Arms trade treaty and implementation of arms trade regulation.pdf В 2017 г. совокупные общемировые военные расходы составили 1 740 млрд долл. США, что эквивалентно 2,2% мирового ВВП [1]. По оценке СИПРИ, объем мировой торговли вооружениями и военной техникой (ВВТ) составил не менее 95 долл. США [2]. Однако эти данные не учитывают незаконную торговлю ВВТ, оценить размеры которой не представляется возможным, при этом ООН оценивает объем незаконного оборота только легких вооружений в миллиарды долларов США [3]. Торговля ВВТ сопряжена с рисками для обеспечения безопасности как в региональном, так и в мировом масштабе: поставка в нестабильные регионы, в места действующих конфликтов, передача неавторизованным субъектам, чрезмерное накопление государствами ВВТ. Даже с учетом этих рисков государствам проблематично выработать общую позицию в отношении регулирования сферы торговли ВВТ, так как военно-техническое сотрудничество (ВТС) является одним из наиболее политически мотивированных видов экономических отношений между государствами. Последние события, связанные Договором о торговле оружием (ДТО) и его действием, включая систематическое игнорирование его норм, отказ США в ратификации, четкую позицию России по неприсоединению, подтверждают определенный кризис в реализации его норм, а значит - и в существующей системе регулирования торговли ВВТ. Исследования по данному вопросу можно разделить на две основные группы: анализ регулирования международной торговли ВВТ в целом, а также ДТО в частности. Подробное исследование истории и текущего состояния национального, регионального и международного регулирования торговли ВВТ проводит Р. Столь [4], отмечая, что только совместные активные усилия всех акторов могут привести к более ответственной торговле ВВТ. К первой группе также можно отнести работы, в которых рассматриваются отдельные инструменты регулирования, например Вассена-арские договоренности, как в статье Е. Фроловой [5]. Кроме того, некоторые авторы анализируют регулирование торговли ВВТ с позиции влияния на нарушение прав человека: например, М. Брем [6] показывает связь между гуманитарным правом и торговлей оружием, делая вывод о том, что права человека не имеют решающего значения при поставке ВВТ. Ко второй группе относятся статьи, посвященные анализу ДТО, его предпосылок, действия и перспектив. Н. Калинина и В. Козюлин [7] дают оценку ДТО, рассматривают историю его принятия, а также анализируют позицию России в его отношении, отмечая, что Россия могла бы присоединиться к нему, но только при условии учета определенных предложений российской стороны. В литературе представлены как умеренно позитивные, так и негативные оценки ДТО. Д. Келлман [8] рассматривает ДТО как спорный, но перспективный документ, который, хоть и не лишен недостатков, но в перспективе может поспособствовать более ответственной торговле ВВТ. А. Ставрианакис [9] оценивает ДТО как документ, который устанавливает режим либерального милитаризма, легитимизующий торговлю ВВТ при игнорировании рисков нарушения прав человека. Таким образом, в литературе представлен комплексный анализ регулирования сферы торговли ВВТ, однако недостаточное внимание уделено его перспективам с учетом проблем существующих механизмов, а также анализу формата регулирования, который бы в большей степени удовлетворял все заинтересованные стороны. Государства для совместного решения каких-либо задач вырабатывают режимы, которые реализуются в рамках различных соглашений. Существуют различные подходы к классификации подобных режимов; например, Э. Хаас выделяет два режима подобного взаимодействия, применяемых для описания любых международных договоров: common interst и common aversion. В режимах типа common interst стороны соглашаются, что если каждая будет действовать в своих интересах, то это приведет к неблагоприятным последствиям, поэтому лучшая стратегия - это сотрудничество. Они устанавливают правила, цель которых -исключить определенное поведение, и создают инсти- К.