The Operational Capabilities within the Common Security and Defense Policy of the European Union.pdf В XXI веке европейские страны по-прежнемунаходятся перед лицом множества угроз безопас-ности. В ответ на новые вызовы страны Европей-ского Союза выступили с Общей политикой безо-пасности и обороны (ОПБО) после призыва Вели-кобритании и Франции, прозвучавшего в декабре1998 г. на встрече в Сен-Мало. В принятой декла-рации говорилось, что «Союз должен обладатьвозможностями автономных действий, поддер-жанных достаточной военной силой, правом при-нимать решения об их использовании и быть гото-вым к тому, чтобы реагировать на возникающиемеждународные кризисы» [1. P. 8]. Однако этообращение имело и другой смысл - страны ЕС неотказывались от своих обязательств перед НАТО,а, наоборот, рассчитывали на средства и ресурсыальянса. Поэтому формирование стратегическихвозможностей ОПБО изначально протекало в ус-ловиях многовекторности.Со времен Маастрихтского договора вопросыбезопасности и обороны на стратегическом уровнебыли возложены странами ЕС на Западноевропей-ский союз (ЗЕС) [2. P. 59], который после оконча-ния холодной войны переживал свою политиче-скую реставрацию. Приняв в 1992 г. Петерсберг-скую декларацию, страны ЗЕС намеревались соз-дать необходимый потенциал в области миротвор-чества. И лишь после Лиссабонской встречи ми-нистров обороны в 1995 г. впервые за долгую ис-торию своего существования ЗЕС сформировалорганы стратегического командования и планиро-вания военными операциями [3. P. 1].Более того, инициативы стран ЕС и ЗЕС полу-чили одобрение и со стороны НАТО. В январе1994 г. на Брюссельском саммите Североатланти-ческий альянс утвердил концепцию Многонацио-нальных объединенных оперативно-тактическихгрупп (МООТГ), обеспечивающих развертывае-мые штабы, которые могут быть задействованыдля операций под руководством ЗЕС [4]. В июне1996 г. на Берлинской встрече министров ино-странных дел стран НАТО было решено положитьконцепцию МООТГ в основу развития Европей-ской идентичности в области безопасности и обо-роны [5]. Впервые ЗЕС получил возможность не-посредственного политического контроля и стра-тегического управления над силами альянса.Таким образом, ЗЕС располагал двумя воз-можностями оперативного командования, опира-ясь либо на национальные штабы стран-членов,либо на Штаб Верховного главнокомандующегоОбъединенными вооруженными силами НАТО вЕвропе (ШЭЙП). При этом решение об использо-вании командных структур все еще оставалось заЗЕС, а не ЕС. Поэтому одним из важнейших во-просов, стоявших на повестке дня саммита СоветаЕС в Амстердаме, была интеграция ЗЕС в ЕС. Навстрече страны ЕС решили сохранить автономиюЗЕС, но предусмотрели перспективу слияния обе-их организаций в будущем [6. P. 12]. В специаль-ном протоколе к Амстердамскому договору огова-ривалось, что в течение года после его вступленияв силу ЕС и ЗЕС предпримут меры по укреплениювзаимного сотрудничества [6. P. 92]. В то же времяАмстердамский договор включил в себя пакет Пе-терсбергских задач, несмотря на то, что у ЕС небыло необходимых ресурсов и инструментов дляих успешной реализации. В связи с этим на Брюс-сельской сессии ЗЕС в июле 1997 г. было принятоновое положение, позволяющее ЕС поручать ЗЕСвырабатывать и претворять в жизнь решения,имеющие оборонное значение [7. P. 4].Именно совместный призыв Великобританиии Франции на встрече в Сен-Мало ознаменовалследующий шаг в процессе зарождения ОПБО иво многом предопределил ее дальнейшее развитие.Лидеры ЕС продемонстрировали преемственностьполитики ЗЕС, заявив цель - формирование авто-номных возможностей ЕС, но при этом поддержи-вая тесную связь с НАТО и даже опираясь на еесредства и ресурсы.Однако вектор развития самого ЕС лежал вбольшей степени в наднациональной плоскости.Поэтому в вопросе о будущих оперативных воз-можностях ОПБО появился третий подход. Фран-ция рассчитывала создать полноценный Опера-тивный Штаб, обеспечивающий планирование,командование и контроль, неотделимый от пре-доставляемых Советом ЕС возможностей урегу-лирования кризисов. В противоположность такомуподходу выступила Великобритания, настаивав-шая на варианте вспомогательного органа для Во-енного Штаба ЕС (ВШЕС), который бы обладалполномочиями стратегического планирования, нобез оперативных возможностей, которые уже бы-ли у НАТО [8. P. 20].