The evolution of labour migration regulation in Eurasia in the XX-XXI centuries.pdf Введение Количество трудовых мигрантов в мире достигает, по данным Международной организации по миграции (IOM) 65% всего потока международных мигрантов, который составил в 2017 г. 258 млн человек [1]. Российская Федерация сегодня является одним из центров притяжения мигрантов. В частности, в 2017 г. страна находилась на четвертом месте по количеству международных мигрантов, пребывающих на ее территории [Ibid.]. В Россию, прежде всего, стремятся трудящиеся из стран постсоветского пространства, пользующиеся преимуществами безвизового режима в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) и отмены патентов на работу в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В последние годы, ввиду старения и сокращения численности национальной рабочей силы, российские власти указывают на необходимость активного использования международной трудовой миграции для корректировки ситуации на рынке труда. Так, Концепция миграционной политики РФ утверждает, что «миграционная политика является вспомогательным средством для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем» [2]. Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года ставит целью достижение к 2025 г. миграционного прироста населения на уровне 300 тыс. человек ежегодно [3]. Однако для грамотного управления трудовой миграцией требуется принимать во внимание процессы разного порядка. В частности, на миграционную ситуацию в современной России влияют как общемировые миграционные тенденции, так и последствия развития миграционного регулирования на евразийском пространстве в предыдущие века. В данной статье под евразийским пространством понимается территория Российской империи, затем СССР и, наконец, постсоветского пространства. В этой связи с опорой на теорию миграционных систем, предполагающую, что миграции между странами являются результатом связей между государствами происхождения и назначения мигрантов, образовавшихся в результате долгосрочных исторических, политических, экономических и культурных отношений, в статье рассматривается история складывания Евразийской миграционной системы и выявляются изменения в направлении современной трудовой миграции в регионе. Предыстория российской миграционной политики в XVII-XIX вв. Миграционная политика российского государства берет начало в XVII в. Тогда с целью заселения новых территорий и их освоения российское государство приступило к регулированию внутренней миграции, зачастую в виде принудительного переселения крестьян на земли Северного Кавказа, Северного Казахстана, Сибири и Дальнего Востока [4]. Первые официальные акты по регулированию внешней миграции датируются XVIII в. Для иностранцев, желавших переселиться в Россию, были предусмотрены льготы, но обосноваться они могли только там, где им выделялись земли. Хотя данные о количестве мигрантов в те времена весьма приблизительны, можно утверждать, что с XVIII в. до 1861 г. регионом, притягивавшим наибольшее количество иммигрантов, в Российской империи считалась Новороссия [5. C. 7-14]. С отменой крепостного права (1861) начался новый этап в развитии миграционного регулирования в Российской империи, связанный с ростом объемов добровольной трудовой миграции. Государственные меры по ее регулированию заключались в предоставлении льгот тем, кто соглашался переселяться на слабо освоенные земли. Однако существовавшие тогда правила по отведению земель недостаточно стимулировали добровольное переселение. В конце XIX в. переселение в Сибирь стало на повестке дня в связи с необходимостью строительства Великой Сибирской магистрали (Транссибирская железнодорожная магистраль). Вдобавок переселявшимся в Сибирь и на Дальний Восток предоставлялись значительные льготы, чтобы благодаря их отъезду решить обострившуюся к началу XX в. проблему перенаселенности и недостатка освоенных земель в центральной части империи. Например, в дореволюционный период Украина, испытывавшая аграрное перенаселение, давала до 22% миграции сельского населения на Северный Кавказ, в Сибирь и на Дальний Восток, а также в казахские территории Российской империи [6. C. 779]. В начале XX в. массовым было переселение крестьян в Сибирь в связи со столыпинской реформой 1906-1917 гг., нацеленной на передачу земель из общины в собственность крестьян. Учитывая наличие большого количества свободных земель в Сибири, туда отправлялись те, кто рассчитывал с помощью подъемных, предоставляемых