Materials of checks in social protection establishments as a source on studying of history social work in the Tomsk region.pdf Эффективность функционирования государст-венных институтов является одним из важнейшихусловий реализации социальной политики. В каж-дом регионе сложилась своя система социальнойзащиты населения, которую достаточно труднооднозначно оценить. Это обусловлено тем, чтосама дефиниция «эффективность» в такой специ-фичной сфере, как социальная работа, остаетсянеопределенной. Выделим два вида оценок эф-фективности работы социальных служб. Для этогонеобходимо рассмотреть внешнюю и внутреннююсторону их деятельности. Внутренняя оценка ра-боты системы, на наш взгляд, будет отражать ееслаженность, отсутствие нарушений законода-тельства, охват услугами различных категорийграждан, выявление лучших учреждений и др. Та-кую оценку система социальной защиты населе-ния дает себе сама, т.е. определяет лучшие управ-ления, учреждения, отделения.Гораздо сложнее обстоит дело с внешнейоценкой деятельности социальных служб. Оце-нить деятельность системы в целом достаточнопроблематично в условиях разнородности задач,возложенных на органы социальной защиты субъ-ектов федерации, многообразия региональных за-конов и программ, направленных на поддержкунаселения. В данном исследовании авторы поста-рались, опираясь на материалы проверок дать об-щую картину деятельности томских областныхслужб социальной защиты населения. При этомследует иметь в виду, что документационная фик-сация деятельности департамента социальной за-щиты населения не позволяет во всей полнотераскрыть всю сложность функционирования объ-екта исследования. Имеющиеся на руках архивныематериалы представляют собой лишь определён-ный срез некоторых его сегментов.Это определило своеобразный способ интер-претации источников, которые представляют со-бой ограниченную часть социальной реальности.Поэтому на вооружение был взят один из основ-ных методов современной социологии социальныхпроблем - так называемый конструкционистскийподход. Данный подход позволяет воссоздать эле-менты минувшей социальной реальности в их не-разрывной связи с общей социально-политическойсистемой. Это означает, что одной из главных за-дач стал максимальный фокус не на самой соци-альной проблеме и способах её решения службамисоциальной защиты, а, скорее, на их ценностно-смысловом контексте. В то же время традицион-ная как для отечественной, так и для западной со-циологической мысли объективистская трактовкасоциальных проблем как вида социальных усло-вий уступает в работе место субъективистскомупониманию социальных проблем как вида дея-тельности. Это предопределило следование ужедостаточно прочно обозначившей себя в послед-нее время тенденции в российской социологиче-ской науке, состоящей в предпринимаемых по-пытках отойти от объективистского анализа соци-альных проблем, опираясь при этом на использо-вание всё того же конструкционистского метода ина опыт подобного использования.Одной из поставленных исследовательских за-дач стали вопросы о властных ресурсах конструи-рования социальных проблем, векторов и меха-низмов проблематизации и депроблематизации(так называемых контрриторических стратегий)различного рода социальных ситуаций. Всё этоявляется по большей своей части неким «побоч-ным» продуктом исследования, но тем не менеевесьма ценным для характеристики объекта науч-ного поиска историко-социальным материалом.Исходя из этого, был принят следующий план ра-боты. Все дела были условно разбиты на ряд тема-тических групп (в зависимости от названия). Вдальнейшем, вслед за «внутренней» критикой,следует иллюстрация одного из сюжетов, по от-ношению к которым можно применить результатыпроведённого анализа. В данной статье авторырешили остановиться на анализе справок по ито-гам проверок в учреждениях социальной защиты.Этот вид источников представляется наиболее ин-тересным, прежде всего, в силу широты своеготематического охвата. При этом подача информа-ции в основном выливается в привычную рапорт-но-отчётную форму.Весьма характерно, что приводимые в данныхсправках замечания, как правило, касаются техни-ческих сторон деятельности учреждений (порядоктекущего документооборота, ведение дел, трудо-вых книжек и т.