Social Policy of the Liberal Government and Canadian Federalism.pdf На протяжении многих десятков лет о Канадеговорят как о самом децентрализованном государст-ве в мире, предвещая ее скорый распад на отдельныетерритории. Действительно, между Оттавой и субъ-ектами федерации существуют противоречия, поройтрудно разрешимые, но «несогласия между Оттавойи провинциями нормальное явление для политикиКанады». Так в своих мемуарах Ж. Кретьен, пре-мьер-министр Канады в 1993-2003 гг., экс-лидерлиберальной партии пишет: «Я понимаю, они (про-винциальные лидеры. - И.И.) делают то, что вынуж-дены делать политики» [1. P. 265].Но сколько бы ни говорили, сколько бы нибыло написано о кризисе канадского федерализма,Канада остается единой страной. Как пишетС.Ю. Данилов, то, что происходит в Канаде, это некризис, это «эволюция демократического федера-лизма» [2. C. 238]. В ХХ! в., веке глобализации,для Канады не может быть другой альтернативы,кроме как крепкое единство, сотрудничество про-винций между собой и центральной властью. Иэто, на наш взгляд, самый верный путь, которыйизбрала Канада. Для того чтобы страна могла дос-тойно конкурировать на мировой арене, позицио-нировать себя как сильную страну, необходимосплочение всех провинций на всех уровнях властии взаимодействие во всех сферах жизни. В даннойстатье мы бы хотели обратить внимание на разви-тие взаимоотношений провинций и Оттавы в со-циальной сфере. По какому пути будет развивать-ся социальная политика Канады: провинциальноеразнообразие или национальные стандарты.На сегодняшний день у большинства провин-ций уже сложились свои модели социально-эко-номического развития. Но глубина их проработки,их практическая применимость не всегда отвеча-ют уровню стратегических задач страны. С точкизрения Оттавы, они мало помогают в проведенииэффективной социальной политики страны и на-рушают принципы справедливости и другие цен-ности канадцев, потому что таким образом нару-шается один из принципов федерализма - «гори-зонтальное равенство» - право канадцев получатьодинаковый уровень образовательных, медицин-ских и других услуг, независимо от места прожи-вания и социального положения. Говорят, кто пла-тит, тот и заказывает музыку, так и Оттава, пере-водя деньги в провинции, справедливо ожидает,что последние будут выполнять ее условия.Но, с другой стороны, именно провинции поконституции несут ответственность за социаль-ную сферу, именно они являются так называемы-ми лабораториями демократии [3. P. 34]. А в связисо сложившимися условиями, когда Оттава пыта-ется несколько ослабить свое бремя финансовойответственности и разделить его с провинциями,каждая провинция просто вынуждена искать длясебя новые варианты социального развития, и де-лает это исходя из сложившихся в конкретнойпровинции исторических, экономических, поли-тических условий.Нам кажется, излишняя регламентации со сто-роны центрального правительства непозволитель-на, необходимо отойти от попыток жесткого навя-зывания условий Оттавы в социальной сфере,строгих рамок, в которых должны действоватьпровинции. Но в то же время противоречия в со-циальной сфере не должны мешать складываниюнациональной идентичности, сохранению страныкак единого целого. Далеко не лучшим являетсяфактически полное отрицание необходимостикомплексного подхода к реформированию соци-альной политики, гармонизирующей федеральныйи региональный аспекты.Особую роль в процессе социального рефор-мирования всегда играло правительство либера-лов. Либеральное правительство является главнымвыразителем идей социального благополучия. Влиберальном плане для Канады от 1993 г., в такназываемой Красной книге, говорится: «Поколе-ния канадцев мечтают о построении единой и не-зависимой страны, экономически сильной, с раз-витой социальной системой, гордятся националь-ным разнообразием.» [4. P. 9], но в то же времяэто общество, характеризующееся сильной инте-грацией, сострадательностью. Там же говорится отом, что для Канады одной из главных ценностейявляется чувство общности, потому что это «ис-точник социальной стабильности и экономическойсилы» [4. P. 10]. Либералы считают, что прави-тельство должно быть реальной силой в обществе,принимая непосредственное участие в социальнойполитике. «Мы будем совместно с провинциямиработать по реорганизации существующих соци-альных программ ... », - указано в Красной книге.