Formation of organizational structure of inter-regional association The Siberian accord(October 1990 - October 1993).pdf Изучение процесса формирования организа-ционной структуры межрегиональных ассоциа-ций, появившихся в России в начале 1990-х гг.,позволяет выявить институциональные основымеханизмов и принципов межрегионального взаи-модействия, от чего во многом зависела эффек-тивность координации действий территорий в це-лях развития интеграции. Сами создаваемыеструктуры дают представление о том, как виделсярегиональным лидерам процесс трансформацииадминистративно-плановых общественных и эко-номических институтов в рыночные, какая роль вэтом отводилась местным и федеральным властям.Важнейшим источником для изучения органи-зационной структуры Межрегиональной ассоциа-ции «Сибирское соглашение» (МАСС) являютсянормативные акты. Они фиксировали на различ-ных этапах статус и полномочия Ассоциации, соз-давали правовую базу для ее дальнейшего разви-тия, закрепляли организационную структуру. Пер-вым среди нормативных документов стало собст-венно «Сибирское соглашение», подписанное вКемерове 2 октября 1990 г. Однако в нем толькодекларировались общие цели объединения, и былодано рабочее название созданной структуры. Бо-лее подробная информация содержалась в подго-товленном к следующему заседанию «Положениио Межрегиональной ассоциации "Сибирское со-глашение"». На его основе к декабрю 1990 г. былподготовлен учредительный договор исполни-тельной дирекции Ассоциации (ИД МАСС) и ееустав. В 1991 г. борьба за власть между союзнымцентром и республиками, в том числе РСФСР,вступила в завершающую стадию. В условиях по-литической нестабильности центр не мог игнори-ровать создаваемые межрегиональные структуры,тем более - противодействовать им. 4 марта1991 г. Верховный Совет РСФСР «согласился» ссозданием «Сибирского соглашения», предложивСовету Ассоциации согласовать свой устав с Со-ветом министров РСФСР [1].1 июля 1991 г. Новосибирск посетил избран-ный президентом России Б.Н. Ельцин, который поитогам прошедшегоского и правового статуса должна была опреде-ляться собранием учредителей. В указе лишь чет-ко устанавливался высший орган Ассоциации -Совет, состоящий из высших должностных лицнационально-государственных, национально-территориальных и административно-террито-риальных образований [3]. Большая часть поло-жений распоряжения и указа Б.Н. Ельцина не былавыполнена Правительством России. Однако, пооценке участников самого «Сибирского соглаше-ния», подписанные документы имели большоезначение и конституировали деятельность Ассо-циации [4. Л. 31].Следующими документами, закрепившими ор-ганизационную структуру «Сибирского соглаше-ния», стали Договор учредителей и устав Межре-гиональной ассоциации, принятые 10 июля 1992 г.в Улан-Удэ. Содержание уставных документовбыло связано с изменившейся экономической си-туацией в 1992 г. Сибирь стала регионом острей-шего проявления практически всех сложившихся вРоссии противоречий. С учетом сложившейся об-становки велась работа по изменению принциповдеятельности Ассоциации и ее исполнительныхорганов. Стало очевидным, что в условиях Сибиринет мелких проблем, нет обособленных интересов.Проблемы каждого участника ассоциации «Си-бирское соглашение» объективно приобреталиобщесибирское значение [5. Л. 1]. 29 января1993 г. уставные документы были зарегистриро-ваны в Министерстве юстиции РФ.Последним нормативным документом, факти-чески завершившим формирование правового по-ля для деятельности межрегиональных ассоциа-ций, стало постановление Правительства РФ от16 сентября 1993 г. [6]. Следующий закон РФ «Обобщих принципах организации и деятельностиассоциаций экономического взаимодействия субъ-ектов РФ» будет принят лишь 17 августа 1999 г.Оно было подготовлено при активном участиисамих ассоциаций, в том числе «Сибирского со-глашения». По данному постановлению ассоциа-ции экономического взаимодействия могли обра-зовываться органами представительной или ис-полнительной рвласти субъектов Федерации илиорганами местного самоуправления для решениярегиональныхМАСС не найдено. Однако уже на Совете МАСС14 августа 1991 г. (Красноярск) принимаемые до-кументы были подписаны руководителями Тай-мырского и Эвенкийского автономных округов.