Content and genesis of the state forest policy of Russia.pdf В январе 2016 г. Президент Российской Федерации подписал указ, согласно которому «в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития Российской Федерации, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности» 2017 г. объявлен в России годом экологии. Россия является одной из крупнейших лесных держав. Леса в нашей стране являются стратегическим ресурсом, фактором сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности. Каждый гражданин нашей страны имеет право на благоприятную окружающую среду, а государство обязано создать условия и гарантии для реализации этого права. Обострившиеся в последние десятилетия экологические проблемы и другие неблагоприятные факторы, в том числе в сфере лесопользования, требуют комплексного подхода к формированию долгосрочной государственной лесной политики, которая должна определить перспективные направления развития лесного сектора России и стать основой для формирования и функционирования рационального лесного хозяйства. В нашей стране накоплен богатый исторический опыт организации взаимодействия человека и природы, в том числе в сфере эксплуатации и охраны лесных ресурсов. Этот опыт требует изучения, анализа, систематизации учета и рецепции в практической деятельности государственных и общественных природоохранных организаций. В рамках данной статьи мы делаем попытку рассмотреть процесс формирования государственной лесной политики в России и проследить изменения ее содержания, которые происходили под влиянием разнородных социально-экономических и политических факторов. Научная новизна такого подхода заключается в том, что он предполагает проведение содержательного анализа и рассмотрение генезиса лесной политики России с точки зрения теории государственного управления на конкретном историческом материале. Государственная политика, с точки зрения теории государственного управления, определяется как совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с учетом интересов населения с целью достижения позитивных результатов в определенной сфере общественных отношений [1. С. 75]. Для разработки и реализации государственной политики, являющейся (в идеале) концентрированным выражением интересов всего общества, государство создает систему специализированных административных органов. Ответственными за реализацию государственной политики являются административные органы, создаваемые специально для осуществления государственного управления в конкретной сфере общественных отношений. Правовой основой деятельности органов и учреждений, ответственных за реализацию государственной политики, является совокупность правовых норм, которая со временем может складываться в отдельную отрасль, регулирующую конкретную сферу общественных отношений. Политический или управленческий цикл развития государственной политики проходит в своей эволюции несколько этапов. Начальной стадией формирования государственной политики является ее инициирование, т. е. определение реально существующих общественных проблем и возможных путей их решения. На этом же этапе происходит первоначальное определение целей государственной политики, т. е. основных направлений ее будущего развития и возможных и желаемых позитивных результатов, которые могут получать формальное выражение в разного рода программных документах: стратегиях, концепциях и пр. Следующим этапом становится разработка и легитимация государственной политики путем формирования нормативно-правовой базы, определения принципов, методов, технологий и средств реализации поставленных целей, а также создания системы органов и учреждений, ответственных за ее реализацию. Все это вместе взятое представляет собой так называемый оптимальный механизм реализации политики, включающий в себя организационно-управленческую, нормативно-правовую, финансово-экономическую составляющую, а также систему управления персоналом. Система может подвергаться трансформациям в процессе поиска оптимальной модели функционирования. После формирования базовых установок государственной политики начинается ее непосредственная реализация, в процессе которой содержание и вектор государственной политики могут меняться в зависимости от объективных факторов, а также субъективных взглядов и устремлений ее инициаторов или исполнителей. Для успешной реализации государственной политики могут быть использованы экономические, административные, правовые и иные методы воздействия, а также ресурсы, имеющиеся в распоряжении государства. Промежуточные результаты политики выявляются в процессе мониторинга, который может стать основанием для корректировки выбранного курса в целом или по отдельным направлениям вплоть до