Результат дискуссии во многом зависел от по-зиции Германии, которая больше склонялась кразвитию гражданской компоненты ОПБО и счи-тала военное направление излишним для целей,отличных от территориальной защиты. По словамдоктора Франца-Йозефа Майерса, немецкое обще-ство с осторожностью относилось к инициативамиспользования бундесвера, особенно в операцияхза границами континента [9. P. 84]. Более того, дляподдержки безопасности в Европе Германия по-прежнему предпочитала опираться на ресурсыНАТО [10. C. 55]. Немецкая позиция оказаласьближе к предложению Великобритании, поэтомувозможности оперативного планирования, коман-дования и контроля операций ВШЕС не получил.На первой встрече министров обороны ЕС в Син-тре (февраль 2000 г.) за основу стратегическогопланирования и командования операциями ЕСбыла взята прежняя концепция ЗЕС с опорой нанациональные ресурсы стран ЕС и возможностиНАТО [11. P. 98].Позиция Германии и большинства малыхстран ЕС определила и другую отличительнуючерту европейского подхода к урегулированиюкризисов, а именно развитие его гражданской со-ставляющей. Изначально проекты командных ор-ганов для гражданских операций, как и сами кон-цепции для таких миссий, были слабо проработа-ны и подчинены приоритетам военного направле-ния ОПБО. Например, созданный при Секретариа-те Совета ЕС Полицейский отдел по своим зада-чам сильно отличался от ВШЕС. Он отвечал толь-ко за готовность персонала к операции и обеспе-чивал первоначальную оценку ситуации [12. P. 3].Вся остальная работа по планированию и коман-дованию ложилась на политические органы Союза(Комитет по политике и безопасности, ВоенныйКомитет ЕС и Комитет по гражданским аспектамуправления кризисами).Но в то же время гражданская составляющаяОПБО изначально создавалась на многонацио-нальной базе, что обусловило характерную длянее модель формирования оперативных штабов отслучая к случаю. Активное развитие гражданскогоаппарата привело к пересмотру военных концеп-ций ОПБО. В 2001 г. на саммите в Гётеборге(Швеция) страны ЕС внесли предложения о моди-фикации военного направления с учетом граждан-ского измерения [13]. Результатом этой инициати-вы стал проект по согласованию военно-гражданских действий ОПБО - основа для совре-менного комплексного подхода ЕС к урегулиро-ванию кризисов.Новый шаг в формировании оперативных воз-можностей ОПБО был сделан пятью лидерами ЕС.24 июля 2002 г. Великобритания, Германия, Гре-ция, Италия и Франция решили открыть доступЕС к их национальным штабам для проведениямногонациональных операций. Выбор того илииного штаба (Нортвуд, Монт Валерии, Потсдам,Лариса и Рим) определялся на базе концепции ли-дирующей страны, что позволяло гарантироватьих необходимую укомплектованность со сторонынациональных органов и дополнительное оснаще-ние за счет других стран ЕС [14. P. 73].После окончательного решения об инкорпори-ровании ЗЕС в ЕС возник вопрос и о доступеСоюза к ресурсам и командным структурам НАТОдля выполнения пакета Петерсбергскихпланированию НАТО; 2) доступ к коллективнымсилам, возможностям и средствам альянса; 3) ва-рианты участия Европейского командованияНАТО в возглавляемых ЕС операциях; 4) адапта-ция системы оборонного планирования НАТО,учитывая возможность предоставления сил дляопераций ЕС [16].Благодаря новому механизму ЕС получилпрямой доступ не только к военным ресурсам аль-янса, но и его оперативному штабу в Европе(ШЭЙП). Однако для того чтобы стать активнымполитическим игроком на мировой арене, на чемделала акцент Европейская стратегия безопасно-сти 2003 г., ЕС должен был обладать полноцен-ным наднациональным оперативным штабом. Этопозволило бы Союзу быстрее принимать решенияи самостоятельно проводить военные и граждан-ские операции. Вопрос об автономности ЕС в об-ласти ОПБО особенно обострился на фоне нача-той США военной кампании в Ираке 2003 г. Ев-ропа не смогла дать единый ответ США о своейпозиции, продемонстрировав серьезный полити-ческий раскол между странами ЕС. Воспользо-вавшись этим, четыре европейских лидера -Франция, Германия, Бельгия и Люксембург - на-чали в апреле 2003 г. диалог об автономностиСоюза. Несмотря на то, что встреча в Тервюренене закончилась решением создать полноценныйоперативный штаб ЕС, она определила дальней-шее направление дискуссии по этому вопросу.