[4. P. 16]. Для каждого канадца должен быть га-рантирован минимальный уровень общественныхуслуг вне зависимости от места проживания в Ка-наде. Роль либерального правительства состоит втом, чтобы гарантировать обеспечение этих услуг.С точки зрения Кретьена, «ценности либеральнойпартии практически полностью совпадают с цен-ностями всей канадской нации. Эта страна опре-деленно либеральная» [1. P. 45].Мы склонны считать, что, несмотря на жела-ние либералов поставить под контроль провин-циальные системы социальной помощи, они не всостоянии противостоять развитию разнообраз-ных систем социальной помощи, но они в со-стоянии гарантировать обеспечение минималь-ных общественных услуг и быть совещательно-координирующим центром в реформированиисоциальной политики. Сама эволюция социаль-ной политики, социальных программ говоритнам о том, что разнообразие провинциальныхсистем неизбежно, но при условии соблюденияобщенациональных стандартов.Так, в 1966 г. усилиями либерального прави-тельства был создан Канадский план помощи(КПП), согласно которому Оттава и провинциаль-ные правительства делили между собой стоимостьзатрат на всевозможные социальные программы.Подписывая этот план, провинции обязывалисьсоблюдать следующие условия: обеспечениевсех людей, нуждающихся в помощи, независи-мо от того, чем ее необходимость обусловлена(недееспособность, родитель-одиночка, одинработающий в семье и т.д.); признание незакон-ности требования прописки для получения по-мощи; возможность подать на апелляцию в слу-чае первого отказа; отчетность реализации про-грамм и услуг, стоимость которых разделяласьпо Акту [5. P. 83].Однако Оттава была недовольна тем, что у неенедостаточно контроля над тем, как провинциитратят эти деньги, а провинциям не нравились не-справедливо навязанные в одностороннем порядкедействия Оттавы. Федеральному правительствуприходилось постоянно повышать свою долю за-трат на протяжении двух десятков лет, ведь пото-лок трансферта не был установлен. С 1981 по1984 г. количество тех, кто получает социальнуюпомощь, увеличилось с 1,4 млн человек до болеечем 3 млн. Ежегодные федеральные траты на КППвозрастали с 2,6 млн дол. до 8,2 млн дол. [6. P. 63].Это была бездонная яма, поэтому консерваторы вбюджете 1990 г. обозначили 5% потолок на ростфедеральных затраты КПП для богатых провин-ций. В итоге, условия КПП оказались малоэффек-тивными в обеспечении минимальных стандартовсоциальной помощи. В последние годы условияКПП стали препятствием для инновационной со-циальной политики провинций [7. P. 96]. Один изкрупнейших исследователей данной тематикиЖ. Бойчак считает, что попытка Оттавы заставитьпровинции соблюдать национальные стандартыпросто не реалистична. Провинции будут двигать-ся в своих направлениях. Он считает, что в смыслесоциальной политики Канада это не «единое госу-дарство благосостояния», а это смесь 10 провин-циальных вариантов.«С тех пор многое изменилось в структуре ка-надской экономики, системе образования . », ноцель либералов осталась прежней - «оказыватьсоциальную помощь гражданам Канады, тем, ко-торые способны и хотят работать, хотят двигатьсяот зависимого состояния к полной занятости . »[4. P. 21] и обеспечивать соблюдение националь-ных стандартов. Оттава обладает одним оченьсильным механизмом, используя который она до-бивается своей цели - соблюдение провинцияминациональных стандартов. Это финансовая сто-рона вопроса. Провинции не в состоянии самипокрывать расходы на социальную сферу. Имнеобходима финансовая помощь федеральногоцентра. На протяжении десятков лет Оттава пы-талась, наоборот, сбросить с себя груз финансо-вой ответственности и переложить его на про-винции. Для этого предпринимались различныефедеральные программы. Но при этом Оттаванеизменно желает, что бы провинции соблюдалиусловия КПП. На сегодняшний день кажетсямаловероятным, что, сокращая финансовые обя-зательства, Оттава сможет усилить националь-ные стандарты (и, соответственно, единую со-циальную политику).В октябре 1993 г. на федеральных выборах по-беду одержала Либеральная партия. Последовав-ший год был назван "годом грез" [8. P. 176], пото-му что этот год был насыщен выступлениями ми-нистров, предлагавших пересмотреть социальнуюполитику в соответствии с ценностями канадцев.Этот вопрос был обозначен и в правительственномдокладе министра департамента трудовых ресур-сов Ллойда Эксуорси "Совершенствование соци-альной защиты в Канаде" (1994 г.) [9. P. 61]. В немговорилось о передаче провинциальным прави-тельствам более широких полномочий в социаль-ной сфере путем введения блочного финансирова-ния, получившего название Канадский здраво-охранительный и социальный трансферт (КЗСТ).