признания его неэффективным с последующим прекращением. Все вышесказанное относится и к такой разновидности государственной политики, как лесная политика, основной задачей которой является определение «принципов и направлений деятельности, принятых органами государственной власти в соответствии с социально-экономической и природоохранной политикой страны в целях формирования решений в области управления, использования и сохранения лесов в интересах общества» [2. С. 6]. Складывание лесной политики происходило в тесной зависимости и под влиянием политических и социально-экономических условий и факторов. Значение и ценность леса предопределили довольно раннее включение лесных массивов в гражданско-правовой оборот. Первые правовые нормы, регламентировавшие отношения в сфере лесопользования, касались защиты интересов собственника от незаконных посягательств на его лесное имущество, поэтому ряд исследователей датируют процессы зарождения лесного права временем принятия Русской правды [3. С. 68]. Однако разрозненные правовые нормы не складывались в единую правовую систему, поскольку для этого не существовало объективных причин и предпосылок. В. Врангель в работе «История лесного законодательства Российской империи» отмечал, что «огромное изобилие лесов, отдаленность от берегов моря и, наконец, самое политическое состояние России, раздробленной на множество мелких удельных княжений и страждущей под тяжким игом полудиких монголов и татар, достаточно объясняют причину позднего появления у нас лесных законов» [4. С. 2-3]. В допетровское время нормативные акты в сфере лесного хозяйства носили характер «случайных распоряжений правительства, вызываемых каждый раз частными случаями» [5. С. 3]. Строго определенной даты возникновения государственной лесной политики назвать невозможно, поскольку этот процесс может «рассматриваться как акт одноразовый и, вместе с тем, непрерывно длящийся» [6. С. 7]. Однако начало оформления основ государственной лесной политики, на наш взгляд, можно датировать временем правления Петра I, когда потребность государства в корабельной древесине предопределила необходимость законодательного регулирования отношений в сфере лесопользования и лесоохраны, а также привела к созданию специализированного управленческого аппарата. В широком смысле слова лесную политику можно определить как отношение государства к лесу и мотивы этого отношения (В.Н. Петров), в связи с чем одной из важнейших черт отечественной государственной лесной политики в дореволюционный период являлась ее тесная зависимость от личности монарха, поскольку «при одних государях лесоохранительный закон поддерживался и даже несколько развивался, при других же его значение падает и даже сводится к ничтожеству» [7. С. 344]. Известный дореволюционный лесовод Н.М. Зобов связывал отсутствие до XVIII в. лесного хозяйства и лесного законодательства с тем, что «до Петра Первого леса в России не имеют почти никакого значения. Ими всякий мог пользоваться как воздухом или водой. Это эпоха изобилия лесов при малой в них потребности». Причиной появления лесного хозяйства в России становится потребность в корабельном лесе, «потому леса приобретают государственное значение, создается строгое лесное законодательство и управление» [8. С. 80]. Формирование государственной лесной политики было начато благодаря упорству Петра I в реализации идеи создания военного и торгового морского флота и превращения России в морскую державу. По мнению И.В. Шутова, примеров подобного «феноменального внимания первого лица государства к лесам не было и нет не только в России, но ив других странах» [9. С. 10-11]. Роль Петра I в появлении российского лесного хозяйства была так велика, что председатель Лесного общества В.Т. Собичевский, выступая 2 марта 1896 г. на торжественном заседании по случаю 25-летия общества, охарактеризовал российского императора как «первого русского древовода и лесовода» (цит. по: [10. С. 154]). В основу государственной лесной политики Петра I было положено несколько принципов: преобладание государственных интересов над партикулярными, обязательная служба дворян по надзору за заготовкой и охраной корабельных лесов, ограничение свободного лесопользования, назначение суровых наказаний за рубку ценных деревьев. Насколько сильно зависел вектор развития государственной лесной политики от взглядов и устремлений Петра I, настолько же существенно ее содержание изменилось после его смерти. В связи с этим какой-либо системной лесной государственной политики вплоть до второй половины XVIII в. в Российской империи не существовало. Стратегическое планирование отошло на второй план и уступило место поиску тактических способов решения существовавших и