На этом же заседании обсуждались поправки впроект закона о «Сибирском соглашении», однойиз которых стало внесение указанных автономныхокругов в перечень территорий МАСС. В Догово-ре учредителей, подписанном 10 июля 1992 г.,официально участниками МАСС стали Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные окру-га Тюменской области. Таким образом, число уча-стников МАСС достигло своего максимума -19 субъектов РФ.Высшим органом ассоциации «Сибирское со-глашение» стал Совет, в состав которого первона-чально входили председатели областных Советови их исполнительных комитетов [7]. Первымпредседателем Совета МАСС 16 ноября 1990 г.был избран председатель Новосибирского област-ного Совета народных депутатов Виталий Петро-вич Муха. Срок его полномочий устанавливалсядо 1 января 1992 г. На заседании Совета МАСС11 февраля 1992 г. полномочия В.П. Мухи какпредседателя Совета Ассоциации были продленыдо 1 января 1993 г. Это объяснялось высокой сме-няемостью высших должностных лиц в составереспублик, краев и областей, входивших в составАссоциации, а также уже сложившимся опытомработы В.П. Мухи по координации экономическо-го взаимодействия. В июле 1993 г. Совет МАСС вСаяногорске (Хакасия) переизбрал В.П. Мухупредседателем Совета МАСС на очередной вы-борный период согласно Уставу Ассоциации. ВУказе президента Б.Н. Ельцина подтверждалось,что «высшим органом управления ассоциации яв-ляется Совет», однако его состав, в связи неус-тойчивостью форм власти на местах определялсяобобщенно - «высшие должностные лица нацио-нально-государственных, национально-террито-риальных и административно-территориальныхобразований» [3]. В Договоре учредителей ужечетко перечислялись члены Совета - председате-ли Верховных Советов народных депутатов ипрезидентытический совет Ассоциации, в который должныбыли входить председатели Советов народныхдепутатов территорий. Это мотивировалось необ-ходимостью «решения в рамках Ассоциации во-просов политического характера» [10].Однако в указе президента Б.Н. Ельцина от11 ноября 1991 г. говорилось, что «…права регио-нальной ассоциации не могут быть выше прав ееучредителей». Это положение было зафиксирова-но в Договоре учредителей МАСС и уставе Ассо-циации. Там же указывалось, что «органы управ-ления "Ассоциации" не являются вышестоящимиадминистративными органами по отношению квходящим в состав Ассоциации органам власти иуправления территорий» [11]. Одновременно спринятием учредительных документов появилосьрешение Совета МАСС, по которому политиче-ский совет упразднялся «в силу несоответствияданного решения Уставу Ассоциации» [10].Создание и упразднение политического советанеобходимо рассматривать в рамках формирова-ния новой федерации регионов России. В услови-ях развала СССР, «парада суверенитетов», подго-товки новой Конституции РФ регионы вряд лимогли оставаться пассивными. Политизация об-щественной жизни неминуемо затрагивала каксами сибирские советы, так и созданную ими Ас-социацию. В то же время новый федеральныйцентр в лице Б.Н. Ельцина и его сторонников, опа-саясь углубления сепаратистских тенденций, вся-чески стремился ограничить самостоятельностьрегионов. По мере выстраивания новой федерациибыл достигнут компромисс, по которому цен-тральные власти признавали ассоциации регионов,а те ограничивали свою деятельность только соци-ально-экономическим взаимодействием.В качестве рабочего аппарата Совета МАСС16 ноября 1990 г. была утверждена исполнитель-ная дирекция, местонахождением которой уста-навливался г. Новосибирск [10]. К 1 декабря1990 г. был подготовлен текст устава исполни-тельной дирекции, а также учредительный дого-вор, по которому ассоциация «Сибирское согла-шение» выступала учредителемразным создание коммерческого центра МАСС,директором которого, с его согласия, рекомендо-вался А.В. Нестеров. В связи с этим генеральнымдиректором ИД МАСС 5 февраля 1992 г. был на-значен Владимир Иванович Иванков [10]. Подоб-ные изменения, вероятно, были связаны с тем, чтолюбая коммерческая деятельность ориентирована,прежде всего, на получение прибыли. Следова-тельно, коммерциализация исполнительной ди-рекции стала вступать в противоречия с решениемтех задач, которые ставились при формированиисобственно Ассоциации. В итоге и было приняторешение о том, что МАСС не будет заниматьсякоммерческой деятельностью, после чего после-довал «отзыв» средств, вложенных ИД МАСС вкоммерческие предприятия на правах учредителя.