Министр финансов Пол Мартин заявил: «Реформасоциальной защиты населения должна проводить-ся совместными усилиями федеральных и про-винциальных правительств" [10. P. 3-5]. Интерес-но, что план КЗСТ родился внутри министерствафинансов, вне ведения провинциальных властей, ибыл объявлен только за восемь недель до объявле-ния федерального бюджета 1995 г. Таким образом,мы можем сделать вывод о несостоятельностиобещаний Пола Мартина о сотрудничестве двухуровней власти и о продолжении попыток Оттавыдовлеть над провинциями, полностью контроли-ровать социальную систему страны. КЗСТ устра-нил только два условия КПП: требование о рас-пространении социальных программ на всех нуж-дающихся; соблюдать право населения на апелля-ционные процессы. Единственное оставшееся ус-ловие - возможность канадцев получать помощь вконкретной провинции независимо от места ихнахождения в Канаде.Реакция провинций была неоднозначной. Содной стороны, КЗСТ стал возможностью для за-падных провинций сделать еще один шаг впередна пути укрепления провинциальной автономии.Но финансовая сторона плана КЗСТ была полно-стью раскритикована провинциями, так как их неустраивало понижение доли государственных за-трат. Сумма федерального трансферта теперь былазначительно снижена. Оттава устанавливала об-щий размер трансферта (26,9 млрд дол. в 1996-1997 гг. и 25,1 млрд дол. в 1997-1998 гг.). Крометого, для каждой провинции определены налого-вые ставки, и они вычитаются из суммы трансфер-та. Оставшиеся деньги выплачивались наличнымив соответствии с той долей, которую каждая про-винция получала ранее. Провинции ничего не вы-игрывали от нового плана. В своих мемуарахЖ. Кретьен пишет, что провинции еще в 1995 г.предупредили о «значительных сокращениях» в1996 и 1997 гг.» Предупредили заранее, чтобы упровинциальных правительств было «достаточновремени приспособиться к нововведениям». Но, какпишет Ж. Кретьен, это «не остановило провинцииот обвинения нас в перекладывании проблемы де-фицита» на провинции, несмотря на то, что Оттава«сократила собственные программы намногобольше, чем трансферты» в провинции [1. P. 274].Летом 1995 г. состоялась ежегодная встречапремьеров, на которой все лидеры единодушноосудили действия Оттавы [11]. Они требовали отфедерального правительства отказаться от частисвоих полномочий, поднимали проблемы нацио-нальных стандартов, их ценности и спрашивали,может ли Оттава в одностороннем порядке усили-вать их [8. P. 172]? Конечно, обладая таким мощ-ным оружием, как финансы, Оттава могла бытьуверена в исполнении национальных стандартов, аесли провинции не подчинялись, то применяла кним соответствующие санкции. Таким образом,КЗСТ не являлся отступлением от привычныхтенденций федеральной политики в сфере здраво-охранения и социальной помощи и подтвердил,что федеральное правительство предпочитает дей-ствовать без привлечения к процессу провинций,принимать односторонние решения относительновеличины и условий социальных трансфертов.КЗСТ продолжил тенденцию снижения федераль-ных затрат, насаждая при этом свои условия, ипредлагал провинциям взять на себя контроль надформами и условиями получения социальной по-мощи. Тем самым Оттава двигалась к признаниюразнообразия провинциальных моделей социаль-ного развития.Итак, с нашей точки зрения, разнообразие сис-тем провинциальной помощи - это процесс, неиз-бежный в русле той политики, которую проводитлиберальное правительство, - постепенное умень-шение затрат Оттавы на социальные программыпровинций и попытка усилить обеспечение на-циональных стандартов. Конечно, главная задачалибералов не может не вызывать одобрения: натерритории страны не должно быть отсталых про-винций и "медвежьих углов", живущих отдельноот планов всей остальной Канады. Но строгие од-носторонние действия Оттавы ни в коем случае немогут быть одобрены.Важно найти оптимальную модель социальнойполитики, которая бы уважала интересы провинцийи сохраняла общенациональные стандарты. Наличиеразнообразия социальных систем свидетельствует отрудностях создания такой системы, которая бы от-вечала интересам всех. И решение проблемы в бли-жайшем будущем не предвидится. Есть опасения,что принятие одной системы для всех только ухуд-шит проблему. Возможно, поэтому выбор пока сде-лан в пользу провинциального разнообразия.

Скачать электронную версию публикации