д.). Стоит отметить, что руково-дство позволяет себе указывать на такие трудноквалифицируемые недостатки в работе своих под-чинённых, как «отсутствие проявления творчествав работе» [1. Л. 48]. При этом следует принять вовнимание, что некоторые из сотрудников, работаядо этого педагогами, не имели должного образо-вания по специальности. За указанием ошибок инедочётов следуют типовые руководства к их уст-ранению с указанием ответственных за это лиц.При этом возникает устойчивое впечатление,что гораздо более насущные и даже острые про-блемы самого качества и эффективности помощинаселению вполне осознанно уводятся в тень тех-нических вопросов. Безусловно, не стоит отрицатьвсей необходимости и важности соблюдения тех-нической дисциплины. Вместе с тем гораздобольший крен в сторону технической регламента-ции говорит о том, что в самой структуре нет дос-таточно четкого представления о критериях эф-фективности системы. Вышесказанное можно от-нести на счёт всё тех же общих для всей общест-венной системы объективных трудностей непро-стой эпохи 1990-х гг., когда в силу огромного ко-личества одновременно обозначивших себя про-блем достаточно трудно было отделить общее отчастного и сделать правильный выбор междуглавным и второстепенным. Примечательно, чтоодни и те же нарушения с весьма завидной регу-лярностью повторяются из года в год, несмотря напостоянные указания на них со стороны прове-ряющих инстанций. Так, в 1997 г. очередная про-верка вменяла департаменту социальной защитынаселения отсутствие автоматизированных системконтроля за исполнением документов в отделах [1.Л. 20].Приблизительно то же самое можно сказать ио порядке внутреннего делопроизводства: по рас-пределению обязанностей вопросы делопроизвод-ства ни за кем не были закреплены; нормативно-правовые документы, поступающие из канцеляриис резолюцией управления, в отделах не регистри-ровались; не велась систематизация документов вхронологическом порядке [1. Л. 35]. Анализ цело-го ряда дел даёт основания сделать вывод о том,что различного рода организационно-техническиепроблемы были своеобразной хронической болез-нью департамента на всём протяжении 1990-х идаже начала 2000-х гг. Впрочем, всё же некоторыеотделы и подведомственные департаменту учреж-дения периодически отмечались как добросовест-но и исправно выполняющие свои функции. Од-ним из таких учреждений, выгодно отличающимсяот других в плане организации кадровой работы исоблюдения трудового законодательства, исходяиз материалов дел, был дом-интернат «Лесная да-ча» [1. Л. 26].Представляют интерес претензии, высказы-ваемые по отношению к финансовой службеуправления департамента. Данная служба пороюпросто игнорировала не только замечания со сто-роны департамента финансов и комитета по госу-дарственно-правовым вопросам, но и поручениясамого начальника управления [1. Л. 28]. Необхо-димо признать, что сотрудники финансового отде-ла достаточно часто становились объектом раз-личного рода дисциплинарных взысканий. Приэтом чаще всего за волокиту, непринятие должныхмер, в целом за ненадлежащее исполнение своихслужебных обязанностей [1. Л. 33]. Вместе с темнеобходимо зафиксировать, что администрациядепартамента достаточно жёстко подходила к ре-шению вопроса о трудовой дисциплине своих со-трудников. По материалам имеющихся дел можнообоснованно говорить, что «имела место обшир-ная практика применения к работникам мер дис-циплинарного воздействия» [1. Л. 33].В то же время результаты проверок демонст-рируют и наличие определённого рода перегибовв этом процессе. В их числе были указаны: не все-гда чёткое отражение факта нарушения; отсутст-вие требований объяснительных (а в случаях отка-за их предоставить - несоставление актов). Со-гласно материалам фонда работникам не всегдадавали возможность ознакомиться с приказами оналожении дисциплинарных взысканий. Болеетого, к ним были применены меры дисциплинар-ного воздействия, не предусмотренные дейст-вующим на тот момент законодательством. Поми-мо этого, проверяющие органы выявили нечёт-кость в применении норм, регулирующих основа-ния, виды и порядок наложения дисциплинарныхвзысканий. В результате всего этого подвергшиесявзысканиям сотрудники департамента зачастуюобращались с исками в суд, где весьма успешноотстаивали свои права перед начальством [1.Л. 33].