В. Сероштанов 102 туты, обладающие полномочиями для мониторинга и урегулирования разногласий между ними. В режимах типа common aversion стороны договариваются не о том результате, которого хотят достичь, а о том, которого хотят избежать. Такие режимы предполагают не сотрудничество, а координацию [10. Р. 207]. Регулирование не только законной, но и незаконной торговли ВВТ, объем которой довольно велик, обусловливает необходимость комплексного подхода к данной проблеме с учетом особенностей каждой из этих сфер. На основании классификации Хааса можно предположить, что они должны регулироваться в рамках различных подходов. Однако в настоящее время регулирование реализуется в рамках единого подхода в рамках ДТО. Впервые о необходимости договора, регламентирующего сферу торговли оружием, высказалась в 1997 г. группа лауреатов Нобелевской премии, в которую вошли Оскар Ариас, Далай Лама, Лех Валенса. С 2005 г. идею разработки ДТО с подачи министра иностранных дел Дж. Стро начала продвигать Великобритания. В 2006 г. данный вопрос впервые появился в повестке дня Генеральной ассамблеи ООН, когда по инициативе Австралии, Аргентины, Великобритании, Кении, Коста-Рики, Финляндии и Японии была принята резолюция «На пути к Договору о торговле оружием: установление общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений». В 2008 г. Великобритания представила на рассмотрение ГА ООН проект резолюции, предусматривавшей создание рабочей группы открытого состава для вовлечения в данный процесс максимального количества государств. Осенью 2009 г. британская делегация внесла очередной проект резолюции, обсуждение которого должно было увенчаться в 2012 г. четырехнедельной конференцией. Принципиальным моментом стало изменение позиции США по вопросу ДТО, что выразилось в поддержке данной резолюции. После почти двух десятилетий переговоров, в июле 2012 г., была созвана конференция ООН для переговоров по вопросу принятия Договора о торговле оружием, но к консенсусу члены конференции не пришли. В марте 2013 г. была проведена еще одна двухнедельная конференция с целью окончания работы по созданию договора, однако Иран, Северная Корея и Сирия заблокировали его принятие. 2 апреля 2013 г. на Генеральной ассамблее ООН принятие ДТО было поддержано 156 голосам «за», при 3 голосах «против» и 23 воздержавшихся. В июне 2013 г. договор стал доступен для ратификации; он вступил в силу 23 декабря 2014 г., после его ратификации 50 странами - членами ООН [11]. ДТО призван регулировать как международную торговлю ВВТ, так и незаконный их оборот. Принятие и действие ДТО имеет ряд положительных аспектов, которые отмечают отдельные исследователи: развитие транспарентности торговли ВВТ, так как договор обязывает ратифицировавшие его страны представлять отчеты о передаче ВВТ; обязательства по созданию национальных контролирующих органов в случае их отсутствия; сам факт вступления договора в силу. Все это - большой шаг к развитию международного законодательства в сфере торговли ВВТ. Несмотря на потенциальную знаковость в вопросе контроля рынка ВВТ и продвижение ответственной торговли ВВТ, по состоянию на июнь 2020 г. ДТО не подписали 56 государств [12], включая 19 государств (Россия, Китай, Беларусь, Индия, Саудовская Аравия, Египет, Алжир, Ирак, Катар, Пакистан, Вьетнам, Индонезия, Оман, Афганистан, Азербайджан, Марокко, Иордания, Мьянма, Кувейт), входящих в рейтинги крупнейших акторов торговли ВВТ: за период 20152019 гг. их доля в экспорте ВВТ составила 27%, в импорте - 55,2% [13]. Не ратифицировали ДТО, а значит, и не участвуют в его реализации 32 государства [14], включая 9 государств (США, Израиль, Украина, Турция, ОАЭ, Сингапур, Бангладеш, Таиланд, Филиппины) из рейтингов СИПРИ. Доля этих государств в мировом экспорте ВВТ составляет 41,2%, в импорте -14,3%. Таким образом, общий объем экспорта ВВТ, который проходит вне рамок действия ДТО, составляет 68,2%, импорта - 69% [13]. Фактически мировой рынок ВВТ не регулируется ДТО. Из государств - лидеров по экспорту и импорту ВВТ в реализации договора участвуют 21 [15] (Франция, Германия, Великобритания, Испания, Италия, Южная Корея, Нидерланды, Швейцария, Швеция, Канада, Норвегия, Австралия, Чехия, ЮАР, Бразилия, Португалия, Япония, Казахстан, Греция, Мексика, Польша), на них приходится 30% мирового экспорта и 18,9% импорта. При этом, если рассматривать только долю государств ЕС, она составит 25,2% и 5,2% соответственно [13]. ЕС является одним из ключевых участников ДТО, что вполне резонно, так как он был одним из его инициаторов и главных сторонников. Четкая позиция ЕС просматривается и в том, что он через Решение Совета [16] призывал подписать ДТО как можно скорее, что и было сделано. Уже к 2016 г. все государства - члены ЕС подписали и ратифицировали документ [15]. Вероятно, это обусловлено желанием привести мировые стандарты торговли оружия к стандартам ЕС. Как отмечают Н. Калинина и В. Козюлин, «...