Сведений об активном сотрудничестве исполни-тельной дирекции с коммерческим центром в до-кументах Ассоциации не прослеживается.По Договору учредителей генеральный дирек-тор в пределах своей компетенции мог издаватьприказы, разрабатывать структуру, руководитьдеятельностью дирекции, направленной на вы-полнение программ и проектов и т.д. [11] В июле1992 г. Совет МАСС поручил исполнительной ди-рекции сосредоточиться на выработке и реализа-ции программы социально-экономического разви-тия административно-территориальных образова-ний, входящих в состав Ассоциации [10].Совет МАСС также утвердил структуру ис-полнительной дирекции. По представленной схемеее возглавлял генеральный директор, к ведениюкоторого относилось взаимодействие с ассоциа-циями других территорий. Непосредственно ген-директору подчинялись директор по внешнеэко-номической деятельности и директор по инвести-ционной политике.У генерального директора было три замести-теля. Один из них курировал работу директорапрограммы по развитию переработки сельскохо-зяйственной продукции, директора программы посельскохозяйственному машиностроению, дирек-тора программы НТП и конверсии, а также дирек-тора программы «товары народного потребления».Другой заместитель гендиректора курировал рабо-ту директора программы энергетики и топливно-энергетических ресурсов, директора программыпо развитию транспорта, директора программы поразвитию стройиндустрии, а также директора про-граммы по развитию связи Сибири. Заместительгендиректора по работе с территориями курировалработу директора программы по экологии и при-родопользованию, отдел по организационным иобщим вопросам и информационный отдел. Кконцу 1992 г. коллектив исполнительной дирек-ции насчитывал 32 человека, из них 17 являлисьпредставителями ИД МАСС в регионах.Формирование представительств ИД МАСС врегионах началось с конца 1990 г. В частности,23 декабря 1990 г. был подписан контракт испол-нительной дирекции с Виктором ФедоровичемКупрессовым, который назначался на должностьруководителя представительства в Томской облас-ти [16]. В.Ф. Купрессовым было разработано По-ложение о представительстве ИД МАСС в Том-ской области. В соответствии с ним целью дея-тельности представительства являлось осуществ-ление координационной работы, связанной с реа-лизацией социально-экономических программ Ас-социации на территории действия представитель-ства и представление интересов администрацииТомской области в Ассоциации.В документе определялись следующие на-правления деятельности представительства: под-готовка и реализация программ Ассоциации в ре-гионе, сбор и анализ необходимой информации, атакже «содействие формированию прямых связейпредприятий и организаций региона с предпри-ятиями и организациями других территорий длярешения проблем социально-экономического ха-рактера» [16]. Представительство могло проводитьот имени дирекции предварительные переговоры,вести подготовку договоров и контрактов, привле-кать к работе экспертов, участвовать в работе ис-полнительных органов администрации области идр. В состав представительства должно было вхо-дить три человека: руководитель представительст-ва, главный специалист и технический работник.Руководитель представительства должен был на-значаться приказом генерального директораИД МАСС по представлению главы администра-ции Томской области. Рассмотренный документлег в основу Положения о представительстве ис-полнительной дирекции МА «Сибирское согла-шение», утвержденного на заседании СоветаМАСС 11 февраля 1992 г. Право ассоциаций насоздание представительств было закреплено воВременном положении, утвержденном Правитель-ством РФ [6].