государством, устроиться на новом месте лучше, чем жил до реформы. В результате такой политики из центральной части империи в Сибирь переселились более 3 млн человек [7. C. 8]. Трудовая миграция в советское время На протяжении советского периода трудовая миграция на евразийском пространстве ограничивалась в основном пределами СССР. Множество мер, в том числе и паспортная система, препятствовало массовой трудовой эмиграции из СССР. На 1920-е гг. пришлась первая в советское время волна массовой управляемой Проблемы всеобщей истории / Problems of world history 58 государством трудовой миграции, обусловленная началом реализации первых пятилетних планов. В целях содействия экономическому развитию молодого советского государства была сделана ставка на стимулирование добровольного переселения кадров на слабозаселенные советские территории Сибири и Центральной Азии. В 1930-х гг. в рамках политики индустриализации массовое перемещение специалистов по территории СССР носило как добровольный, так и принудительный характер. Например, на «стройки века», включая Магнитогорский металлургический комбинат, ДнепроГЭС и Беломорканал, распределялись недавние выпускники вузов, направлялись специалисты предприятий европейской части страны, а также отправлялись заключенные трудовых лагерей. Ускоренная индустриализация сопровождалась ростом городов. Так, четырехкратный прирост городского населения за период 1927-1938 гг., обеспеченный во многом за счет миграции со всей территории СССР, констатировался на Донбассе [8. С. 4]. Одновременно принудительно на Урал и в Сибирь из Украинской ССР было переселено 65 тыс. семей (около 300 тыс. человек). Численность украинцев, переехавших в 1926-1939 гг. в среднеазиатские республики СССР, оценивается примерно в 217 тыс. человек. В результате в 1920-1930-х гг. население РСФСР в целом увеличилось за счет миграционного притока из других союзных республик, в то время как отток населения констатировался в Украинской, Белорусской и Казахской ССР [6. C. 764-779]. Одновременно в связи с нехваткой продовольствия в стране стали предприниматься попытки противодействия свободному отъезду сельского населения в города путем введения паспортной системы. В соответствии с реформой 1932 г. только городские жители и граждане, проживавшие в 10-километровой зоне вокруг городов, могли получить паспорт, необходимый для смены места жительства и официального трудоустройства. Запрет на выдачу паспортов селянам официально оставался в силе до 1974 г., отчасти сдерживая отток жителей из деревни [9]. Было введено и правило трудоустройства в городе только при наличии прописки в нем, т.е. официальной регистрации по месту жительства. Тем не менее предпринимавшиеся государством меры, ввиду масштабов страны и количества ее населения, а также многочисленные послабления паспортного законодательства, конечно, не останавливали самостоятельного движения населения, в том числе с целью трудоустройства [10. C. 20], и к 1985 г. уже 65% населения СССР проживало в городах [11. C. 24]. Масштабная вынужденная трудовая миграция, способствовавшая «перемешиванию» населения в СССР, происходила накануне и в годы Великой Отечественной войны. В связи с эвакуацией производства из западных областей на Урал, в Сибирь, на Дальний Восток и в Казахскую ССР туда переводились и специалисты, которых на забрали на фронт. Кроме того, принудительный характер носили миграции отдельных этнических групп. Например, значительное количество молдаван прибыло в Сибирь и Казахскую ССР в ходе депортаций 1940 - начала 1950-х гг., в то время как до этого они в основном расселялись по территориям Молдавской и Украинской союзных республик [12. C. 791]. После войны в целях ускоренного восстановления промышленности и инфраструктуры население рекрутировалось для работы на всесоюзных стройках, включая Волго-Донской канал, Братскую ГЭС, Байкало-Амурскую магистраль и другие объекты, на которые стягивались кадры со всей страны. Промышленное развитие 1960-х гг. ознаменовалось созданием множества промышленных предприятий, укомплектовать которые не всегда удавалось местными кадрами, в связи с чем активизировалась работа системы распределения выпускников высших и средних специальных учебных заведений, официально учрежденной еще в 1933 г. и обновленной в 1968 г. [12] В 1960-1980-х гг. активным ростом городов и доли городского населения за счет миграции характеризовались Молдавия и юго-запад Украины, где ранее доля городского