в Евросоюзе уже действует достаточно эффективный инструмент -Кодекс поведения Европейского Союза в отношении экспорта оружия, принципы и механизмы которого Евросоюз хотел бы распространить на весь мир» [7. C. 84]. Это поставило бы другие государства в равные условия с ЕС, тем самым ограничив конкуренцию. Проанализируем позицию ключевых экспортеров и импортеров ВВТ, которые не участвуют в реализации ДТО: США, России, Индии и Египта. Лидер по импорту ВВТ - Саудовская Аравия - не рассматривается, так как в доступных источниках не представлена позиция этого государства в отношении ДТО. США подписали ДТО в 2013 г., но до сих пор его не ратифицировали [14]. Документ был подписан при Администрации Б. Обамы и долгое время не направлялся на ратификацию в Сенат. Обсуждение ратификации было начато уже при Администрации Д. Трампа и в 2019 г. привело к отказу. Основными причинами стали: потенциальные ограничения поставок ВВТ со- Договор о торговле оружием и реализация регулирования в торговле вооружениями и военной техникой 103 юзникам, в том числе под влиянием определенных групп; наличие у США действующей и эффективной системы экспортного контроля, способствующей ответственной торговле ВВТ; неучастие в ДТО ключевых экспортеров ВВТ (России и Китая) [17]. Кроме того, у организаций - сторонников права на ношение и хранение огнестрельного оружия, например NRA, есть опасения, что под влиянием ДТО это право будет ограничено, как в целом будет ограничен внутренний рынок стрелкового оружия [18]. Позиция России по ДТО сводится к тому, что многосторонние соглашения, регулирующие торговлю ВВТ, не показали своей эффективности. Кроме того, основная проблема торговли ВВТ - их незаконный оборот. Соответственно, в договоре должны быть учтены запреты поставок ВВТ неуполномоченным субъектам (ЧВК, милитаризированным организациям, террористическими экстремистским группировкам), реэкспорта, поставок ВВТ, произведенных без лицензии, а также упорядочение брокерской деятельности. Помимо этого, опасения вызывают гуманитарные критерии, на основании которых должны приниматься решения о поставках ВВТ, так как они сформулированы расплывчато, что дает возможность их недобросовестной интерпретации [19]. Проблемы незаконной торговли ВВТ стали одной из причин неподписания ДТО и для Индии, которая отмечает отсутствие запретов на поставку ВВТ негосударственным акторам и террористическим формированиям. Также ее позиция обусловлена опасениями, что ДТО будет инструментом для стран-экспортеров по ограничению поставок странам-импортерам без каких-либо объективных причин и последствий [20]. Египет также отмечает проблемы ДТО, связанные с ограничением законной торговли ВВТ и при этом недостаточным вниманием к незаконной. Кроме того, Египет критикует ДТО за отсутствие четких определений, что дает возможность манипулировать и монополизировать законную торговлю ВВТ, использовать договор в политических целях. ДТО игнорирует проблемы поставки неавторизованным получателям: террористическим организациям и незаконным вооруженным формированиям [21]. При этом реализация положений ДТО даже в ограниченном масштабе участвующими в нем странами сопряжена с рядом проблем. Некоторые страны, подписавшие и ратифицировавшие ДТО, игнорируют свои обязательства по нему. В частности, Франция, Великобритания и Италия поставляли различные виды ВВТ, в том числе легкое вооружение и боеприпасы, которые могли использоваться для репрессий внутри страны, Египту. Поставки осуществлялись несмотря на то, что правительство Египта жестко подавляло любое проявление несогласия, в результате чего тысячи протестующих были убиты, подверглись пыткам или получили ранения. Те же страны продолжали снабжать оружием Саудовскую Аравию, несмотря на многочисленные доказательства нарушений международного гуманитарного права, совершенных саудовскими войсками в Йемене [22]. Так, министр вооруженных сил Франции Флоранс Парли заявила, что у французского правительства нет никаких доказательств, что поставленные ВВТ используются Саудовской Аравией в Йемене; они применяются только в оборонительных целях [23]. Также одной из целей ДТО было обеспечение транспарентности торговли ВВТ за счет предоставления и обнародования статистики государств, но ожидания по ее улучшению оправдались не в полной мере. Так за 2019 г. было предоставлено 22 отчета, за 2018 г. -62. Даже первый отчет за 2015 г. к настоящему моменту не предоставили 12 государств [24]. И это без учета того, что некоторые страны предоставляли неполные данные. Подобная ситуация свидетельствует о том, что информация о торговле ВВТ рассматривается государствами как не подлежащая публичной огласке. Если резюмировать основные проблемные моменты ДТО, то большая часть из них, включая вопросы передачи ВВТ неавторизованным субъектам, реэкспорта, незаконной торговли ВВТ, могут быть решены за счет внесения соответствующих поправок в текст договора. Однако главной проблемой