия отдельных структур прописаны слишком расплывчато, что может порождать практическое пересечение компетенций. Кроме того, велика опасность неконтролируемого разрастания профильных институтов под действием бюрократической инерции. ПРИМЕЧАНИЯ 1 Берлин имеет статус федеральной земли; коммунальный уровень власти в случае Берлина представлен отдельными районами. 2 Квота натурализации рассчитывается как процент одобренных заявок на натурализацию на 1000 иностранцев.

Скачать электронную версию публикации