После «шоколадного саммита» Великобрита-ния согласилась с предложениями четверки соз-дать при ВШЕС особый гибридный орган - Воен-но-гражданскую ячейку (ВГЯ). Она не могла вы-ступать в качестве постоянно действующего шта-ба, но служила для быстрой организации Опера-тивного Центра из национальных экспертов ислужащих ВШЕС [17. P. 283-284]. Между тем ра-бота над концепцией согласования военно-гражданских действий, продолженная органамиЕС в 2004 г., позволила сформировать из ВГЯструктуру, которая впервые смогла объединитьаппарат планирования ОПБО на стратегическомуровне. Отныне по решению стран ЕС ВГЯ моглабыть использована как временный штаб ЕС (сэтой целью задействовался ее Центр операций)для планирования миссий с привлечением воен-ной и гражданской составляющей ОПБО [18.P. 17-18].Оглядываясь на процесс формирования стра-тегических возможностей ОПБО, можно заклю-чить, что попытки стран ЕС расширить командныевозможности Союза продемонстрировали ихстремление к углублению внешнеполитическойинтеграции. Однако прийти к общему мнению обудущей архитектуре командных органов странамЕС в полной мере не удалось. На оперативномуровне в основе механизма ОПБО по-прежнемуостается концепция лидирующей страны с осно-вой на национальные штабы, которую дополняетпакет соглашений «Берлин плюс». Использованиетретьего варианта для автономных действий Сою-за представляется сильно ограниченным. Задейст-вовать ВГЯ в качестве временного штаба возмож-но только для совместных военно-гражданскихопераций с опорой на боевые группы (не более2000 военнослужащих), которые предназначенылишь для быстрого реагирования на кризисы.Полноценный вариант оперативного планирова-ния на наднациональном уровне существует лишьу гражданского направления ОПБО, который осу-ществляется созданным в 2007 г. Штабом плани-рования и проведения гражданских операций.После вступления в силу положений Лисса-бонского договора страны ЕС неоднократно во-зобновляли диалог о дальнейшем развитии страте-гических возможностей. Прежде всего, усилиястран направлены на решение вопроса о созданииполноценного оперативного штаба ЕС. Его появ-ление аналогично учреждению Европейскойвнешнеполитической службы, оно должно укре-пить европейское единство через более теснуюполитическую интеграцию. Формирование опера-тивного штаба ЕС на базе ВГЯ отвечает задачам,обозначенным в обновленной концепции согласо-вания военно-гражданских действий 2007 г. Егоразмещение непосредственно рядом с политиче-скими органами ЕС в отличие от национальныхштабов представляется неоспоримым преимуще-ством для лучшего согласованияТем не менее критика даже самых ярых про-тивников создания оперативного штаба ЕС посте-пенно ослабевает на фоне крупных международ-ных кризисов. События в Северной Африке и наБлижнем Востоке в 2011 г., получившие название«арабской весны», и в особенности гражданскаявойна в Ливии, в очередной раз продемонстриро-вали слабость стратегических возможностей ОП-БО. ЕС не смог самостоятельно быстро ответитьна внезапную цепь кризисов и снова был вынуж-ден решать вопросы через НАТО и отдельно евро-пейскими странами.Впрочем, и сама критика антагонистов все ча-ще признается несостоятельной. Во-первых, уве-личение командной структуры ОПБО на 250 слу-жащих представляется не столь существеннымдублированием по сравнению с аналогичными ор-ганами НАТО (около 11000 служащих) [20]. В тоже время все страны ЕС содержат национальныештабы, многие из которых в отдельности не обла-дают достаточным потенциалом для современныхопераций. Разобщенность между ними не позволя-ет также проводить сильные многонациональныеакции. Поэтому создание оперативного штаба ЕСмогло бы, наоборот, решить проблему объедине-ния ресурсов. Во-вторых, механизму «Берлинплюс» присущи свои проблемы. В частности, егонормальное функционирование требует выделе-ния странами ЕС дополнительных офицеров длякоординации действий с НАТО, а конфликт междуТурцией и Кипром мешает задействовать ресурсыальянса. В-третьих, передавая миссию под руко-водство НАТО, для ЕС становится сложнее ее ин-тегрировать в свою общую концепцию урегулиро-вания кризисов, затрудняется процесс согласова-ния с другими инструментами, например про-граммами помощи Европейской Комиссии.Из этого следует, что создание полноценногооперативного штаба ЕС для военных и совмест-ных военно-гражданских миссий является однойиз приоритетных задач Союза. Возможно, для еерешения потребуется новая встреча в Сен-Мало,которая примирит позиции Великобритании иФранции и станет новым призывом

Скачать электронную версию публикации