мнимых проблем в развитии лесной отрасли в зависимости от политической конъюнктуры. Лесная политика претерпевает значительные изменения и приобретает новые черты начиная со второй половины XVIII в., поскольку принципы, заложенные в нее Петром I, устарели и требовали обновления. Важнейшими направлениями реформирования лесной отрасли стали восстановление прав частных лесовладель-цев на собственные лесные дачи, постепенное освобождение дворян от обязательной лесной службы, изменение правового статуса лесов, исходя из их владельческой принадлежности, а также коммерциализация казенной лесной отрасли. В соответствии с указом Екатерины II от 22 сентября 1782 г. помещики получили неограниченное право собственности на все леса, произраставшие в пределах их владений, в том числе имевшие статус заповедных. В указе были закреплены два самых распространенных заблуждения относительно российского лесного хозяйства. Во-первых, законодатель полагал, что «казенные наши дачи столько изобилуют лесными произрастаниями, что флоты наши всегда тем могут удовольствоваться». Во-вторых, то, что «радетельные помещики приложат старание их о всевозможном охранении лесов своих от напрасного истребления и о размножении растений их в собственную свою и потомства их пользу» [11]. Разделение лесного фонда на строго различаемые по владельческой принадлежности категории, произошедшее при Екатерине II, заложило новую парадигму развития дореволюционной лесной политики. Государственные леса подлежали хозяйственному устройству, эксплуатации и охране как казенное имущество, «правительство стало обращать внимание на важность для государственных интересов установления надлежащего хозяйства в лесах» [12. С. 1]. Устройство казенных лесов должно было служить примером для частных лесовладельцев, однако лесное ведомство, «обладавшее наибольшей суммой специальных знаний, систематически устранялось от всякого влияния на развитие хозяйства в лесах частновладельческих, хотя бы даже в форме содействия» [13. С. 325]. Таким образом, состояние частных лесов, освобожденных от правительственного надзора, полностью зависело от их владельцев. Дореволюционный правовед С. Ведров писал, что в 1782 г. «кончается в России история лесоохранения и начинается, с одной стороны, история управления казенными лесами, а, с другой, печальная летопись истребления частных лесов их собственными хозяевами вследствие малодоходности лесной собственности вообще и стремления к превращению лесной недвижимой собственности в деньги» [14. С. 171]. Частные леса, вышедшие из-под государственной опеки, стали быстрыми темпами уничтожаться, поскольку «владельцы старались как можно скорее обратить их в деньги, опасаясь, чтобы рубка опять не воспрещена была правительством» [15. С. 502]. Правление Павла I отмечено кардинальными переменами в системе лесного хозяйства Российской империи, прежде всего в сфере лесоуправления. Вместе с тем говорить о том, что коренным образом была изменена государственная лесная политика, было бы преувеличением. На наш взгляд, речь шла скорее о постепенной модернизации существовавшей системы. Лесное хозяйство по-прежнему рассматривалось как сырьевой источник кораблестроительной индустрии. Для более эффективного управления корабельными лесами и их охраны в 1798 г. был учрежден Лесной департамент, именовавшийся первоначально Департамент для Лесной части при Интендантской экспедиции Адмиралтейств-коллегий. Лесной департамент за короткий отрезок времени не только сохранил и приумножил все достижения петровского времени, но и создал условия для внедрения более совершенных форм управления лесами, как в центре, так и на местах [16. С. 47]. На протяжении всего дореволюционного периода Лесной департамент оставался центральным органом государственного лесного управления. Несмотря на периодические модернизации различных сторон его деятельности, основные задачи по сохранению, умножению и рациональному использованию казенного лесного фонда оставались неизменными. Нахождение лесного ведомства в составе того или иного центрального учреждения довольно четко выражало вектор развития государственной лесной политики и характер задач, стоявших перед лесным ведомством. Лесная служба являлась структурной частью сначала военно-морского, затем финансового учреждений, но окончательно «обосновалась» в ведомстве, отвечавшем за эксплуатацию государственных земельных и лесных ресурсов (1837-1894 гг. - Министерство государственных имуществ, 1894-1905 гг. - Министерство земледелия и государственных имуществ, 1905-1915 гг. -Главное управление землеустройства и земледелия, 1915-1918 гг. - Министерство земледелия, 19181919 гг. - Министерство земледелия и колонизации). В начале XIX в. возникает и постепенно наполняется конкретным содержанием новая государственная лесная политика, основными принципами которой стали повышение рентабельности казенного лесного хозяйства и превращение леса в источник постоянных доходов для государства. Для реализации этой задачи предпринимались конкретные действия: формирование новой нормативной базы (в том числе принятие в 1802 г. первого Лесного устава), приведение лесов в известность и разделение их на лесосеки, развитие лесопользования и лесоохраны, лесной торговли, в том числе внешней, формирование системы лесоводческих учебных заведений и т.