населения была одной из самых низких в СССР. При этом в Молдавию переселялось значительное количество русских, поскольку местное сельское население не было готово переселяться в города. В 1960-х гг. урбанизация и ускоренное промышленное развитие способствовали миграционному притоку со всей советской территории в УССР в количестве 517,8 тыс. человек, в 1970-х гг. - 188,8 тыс. человек, в 1980-х гг. - 240,2 тыс. человек. В результате за 1917-1989 гг. количество русских на Украине увеличилось более чем в 3 раза. А вот Молдавская ССР была центром притяжения мигрантов из других республик только в 1960-е гг., а в 1970-1980-е гг. констатировался отток мигрантов из Молдавии. Многие ехали добровольно в Сибирь и на Дальний Восток на массовые стройки и промышленные объекты. Тем не менее количество русских в Молдавии за период 1917-1989 гг. увеличилось в 4,3 раза [8. C. 12]. Таким образом, на протяжении большей части XX в. трудовая миграция на евразийском пространстве была объектом активного государственного регулирования. В интересах развития территории государство активно содействовало и даже принуждало население к трудовой миграции в Сибирь, северные территории, Дальний Восток и в Центральную Азию, где средняя плотность населения была относительно низкой, что ранее препятствовало освоению этих земель. Существовала, конечно, и стихийная миграция, которую трудно было остановить ввиду огромных масштабов страны. В результате же массовых миграций по территории СССР, которая была в значительной степени отгорожена от мировых миграционных потоков на протяжении значительной части XX в., произошло перемешивание населения на указанной территории, обусловившее установление и укрепление существующих социальных связей между ее частями. Трудовая миграция на постсоветском пространстве Общая история евразийского пространства, в ходе которой на его территории действовали единая система хозяйства, общие институты и практики, обусло- Погорельская А.М. Эволюция регулирования трудовой миграции на евразийском пространстве 59 вившие наличие экономических, политических и культурных связей между его частями, стала предпосылкой складывания Евразийской миграционной системы [14]. Ее существование подтверждается тем, что, несмотря на распад СССР, миграция внутри постсоветского пространства все-таки превышала по объемам миграцию населения за его пределы. Например, в 1991-2001 гг. иммиграция в Россию составила 7,1 млн человек, эмиграция - 2,5 млн человек [15. C. 257]. При этом в течение 1992-2007 гг. Россия приняла более 12 млн иммигрантов только из стран бывшего СССР [16. C. 20]. Тем не менее в 1990-х гг. миграция на постсоветском пространстве претерпела принципиальные изменения. С одной стороны, ввиду установления новых государственных границ перемещения по региону стали сложнее, поскольку требовалось оформление необходимых документов для въезда, соответствующих правилам конкретной страны. С другой стороны, сворачивание жесткого централизованного регулирования миграции позволило ей подчиняться объективным рыночным законам. Трудовые мигранты стали перемещаться, ориентируясь на относительные показатели уровня жизни и заработной платы. В результате основными государствами притяжения трудовых мигрантов на постсоветском пространстве стали Россия и Казахстан [17]. Ввиду необходимости корректировки экономической ситуации во всех постсоветских странах и предоставления своим гражданам возможности заработать руководство молодых независимых государств согласилось на установление безвизового режима, соглашение о создании которого в СНГ было подписано уже в 1992 г. Тем не менее договоренности в формате СНГ не смогли устранить множества иных барьеров, осложняющих трудоустройство граждан соответствующих государств. Например, граждане стран СНГ должны были получать патенты на работу в России, имеющие ограниченный срок действия и оплачиваемые каждым гражданином. Разные ожидания государств в отношении глубины сотрудничества в рамках СНГ, а также сохранение административных барьеров, препятствующих складыванию общего рынка труда, привели к тому, что отдельные государства постсоветского пространства решили перейти к углубленной экономической интеграции и созданию единого рынка труда. Евразийский экономический союз (ЕАЭС), включающий пять государств-членов - Армению, Белоруссию, Казахстан, Кыргызстан и Россию, начал действовать с 1 января 2015 г. Содействие легальной трудовой миграции стало одной из насущных задач ЕАЭС. В этой связи при подписании Договора о ЕАЭС государствам-членам удалось договориться по принципиальному вопросу проведения согласованной политики в сфере регулирования трудовой миграции, т.