Причины подобного рода проблемных ситуа-ций лежат не только в низкой трудовой дисципли-не, но и в слабой проработке и определениидолжностных обязанностей работников. Должно-стные инструкции некоторых из них просто небыли представлены [1. Л. 21]. Да и сами админи-страции некоторых подведомственных учрежде-ний были в долгу перед своими сотрудниками -проверки фиксировали факты грубых нарушенийсроков выплат заработной платы [1. Л. 47]. Скла-дывалась весьма показательная ситуация для тоговремени: социальная незащищённость самого со-циального работника. Такой ракурс исследованияпри рассмотрении объекта отнюдь не усложняетего понимание, а, наоборот, зачастую это помогаетвскрыть внутренние закономерности его функ-ционирования. В некотором смысле можно гово-рить о том, что подавляющая часть всех проблем всфере социального обслуживания населения на-прямую вытекала из правовой безграмотности идаже в какой-то степени правового нигилизма,причём эти негативные черты в полной мере про-являлись как со стороны непосредственно работ-ников социальной сферы, так и со стороны самогонаселения. Вместе с тем вышеперечисленныетрудности, безусловно, были следствием объек-тивного фактора - ломки общественного сознаниявремён переходного периода.Сведения о проведении аттестации сотрудни-ков тем не менее свидетельствуют о наличии дос-таточно грамотного взвешенного подхода к оцен-ке профессионализма своих сотрудников: средиперечисляемых критериев можно выделить такие,как «качество, степень самостоятельности испол-няемой работы, ответственность за порученноедело; показатели квалификации и профессиона-лизма; уровень образования и т.п.» [2. Л. 16-17]. Устороннего наблюдателя данные положения могутвызвать вполне обоснованное удивление: требова-ния по этим пунктам, в общем-то, являются самособою разумеющимися и не выходят за рамки ми-нимальных. Однако необходимо принять во вни-мание, что на тот момент подавляющее большин-ство работников социальной сферы не было впрямом смысле слово специалистами. На рынкетруда отсутствовало необходимое количество вы-пускников вузов по специальности «социальнаяработа» (в отличие от сегодняшнего дня). Сотруд-никам учреждений приходилось становиться про-фессионалами уже по ходу дела.Заслуживают внимания материалы проверкипо судебной практике департамента с гражданамии различными организациями. Содержащаяся вних информация сообщает о предъявленных де-партаменту исковых жалобах и заявлениях (в томчисле и по поводу многомесячных невыплат посо-бий). Приводимые данные напрямую свидетельст-вуют о далеко не простой финансовой ситуации, вкоторой оказался сам департамент в 1990-е гг.:зачастую он был просто не в состоянии расплачи-ваться по заключённым хоздоговорам по постав-кам необходимой для своей работы продукции сразличными предприятиями. Тем не менее боль-шинство дел департамент выигрывал, более того,ему самому удавалось взыскивать средства как смуниципальных предприятий, так и с частныхфирм [3. Л. 29].Заслуживают пристального внимания и справ-ки об обращениях граждан в администрации рай-онов и области по социальным вопросам, а такжесправки о состоянии работы с письменными об-ращениями граждан в службы социальной защитынаселения. К примеру, по состоянию на конец2000 г. было сделано замечание о том, что до сихпор работа с письменными обращениями граждандолжным образом не была налажена [1. Л. 12]. Этопроисходило на фоне того, что уже к середине1990-х гг. руководство департамента зафиксиро-вало стабилизацию ежегодного числа письменныхобращений и снижение его по сравнению с пред-шествующим периодом (1991-1993 гг.) [2. Л. 22].Как справедливо замечает ведущий специалиступравления делами: «Каждое письмо - это отраже-ние нашей жизни» [2. Л. 23]. Здесь же признаётся,что не все должностные лица и руководители струк-турных подразделений внимательно и по существуразрешают заявления и просьбы граждан, многие изних допускают невнимательность в своей работе ипренебрежение к её объекту, т.е. к простому челове-ку. Делается вывод о низком уровне исполнительнойдисциплины [3. Л. 3]. Стоит отметить и основноесредство борьбы за повышение уровня социальногообслуживания населения - взятие того или иногодела, направления работы под личный контроль вы-шестоящим чиновником.В то же время очевиден и факт того, что руко-водство департамента изыскивало время и прила-гало усилия на установление обратной связи с на-селением, что, в общем-то, является одним изважнейших видов современных социальных ком-муникаций. Имеются в виду, прежде всего, по-пытки реагировать на текущие публикации мест-ной прессы по самым разным вопросам. В первуюочередь, конечно же, речь идёт о проблемах и от-кровенных недостатках в работе служб социаль-ной защиты. Причём публикации носили, зачас-тую, весьма острый характер. «Не могу слышать,что мой сын - идиот», - говорится в одной статье[3. Л. 5-6]. В данном случае виновным был объяв-лен выговор.