д. Содержание этих и других преобразований рассматривалось нами в предыдущих работах [17. С. 214-220]. В рамках данной статьи мы ограничимся констатацией факта, что к середине XIX в. в России была сформирована новая лесная политика, лейтмотив которой выразил М.М. Орлов, который писал, что «цель лесного хозяйства заключена в извлечении из леса, при наименьших затратах, постоянного наибольшего дохода, при условии не только сохранения леса, но и его постепенного улучшения, влекущего за собой в будущем поднятие доходности» [18. С. 374]. Основным собственником лесов в дореволюционной России, при наличии многообразия форм лесной собственности, оставалось государство, которое осуществляло использование и охрану лесов непосредственно или передавая свои полномочия другим ведомствам, в чьем управлении и распоряжении находились выделенные лесные участки. По официальным данным Лесного департамента, к 1914 г. общая площадь лесов европейской и азиатской России составляла около 480 млн дес., из которых в ведении казенного лесного управления находилось около 338 млн дес., т.е. 70% лесных ресурсов. Основные лесные владения казны были сосредоточены в азиатской части страны, однако даже к началу Первой мировой войны Лесной департамент признавал, что «сколько-нибудь точными сведениями о пространстве лесов Азиатской России мы в настоящее время не располагаем» [19. С. 203]. По результатам командировки в Сибирь в 1910 г. управляющий ГУЗиЗ докладывал императору, что огромные лесные массивы, принадлежавшие казне в Азиатской России, практически не приведены в известность [20. С. 304]. Согласно перспективным планам Лесного департамента к 1919 г. должно было закончиться лесоустройство в европейской части страны, а к 1929 г. планировалось привести в известность леса Азиатской России [21. С. 26]. Леса других форм собственности, в том числе частные и общественные, в Европейской России составляли около 35%, в азиатской части - около 28%. Указанные 28%, или 86 млн дес., включали в себя не только леса Кабинета ЕИВ, переселенческие и казачьи наделы, но и лесные территории, которые не были обследованы и закреплены за казной. С правовой точки зрения последняя категория лесов не являлась собственностью казны, и местное население пользовалось ими свободно без каких-либо ограничений. Из общей лесной площади азиатской части страны более 220 млн дес. (56,7%) составляли леса единственного владения казны, 8,9% -леса, из которых происходило выделение наделов крестьянам, 34,4% - неразмежеванные между населением и казной лесные массивы. Частное лесовладение присутствовало лишь в европейских губерниях, где его доля составляла 21% от общей лесной площади (35 млн дес.) [22. С. 20-25]. Лесоводческое профессиональное сообщество дореволюционной России осознавало необходимость наличия единого подхода к ведению лесного хозяйства на территории всей страны, однако в условиях многообразия форм собственности на леса реализовать это было невозможно. Лесная политика по своему определению может быть только государственной, и не только потому, что основные лесные запасы находятся в государственной собственности, но, главное, по причине того, что именно государство имеет необходимые механизмы реализации, контроля и принуждения. Немаловажным является также то обстоятельство, что государственная лесная политика должна обладать внутренним единством, иметь в своей основе принципы, определяемые и реализуемые в масштабах всего государства, всего лесного фонда страны. В середине XIX в. начинается теоретическая разработка основополагающих принципов лесной политики, сначала в работах немецких ученых [23], а затем в работах отечественных лесоводов и правоведов [24-26]. Основной задачей этих исследований являлась разработка системы рационального лесопользования, которое учитывало бы биологические и социально-экономические факторы развития лесного хозяйства. В начале ХХ в. в связи с увеличением роли лесного хозяйства в экономическом развитии страны у исследователей появляется устойчивый интерес к вопросам развития государственного лесного хозяйства и лесной политики [27-34]. В исследовании Н.