е. по гармонизации ее правового регулирования, в том числе на основе решений наднациональных органов. Для граждан государств - членов ЕАЭС была отменена необходимость получения какого-либо разрешения на трудоустройство на всей территории Союза, а срок их пребывания в государствах - членах ЕАЭС стал определяться сроками их трудового договора или договора об оказании услуг гражданско-правового характера, а не сроком действия патента, как установлено на российском рынке труда для граждан иных государств СНГ. Вдобавок в ЕАЭС большинство квалификаций и дипломов, полученных в государствах-членах, стало признаваться автоматически, за исключением таковых в педагогической, юридической, медицинской и фармацевтической сферах, в отличие от других стран СНГ, чьи дипломы должны проходить установленную процедуру нострификации при трудоустройстве их обладателя в России. Трудовые мигранты из числа граждан государств -членов ЕАЭС получили права на равное с гражданами государства пребывания социальное обеспечение (кроме пенсионного), медицинское обслуживание (в экстренной и неотложной формах, включая членов их семей), а дети граждан государств - членов ЕАЭС получили право на посещение дошкольных и школьных учреждений наравне с гражданами государства их пребывания. Кроме того, в ЕАЭС были установлены единые условия налогообложения доходов граждан государств-членов. Таким образом, с учреждением ЕАЭС граждане его государств-членов получили возможности трудоустройства в России на равных с российскими гражданами и на гораздо более простых условиях, чем граждане других стран СНГ. В этой связи количество въехавших в Россию с целью трудоустройства граждан остальных государств -членов ЕАЭС значительно выросло уже в 2015 г. по сравнению с 2014 г. Так, количество граждан Кыргызстана, въехавших с целью работы в РФ, выросло с 371 656 до 512 432 человек. Количество граждан Белоруссии и Казахстана, въехавших в РФ с аналогичной целью, на протяжении 2014-2017 гг. неуклонно росло. Количество граждан Белоруссии выросло на 44,5%, граждан Казахстана - на 50%. Однако потоки трудовой миграции из государств - членов ЕАЭС в Россию не были стабильными. В частности, количество граждан Армении и Кыргызстана, въехавших для работы в Россию, снизилось в 2016 г. и вновь выросло в 2017 г. [18] Всего же в России на конец 2018 г. на миграционный учет было поставлено 17,8 млн человек, из которых на первом месте по количеству находились граждане Узбекистана (около 4,5 млн), на втором месте -Таджикистана (2,3 млн), на третьем - КНР (1,8 млн), на четвертом - Украины (около 1,8 млн), далее по мере убывания следовали граждане Кыргызстана, Казахстана, Азербайджана, Армении, Молдовы и Белоруссии [19]. Конечно, данная статистика не дает точного понимания того, сколько фактически на территории страны на конец года находилось граждан тех или иных стран, поскольку постановка на миграционный учет является обязательной при каждом новом въезде в страну, и тем самым такая статистика может несколько раз учитывать одного и того же человека, который на протяжении года несколько раз съездил домой, что особенно актуально ввиду географической близости указанных стран к России. Тем не менее приведенные цифры дают представление об интенсив- Проблемы всеобщей истории / Problems of world history 60 ности миграции между Россией и иными странами СНГ. Из поставленных на миграционный учет иностранцев, въехавших в Россию с целью трудоустройства, которых в 2018 г. насчитывалось почти 5,048 млн человек, 39,8% составляли граждане Узбекистана, 20,2% - Таджикистана, 9,1% - Украины, 7% - Кыргызстана, 4,1% - Армении, 3,5% - Молдовы, 2,7% - Белоруссии, 2,2% - Казахстана, доли процента составляли граждане Грузии [19]. Хотя ЕАЭС еще не достиг полноценного функционирования единого рынка труда, он предоставил преимущества трудовым мигрантам из стран ЕАЭС на российском рынке труда перед гражданами остальных государств СНГ. Доля граждан ближнего зарубежья среди трудовых мигрантов в России хотя и осталась весьма высокой - в пределах 85-86%, соображения по поводу обеспечения своим гражданам наиболее благоприятных условий доступа на российский рынок труда заставили, например, президента Узбекистана заявить в начале октября 2019 г., что вопрос присоединения страны к ЕАЭС находится на