Для осуществления необходимых контактов сфедеральным центром в начале 1992 г. было при-нято решение о создании постоянного представи-тельства «Сибирского соглашения» в Москве. Еговозглавила член ВС РСФСР, народный депутатРоссии Ирина Викторовна Виноградова [15. Л. 8,28, 36]. Большая часть представительств быласформирована уже в 1991 г. Их возглавили люди,хорошо знающие инфраструктуру и проблемысвоего региона. По решению Советов и распоря-жениям глав администраций в 1991 г. соответст-вующие представительства были созданы в рес-публиках Алтай (Горно-Алтайская ССР), Бурятия,Тува, Хакассия, в Алтайском, Красноярском кра-ях, Иркутской, Кемеровской, Омской, Томской,Читинской областях, Агинском Бурятском и Усть-Ордынском автономных округах [4. Л. 1]. Такимобразом, к началу 1992 г. была создана управлен-ческая вертикаль: Совет МАСС - Исполнительнаядирекция - Представительства ИД МАСС в ре-гионах. Однако для обеспечения деятельности«Сибирского соглашения» этого было недоста-точно. Расширение проблемного поля, более чет-кое определение целей и задач МАСС выдвигаловсе новые требования к ее институциональной ор-ганизации. Параллельно с органами управленияАссоциацией шло формирование органов, обеспе-чивающих ее деятельность.Фактически с момента создания Ассоциациибыла сделана ставка на тесное сотрудничество снаучными учреждениями. В структуре самойМАСС в ноябре 1990 г. был создан Сибирскийаналитический центр, в задачу которого входилонаучно-методическое и информационное обеспе-чение деятельности «Сибирского соглашения».Руководителем центра был утвержден заведую-щий лабораторией Института экономики и орга-низации промышленного производства СО АНСССР А.А. Кисельников. Организовывать работуаналитического центра пришлось в сложных усло-виях, когда резко сократилось финансированиенаучных организаций.В деятельности центра можно выделить не-сколько направлений. Во-первых, он обеспечивалинформационно-аналитическое обслуживание те-кущей деятельности Ассоциации. В частности,готовились материалы для проведения совещаний,в том числе с участием руководителей государст-ва. Второе направление деятельности было связа-но с научными задачами. Аналитический центрсосредоточился на координационной работе, в хо-де которой увязывались потребности заказчиков, втом числе органовоснове научных работников, специалистов, орга-низаторов производства, более квалифицированноразрабатывать проекты [5. Л. 10].По оценке В.П. Мухи, жизнеспособность ко-ординационных советов определялась не толькоактуальностью самих направлений их деятельно-сти. Важнее было то, что они активно использова-ли уже имеющийся в регионах положительныйопыт работы новых экономических структур. Инаоборот, деятельность «Сибирского соглашения»способствовала формированию цивилизованныхрыночных механизмов в регионе [17]. Роль КС вновой системе управления экономикой В.И. Иван-ков определил так: «Образовав систему координа-ционных советов, мы устанавливаем новые связи"сквозняком" через территории и отрасли» [18].То есть региональные лидеры, возглавлявшие КС,становились ответственными за соответствующуюсферу в рамках всей Сибири.Первоначальные действия МАСС можно оп-ределить как совокупность антикризисных мер.Однако параллельно с этим постепенно формиро-валась идея разработки межрегиональной про-граммы развития. Необходимость научного со-провождения деятельности Ассоциации подчерки-валась в распоряжении Председателя ВС РСФСРот 1 июля 1991 г. Это объяснялось «особой рольюСибири в республиканском и общесоюзном рас-пределении труда, а также структурными особен-ностями производства и сложностью межрегио-нальных связей». Ответственными органами сталиМежведомственный научный совет по программе«Сибирь» и СО АН СССР, как базовой организа-ции на территории Ассоциации [2].В Указе президента Б.Н. Ельцина от 11 ноября1991 г. в качестве целевой и организационной ос-новы реализации основных задач Ассоциации на-зывалась экономическая программа развития. Онадолжна была определять основные цели, методы исредства их достижения. Руководство программойдолжно было обеспечиваться специальной адми-нистрацией, а руководитель администрации про-граммы назначался Правительством РСФСР попредложению Совета МАСС. Основной организа-ционной структурой, обеспечивающей формиро-вание источников финансирования программы,определялся особый фонд [3].