Впрочем, имели место и прямо противопо-ложные случаи, когда проявлялась вся полнотанегативной специфики сферы деятельности, вы-бранной социальными работниками. В данномключе любопытны и показательны способы про-яснения конфликтных ситуаций: «Из личного делаи из разговора с Т. выяснилось, что её глубокаяумственная отсталость в степени дебильности непозволяет ей понимать значение своих действий ируководить ими». Приведённый эпизод - один изрядовых случаев, когда на работников департа-мента подавали в суд, обвиняя в вымогательстве ив прочих злоупотреблениях своим служебным по-ложением [4. Л. 3].В тематическую категорию справок по итогампроверок были отнесены и акты комплексныхпроверок деятельности подведомственных учреж-дений социального обслуживания различногопрофиля. Материалы проверок, помимо всегопрочего, дают и представление о размерах суммнедофинансирования медико-социальных учреж-дений. В качестве иллюстрации приведем объёмсредств недофинансирования Тунгусовского дет-ского дома-интерната (для умственно отсталыхдетей) за 1996 г. Он составил 1055,2 млн рублей[4. Л. 10]. Даже с учётом последовавшей вскорепосле этого деноминации сумма это выглядит дос-таточно внушительной. Как следствие, дом-интернат сам оказался в больших долгах передцелым рядом предприятий, но не мог обеспечитьсвоим питомцам даже полноценного рациона пи-тания [4. Л. 13-14].Отметим, что материалы подобного рода дел(как, впрочем, надо признаться, и сама выбраннаяпроблематика) на первый взгляд могут показатьсямало актуальными по причинам, прежде всего,своей временной и пространственной локально-сти. Тем не менее можно говорить об их актуаль-ности в плане выстраивания исследовательскойстратегии в рамках микроисторической парадиг-мы. Особенности функционирования различныхслужб и учреждений, нюансы бюрократическихмеханизмов, специфика межличностных служеб-ных отношений и тому подобные факты - всё этопредставляет самый острый интерес для иссле-дователя.Анализ данной тематической группы дел при-вёл нас к следующим выводам. Во-первых, рас-смотренные дела дают относительно чёткую кар-тину того, как функционировал департамент и егоподразделения в указанный период. Не вдаваясь вуже проанализированные выше детали, ещё разотметим лейтмотив многих лет его работы - пер-манентные организационно-правовые трудности,неизбежно влекущие за собою всю совокупностьпроблем. Во-вторых, даже небольшая группа дел,сформированная методом случайной выборки,может прекрасно проиллюстрировать набор ос-новных социально-экономических проблем, с ко-торыми столкнулось население области в 1990-2000-е гг. В этом отношении даже такой специфи-ческий источник, как ведомственный архив, мо-жет быть вполне успешно привлечён для реконст-рукции социальной истории региона. И этот мо-мент можно считать одним из главных положи-тельных результатов исследования. В-третьих,анализ ряда элементов социальных коммуникаций(обратная связь населения с департаментом) да-ёт, без преувеличения, бесценную информациюо процессах эволюции социальной психологии впереходный период. Полученные данные присоответствующей специальной обработке можнои следует применять по самым разным направ-лениям: социальная история, микроистория, ис-тория повседневности, история государства иправа.Наконец, стоит сказать и о том, что при всехсопутствующих поиску и интерпретации истори-чески значимой информации трудностях рассмот-ренные материалы видятся достаточно серьёзнымисточником по воссозданию истории социальнойполитики государства времён фундаментальнойтрансформации политической и социально-эконо-мической систем. В заключение отметим, что делаархива областного департамента социальной за-щиты населения могут в полной мере рассматри-ваться в качестве одного из основных источниковпо комплексной истории областных служб соци-альной защиты. Освещённые и прокомментиро-ванные фрагментарность и тенденциозность со-держащихся в них фактов, с одной стороны, немешают выявлению и характеристике магистраль-ных тенденций в социальной сфере, с другой жестороны, требуют насыщения источникового кор-пуса дополнительными источниками различныхвидов и типов.

Скачать электронную версию публикации