И. Фалеева «Лесное право» присутствовало определение лесной политики как идеи о целесообразном ведении лесного хозяйства в индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересах [35. С. 25]. Содержание лесной политики сводилось преимущественно к поиску и определению наиболее рационального способа эксплуатации лесов в зависимости от их владельческой принадлежности. После Февральской революции 1917 г. коренные изменения государственного механизма монархической России затронули лесное ведомство, такое, на первый взгляд, далекое от политики. Лесное хозяйство не могло развиваться бессистемно, оно требовало формирования новых подходов и принципов организации, отвечавших изменившимся политическим реалиям. Вопросы собственности на землю и лес оказались краеугольным камнем русской революции. Идеи социализации и национализации природных ресурсов, до того времени существовавшие лишь на теоретическом уровне, в программах политических партий вдруг получили реальную возможность претворения в жизнь. Революция и смена власти создали благоприятную почву для преодоления недостатков существовавшей лесохозяйственной системы прежде всего в вопросах организации охраны лесов. На открывшемся в апреле 1917 г. в Петрограде I Всероссийском съезде лесоводов и лесных техников председатель Временного совета Всероссийского союза лесоводов, известнейший ученый-лесовод Г.Ф. Морозов обозначил главные задачи лесоводческого сообщества следующим образом: признание лесов государственным достоянием; широкое и планомерное удовлетворение лесом местного населения; служение лесу под лозунгом «Берегите лес!». Участники съезда проголосовали за национализацию лесов, поддержав позицию Г.Ф. Морозова: «Лес должен принадлежать только государству, и последнее должно быть хозяином в нем. Государственность - это общность интересов; лес, принадлежа государству, принадлежит тем самым всем, и только государство может целесообразно распоряжаться им в интересах всенародных» [36. С. 50]. В установлении единой государственной формы собственности на лес лесоводам виделся единственный способ его сохранения в период революционной смуты и условие для развития лесного хозяйства в послереволюционные годы. Дальнейшее развитие революционных событий 1917 г. создали предпосылки для формирования рационального лесного хозяйства на основе единого правового режима владения лесами, поскольку «изменение формы собственности (провозглашение исключительной государственной социалистической собственности на леса) повлекло за собой изменение системы управления лесным хозяйством и формирование новой лесной политики» [37. С. 41]. Одним из основных идеологов формирования новой государственной лесной политики Советской России, основанной на принципе общенародной собственности на лес, стал Н.И. Фалеев - руководитель лесного ведомства и член коллегии Народного комиссариата земледелия РСФСР. Изменения государственного устройства привели к тому, что на страницах прессы, в лесоводческой литературе, в выступлениях представителей различных общественных организаций начинают активно обсуждаться предложения о том, как распорядиться судьбой российских лесов и сформировать новую лесную политику [38-53]. Национализация земель и лесов повлекла за собой коренной пересмотр системы лесоуправления, лесного законодательства и других элементов лесохо-зяйственного механизма. Потребовались новые методологические подходы к формированию и реализации государственной лесной политики. Многие из них нашли отражение в принятом в 1923 г. первом Лесном кодексе РСФСР. Однако надежды лесоводов не оправдались: советское лесное хозяйство оказалось в подчиненном положении по отношению к лесной промышленности, а приоритетом его развития стала идея о максимально широкой эксплуатации природных лесных ресурсов. Некоторые вопросы государственной лесной политики косвенно затрагивались в более поздних обобщающих работах, рассматривающих итоги развития лесного хозяйства за определенные периоды [54-59]. Однако необходимость в разработке единой государственной лесной политики отпала, сам термин вообще был исключен из профессионального оборота, результатом чего стали содержательная неопределенность лесной политики и отсутствие комплексной разработки данной проблематики на протяжении всего советского периода [37. С. 22]. В постсоветский период вопросы лесной политики вновь приобрели новое звучание, что, как и раньше, было вызвано коренными преобразованиями в политической и социально-экономической сферах. История развития лесного хозяйства последних десятилетий насыщена реформами различного масштаба и последствий, что находило отражение в теоретических исследованиях. Ключевыми событиями в новейшей