В июле 1992 г. в Договоре учредителей, в ка-честве перспективной цели, объявлялось достиже-ние устойчивого развития экономики территорий,что должно было повысить уровень жизни населе-ния. Для этого члены МАСС ставили задачу раз-рабатывать и реализовывать программы социаль-но-экономического развития. Наряду с этим вы-двигалась задача способствовать развитию регио-нальных рыночных институтов и поддерживатьпредпринимательство [11]. Тогда же на СоветеМАСС была одобрена концепция комплекснойпрограммы социально-экономического развитиярегионов, входящих в Ассоциацию, что фактиче-ски давало старт разработке программы. Положе-ние о программе развития как организационнойоснове Ассоциации было закреплено во Времен-ном положении об ассоциациях, утвержденномПравительством РФ [6].Для обеспечения деятельности МАСС необхо-димы были источники финансирования, что по-требовало от Ассоциации формирования соответ-ствующих структур. На Совете МАСС 8 февраля1991 г. было принято решение о формированииуставного фонда, который должен был обеспечитьполноценную и эффективную работу исполни-тельной дирекции, аналитического центра и ре-дакции журнала «Земля Сибирь» [14. Л. 66]. Дан-ное положение было закреплено в уставных доку-ментах МАСС. Наряду с этим для проведения вжизнь инвестиционной и инновационной полити-ки за Ассоциацией закреплялось право создаватьрегиональные банки, инвестиционные компании,фонды, учредителями которых могли выступатьисполнительная дирекция и все заинтересованныетерритории [11].Средства, необходимые для реализации про-граммы развития, должны были аккумулироватьсяв специальном инновационном фонде, созданиекоторого было инициировано учредителямиМАСС и поддержано Председателем ВС РСФСРБ.Н. Ельциным во время его визита в Новосибирскв июле 1991 г. Российскому правительству пред-писывалось выделить в указанный фонд 150 млнрублей. Впоследствии фонд должен был попол-няться, в том числе и за счет средств бюджета,формируемых на территориях участников Ассо-циации [2]. 30 марта 1992 г. исполнительная ди-рекция заявила о своих планах по началу форми-рования новых организационных структур, на-правленных на обеспечение и финансированиемежрегиональных программ. К ним относилисьэкологический фонд, инновационный фонд, фондподдержки предпринимательской деятельности.Исполнительная дирекция предлагала участникамАссоциации принять участие в создании указан-ных структур в качестве учредителей [15. Л. 37,39].Наряду с фондами развития, «Сибирское со-глашение» инициировало формирование финансо-вых и коммерческих структур для поддержки иреализации намеченных программ. Так, уже8 февраля 1991 г. Совет Ассоциации выбрал длясвоего обслуживания региональный коммерческийбанк «Сибирский банк», став его пайщиком. По-сле визита в Новосибирск Б.Н. Ельцина, «Сибир-скому соглашению» были предоставлены широкиеэкономические права, в том числе на расширениевнешнеэкономической деятельности. Это выдви-гало проблему валютных операций. В подписан-ном Б.Н. Ельциным распоряжении Центральномубанку РСФСР совместно с Министерством финан-сов поручалось открыть региональный банк,уполномоченный вести валютные операции с уча-стием входящих в Ассоциацию регионов [2].В ноябре 1991 г. «Сибирское соглашение» ста-ло одним из учредителей коммерческого банка«Сибирский биржевой банк» [19. Л. 149, 150], а вдекабре - одним из учредителей Новосибирскогокоммерческого регионального Внешторгбанка РФ[20. Л. 27]. В марте 1992 г. исполнительная дирек-ция заявила о планах по созданию региональногоинвестиционного банка. Целью его образованияпровозглашалась необходимость аккумуляциифинансовых ресурсов для комплексного решениямежрегиональных проблем, содействия реализа-ции программ экономического и социального раз-вития Сибирского региона, а также для обеспече-ния оперативного функционирования структурАссоциации [15. Л. 37, 39]. 17 февраля 1993 г. вТомске Советом МАСС было принято решение «Осоздании Межрегионального сибирского Банкареконструкции и развития с участием иностранно-го капитала "Транссиббанк"». Его создание долж-но было обеспечить финансирование развитияприоритетных отраслей промышленности Сибири,реконструкцию транспортной системы, стимули-ровать инвестиционную деятельность и т.