являются опасения государств, что их право на ведение самостоятельной политики в области ВТС будет ограничено. И данные опасения небезосновательны: гуманитарный характер ДТО не соответствует реалиям ведения боевых действий, которые сопряжены с нарушением прав человека. На основании критериев ДТО практически любая поставка ВВТ может быть расценена как противоречащая ему. В случае вооруженного конфликта на территории какого-либо государства на это государство могут быть наложены санкции, запрещающие поставки ему ВВТ, что противоречит его праву на обеспечение обороны и безопасности. Схожая ситуация и с вопросами поставки ВВТ союзникам, которые также могут быть ограничены в случае военного конфликта на территории союзного государства. Вероятно, причиной неспособности ДТО организовать эффективное регулирование, является то, что ДТО - это режим типа common interest. Кроме того, в рамках единой системы предпринимается попытка регулирования как законной, так и незаконной торговли ВВТ. Однако в такой сфере, как торговля ВВТ, консенсус в определении общих результатов практически невозможен, так как государства будут в первую очередь руководствоваться своими политическими интересами, несмотря на возможные гуманитарные последствия. Контроль со стороны специальных институтов рассматривается государствами как ограничение их прав, что подтверждает позиция всех ключевых не участвующих в ДТО государств. Подобные проблемы указывают на то, что режим common interest не в полной мере соответствует требованиям по регулированию законной торговли ВВТ. Применение же режима common interest подходит для предотвращения незаконной торговли ВВТ, так как в данном случае общий результат может быть определен и консенсус между государствами возможен. Режим common aversion выглядит более перспективным для регулирования законной торговли ВВТ, так как обеспечивает возможность контроля сферы на том уровне, который бы не препятствовал государ- К.В. Сероштанов 104 ствам в реализации собственной политики в области ВТС. Подобная система реализована в рамках Вассе-наарских договоренностей - соглашения между стра-нами-экспортерами для контроля поставок продукции военного и двойного назначения. Соответственно, подобный формат не предполагает всеобщего действия договора. И хотя количество участников этого соглашения увеличилось с 33 до 42 [25], этот режим все равно имеет довольно ограниченное действие, особенно с учетом отсутствия КНР среди его участников. Концепция Вассенаарских договоренностей - это организация системы экспортного контроля в соответствии с рекомендациями ВД, которая оставляет решение по поставкам ВВТ за государствами, тем самым не вмешиваясь в их политику, а обмен информацией помогает участникам комплексно оценивать риски и корректировать свои действия в сфере ВТС. Кроме того, внутренний обмен информацией о поставках, отказах и рисках обеспечивает государствам необходимую конфиденциальность. При этом сами договоренности не лишены некоторых недостатков, которые ограничивают их эффективность. Во-первых, соглашение представляет собой договоренность экспортеров ВВТ, соответственно, его действие распространяется только на них, тем самым ВД не могут стать всеобъемлющими. Во-вторых, обмен информацией по поставкам и отказам в поставке ВВТ распространяется только на сделки с государствами, не участвующими в договоре, что обеспечивает их дискриминацию и уменьшает возможности по оценке рисков поставок ВВТ между самими участниками. В-третьих, у Вассе-наарских договоренностей нет такой поддержки международных организаций, как у ДТО, что также не способствует распространению действия соглашения. Таким образом, для обеспечения комплексного контроля сферы торговли ВВТ, как законной, так и незаконной, требуется более дифференцированный подход, выражающийся в применении разных режимов. Формат ДТО на основе режима common interest применим для предотвращения незаконной торговли ВВТ, особенно с учетом его гуманитарного характера и поддержки ООН. Однако в текущей редакции ДТО недостаточное внимание уделено проблемам поставки неуполномоченным субъектам, реэкспорту, деятельности оружейных брокеров. Возможно, при внесении поправок, закрепляющих эти положения, а также фокусировке именно на незаконной торговле ВВТ ДТО может получить большую международную поддержку. Реализация регулирования законной торговли вооружениями и военной техникой выглядит более перспективно в режиме формата common aversion, например в рамках Вассенаарских договоренностей с адаптированными положениями, обеспечивающими его всеобщий характер.

Скачать электронную версию публикации