истории лесной отрасли стало включение Федерального агентства лесного хозяйства в состав Министерства природных ресурсов и экологии РФ в 2000 г. и принятие в 2006 г. нового Лесного кодекса РФ. Безусловно, основной целью этих и других трансформаций являлась оптимизация системы управления лесным хозяйством. Экспертные оценки проводимых преобразований давались самые разные, вплоть до полного неприятия предлагаемых нововведений. Современная модель управления лесной отраслью и система нормативного регулирования лесных правоотношений все еще далека от совершенства. Рациональное лесопользование, в том числе сохранение лесных ресурсов, невозможно без целенаправленной государственной лесной политики. Среди современных исследований, посвященных изучению государственной лесной политики, можно выделить работы А.П. Петрова, В.Н. Петрова, С.К. Быковского, И.В. Лебедева, С.В. Мясникова, Р.В. Боброва, С.А. Иванова и др. [6; 37; 60. С. 17-30; 61. С. 55-57; 62. С. 166-169; 63; 64. С. 428-431; 65. С. 20-22]. Лесная политика авторами рассматривается как самостоятельный объект и как составная часть экологической и природоохранной политики, но вместе с тем следует согласиться с С.В. Мясниковым, что «на сегодняшний день в отечественной науке нет однозначных определений лесной политики, неясен вопрос о ее сущности» [64. С. 428]. В 2008 г. совместным приказом Министерства промышленности и торговли и Министерством сельского хозяйства была утверждена «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», которая определяет направления развития лесной промышленности. Однако его существенным недостатком является то, что он «предусматривает меры по развитию лесной промышленности без принятия достаточных взаимосогласованных мер и направлений развития в области охраны и защиты лесов» [61. С. 55]. В связи с этим возникла насущная необходимость формирования единой концепции развития всего огромного лесохозяйственного и лесопромышленного комплекса, поскольку Россия обладает одними из самых больших запасов древесины в мире. В 2012 г. Федеральным агентством лесного хозяйства был подготовлен проект лесной политики России, который был утвержден распоряжением Правительства РФ № 1724-р от 26.09.2013 г. под названием «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года». Документ носит концептуальный характер и определяет принципы, цели и задачи государства в области использования, сохранения и воспроизводства лесов, а также механизмы их реализации. Условием успешной реализации государственной лесной политики должна стать консолидация усилий всех заинтересованных сторон: и теоретиков, смотрящих «на лес», и практиков, смотрящих «из леса» (по образному выражению В.Н. Петрова). Не вызывает также сомнения и то, что степень эффективности реализации государственной политики, как в целом, так и по отдельным направлениям, напрямую зависит от учета интересов общества, его ценностных установок и конкретно-исторических условий, а также имеющегося исторического опыта. И.В. Лебедев справедливо отмечал, что характер взаимоотношений государства и леса зависит от имеющихся традиций в области использования лесных ресурсов, в связи с чем «построение "будущей лесной политики" невозможно без связи с "прошлым" и "настоящим"» [63. С. 4]. Таким образом, государственная лесная политика России представляет собой необходимый и неотъемлемый элемент системы рационального природопользования. Формирование лесной политики происходило в тесной зависимости от социально-экономической и политической обстановки в стране, а также взглядов главы государства на роль лесной отрасли в хозяйственном механизме. Содержание лесной политики на протяжении последних трехсот лет неоднократно менялось, однако лесные ресурсы всегда играли особую роль в формировании государственного бюджета, укреплении обороноспособности и обеспечении экономической и экологической безопасности страны. Исторический опыт показывает, что наиболее приемлемой формой собственности на лес является государственная. Несмотря на относительную громоздкость и «неповоротливость» государственной системы лесного хозяйства, только единообразие формы собственности способно обеспечить сохранность ценных лесных ресурсов. Вместе с тем необходимо создавать систему общественного участия в формировании государственной лесной политики с целью создания гарантий реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Сегодня в России принято несколько нормативных актов, устанавливающих основополагающие принципы лесной политики, однако их успешная реализация возможна лишь при условии учета интересов и консолидации сил всех заинтересованных в сохранении нашей уникальной природы сторон.

Скачать электронную версию публикации