д. [10]Наряду с банками Ассоциация стала учредите-лем АООТ «Первая Всесибирская инвестиционнаякомпания» [20. Л. 89-111], с целью аккумуляцииденежных средств путем выпуска и размещениясобственных ценных бумаг с последующим вло-жением средств в ценные бумаги предприятий си-бирского региона [5. Л. 6]. Для упрочения эконо-мических рычагов управления экономикойучастниками Ассоциации. В феврале 1991 г. СоветМАСС принял решение «О развитии систем связии информации», в котором отмечалась крайняянеразвитость информационной сети Сибири.Вскоре по заказу «Сибирского соглашения»СО АН СССР начало разработку программы «Те-лекоммуникации и информатизации Сибирскогорегиона». По предложению В.П. Мухи журнал«Земля Сибирь» совместно с советско-амери-канским предприятием «Диалог» с августа 1991 г.начал разработку концепции оперативной связипод условным названием «Первые лица Сибири».В ее основе лежала модемная связь между главамиадминистраций Сибири с небольшим обрабаты-вающим центром, на базе журнала «Земля Си-бирь» и аналитического центра [4. Л. 25-30]. Виюле 1992 г. Совет МАСС утвердил программуорганизации связи в Сибири на основе цифровыхширокополосных волоконно-оптических систем исистем спутниковой связи и вещания. Таким обра-зом, в рамках «Сибирского соглашения» началосьсоздание структур, обеспечивающих постояннуюсвязь, доступ к оперативной информации и базамданных.Подводя итог, необходимо отметить, что в на-чале 1990-х гг. не было четкого понимания целейи задач создаваемой Ассоциации, ее функций,места в новой системе федеративных отношений.Все это выстраивалось в ходе непосредственнойдеятельности, что напрямую отражалось на разви-тии организационной структуры «Сибирского со-глашения». Немаловажное значение для процессаформирования МАСС имели политические собы-тия в стране в целом, в частности, политика за-вершающего этапа «перестройки» в рамках Союз-ного государства, борьба за власть и распад СССР,переход к радикальной рыночной реформе. Орга-низационная структура МАСС отразила и инсти-туционально закрепила идейно-теоретические ус-тановки региональных властей относительно ме-ханизмов и принципов межрегионального взаимо-действия. Главная задача заключалась в установ-лении горизонтальных связей между территория-ми и предприятиями, создании системы оператив-ной информации и банков данных, обеспечениифинансирования первых межрегиональных проек-тов. Требовалось создать структуры, позволяющиене только нарабатывать необходимый опыт, но иобмениваться им, ретранслировать отработанные вотдельном регионе схемы на территории другихучастников Ассоциации.В организационной структуре МАСС начала1990-х гг. можно выделить органы управленияАссоциацией и органы обеспечения деятельности.Органы управления состояли из управленческойвертикали: Совет МАСС - дирекция - представи-тельство в регионе. Эта структура осталась факти-чески неизменной до настоящего времени. Органыобеспечения деятельности - координационныесоветы, коммерческие и финансовые структуры,программы развития - появлялись, менялись, лик-видировались в зависимости от целевых установоки решаемых задач. При этом организационнаяструктура позволяла взаимодействовать как с цен-тральными органами власти, так и с региональны-ми организациями, предприятиями, объединения-ми. Такое сочетание вертикальных и горизонталь-ных связей делало Ассоциацию устойчивой, атакже превращало ее в одну из «несущих конст-рукций» новой Федерации.В исследовательской литературе уже отмеча-лась такая особенность Совета МАСС, как объе-динение исполнительной и представительной вла-сти. Это позволяло оперативно решать многиесложные проблемы, а также отстаивать солидар-ные позиции перед федеральным центром [22. С.23]. Форма самого объединения регионов не былажесткой и определялась скорее экономическойцелесообразностью. Некоторые члены МАСС во-шли в состав соседних ассоциаций экономическо-го взаимодействия. Например, Тюменская областьвходила в МАСС и МА «Урал», а Республика Бу-рятия, Бурятский Агинский АО и Читинская об-ласть одновременно с МАСС вошли в состав МАрегионов Дальнего Востока и Забайкалья.Устойчивость созданной организационнойструктуры подтвердил октябрьский кризис 1993 г.,когда „ , несмотря на ликвидацию Советов, МАССсохранилась как важный элемент новой федера-тивной системы и социально-экономических от-ношений страны.

Скачать электронную версию публикации