стадии проработки [20]. Миграция молдаван в Россию, которая приобрела массовый характер с конца 1990-х гг., не отличалась стабильностью. С 1997 по 2004 г. число прибывших в Россию из Молдовы в основном снижалось, затем с 2005 по 2015 г. количество въехавших росло с 6,6 тыс. человек до 34 тыс. в 2015 г., а затем снова снизилось до 30,7 тыс. в 2018 г. Похожая тенденция характерна и для количества въезжающих в Россию граждан Украины: с 1997 по 2004 г. количество въезжающих ежегодно снижалось, затем на протяжении 2005-2015 гг. (кроме провала в 2010 г.) росло с 30,8 тыс. (2005) до 194,2 тыс. человек (2015), снизившись постепенно до 137,8 тыс. к 2018 г. Снижение количества иммигрантов из Молдовы и Украины в 2015-2018 гг. подтверждает, что с предоставлением более благоприятных условий для трудоустройства в России гражданам из ЕАЭС жители этих двух стран стали переориентироваться на миграцию по другим направлениям. Действительно, динамика прибывших из государств СНГ в Россию с 2015 г. демонстрировала тенденцию к спаду только относительно граждан Украины и Молдовы. Количество граждан остальных государств СНГ, въезжающих в Россию, либо постоянно росло (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Туркмения), либо значительно выросло в 2017 г., чуть снизивших в 2018 г. (Армения, Белоруссия, Узбекистан) [21]. Исследователями еще в 2010 г. было отмечено, что граждане Молдовы все чаще приезжают в страны СНГ (прежде всего - в Россию и на Украину) для краткосрочной трудовой миграции, в то время как приоритетом в долгосрочной трудовой иммиграции для них служат страны ЕС, меньший поток трудовой миграции направлен в Канаду и США. Согласно исследованиям европейских ученых, проведенным в 2007 г., 44% опро шенных ими жителей, в основном образованных людей в возрасте 18-40 лет, желали эмигрировать из страны, главным образом в связи с невозможностью трудоустройства [22. Р. 5-10]. На протяжении 2014-2017 гг. количество эмигрантов из Молдовы выросло почти на 29%: со 123 до 159 тыс. человек в год [23]. При этом в связи со снижением их притока в Россию доля тех, кто уезжает на заработки из Молдовы в ЕС, увеличивается. В частности, они составляют почти 7,5% иммигрантов в Румынии; а если принять во внимание тех выходцев из Молдовы, которые там натурализовались, то их процент в населении, рожденном за пределами Румынии, составит 39,3%. Присутствие иммигрантов из Украины стало заметным в таких странах ЕС, как Литва (22,7% всех иммигрантов в стране), Чехия (22,2%), Португалия (7,7%), Болгария (6,9%), Венгрия (6,5%), Италия (4,6%) и Эстония (4,4%) [24]. Переориентацию на трудовую иммиграцию в ЕС граждан Украины и Молдовы косвенно подтверждает и рост сумм денежных переводов мигрантов из-за рубежа, получаемых этими странами ежегодно. Украина значительно поднялась за последние пять лет в рейтинге стран, получающих самые большие переводы от своих мигрантов из-за рубежа. В частности, в 2014 г. она занимала 19-е место, в 2015 г. - 16-е, в 2016 г. -15-е, в 2017-2018 гг. - уже 12-е место в мире. Так, в 2018 г. Украина получила в виде денежных переводов мигрантов более 14 млрд долл. США, что составило 11,4% ВВП страны. В Молдове процент ВВП, который составляют денежные переводы мигрантов из-за рубежа, еще больше - 16,1% (2018), но меньше в абсолютных цифрах (1,84 млрд долл. США) [25]. Таким образом, ввиду сосуществования некогда в пределах единого государства, наличия социальных связей и знания русского языка, для граждан стран бывшего СССР на сегодня созданы все предпосылки для массовой трудовой миграции на евразийском пространстве и в Россию в частности. Однако статистические показатели подтверждают, что с углублением интеграции в рамках ЕАЭС граждане других государств региона оказались в менее выгодном положении на российском рынке труда, чем граждане государств - членов ЕАЭС. И хотя Россия все еще остается местом притяжения значительного количества трудовых мигрантов в соответствующем регионе, граждане Украины и Молдовы в силу их географического положения, а также надежд на углубление сотрудничества с ЕС, которые не оставляет руководство обеих стран, переориентируются на миграцию, прежде всего трудовую, в Европейский Союз. В этой связи на российском рынке труда их место займут граждане других близлежащих государств. Учитывая динамику их присутствия в последние годы, есть основания полагать, что это сделают трудовые иммигранты из Узбекистана и Таджикистана.

Скачать электронную версию публикации