The evolution of the European Unions policy in the South Caucasus.pdf Проблема осуществления общей внешней по-литики и политики безопасности ЕвропейскогоСоюза уже давно является предметом обсужденияполитических и экспертных сообществ. Ее прак-тическая реализация часто приходит в противоре-чие с тактическими и стратегическими установка-ми государств-членов ЕС. В то же время необхо-димо отметить, что подписание Лиссабонскогодоговора придало определенную положительнуюдинамику выработке единых стратегий внешней иэнергетической политики ЕС. Одним из такихпримеров является эволюция политики ЕС наЮжном Кавказе.Активизация политики европейских госу-дарств в отношении Южного Кавказа началасьеще до распада СССР в конце 80-х гг. ХХ в. в свя-зи с развитием этнических конфликтов в закавказ-ских республиках. Достаточно напомнить, что од-ним из главных событий, приведших к началу на-горно-карабахского конфликта, стала публикацияво Франции в 1987 г. беседы академика АбелаАганебегяна с представителями армянской диас-поры этой страны. «16 ноября Аганбегян, один изведущих экономических советников Горбачева,встретился с группой французских армян в отеле«Интерконтиненталь» в Париже и предложил имсвое видение проблемы: «Я был бы рад, если быНагорный Карабах вернули Армении. Как эконо-мист, я считаю, что у них куда более тесные связис Арменией, нежели с Азербайджаном. Я уже внесподобное предложение и надеюсь, что эти идеибудут воплощены в жизнь в духе перестройки идемократии». Взгляды Аганбегяна были изложеныв газете французских коммунистов «Юманите»,распространявшейся, в том числе и в СоветскомСоюзе. Именно из этих откровений академикаазербайджанцы впервые и узнали о ведущейсяпротив них армянской кампании» [1]. Француз-ская армянская диаспора активно способствовалаформированию положительного образа Армении иНКР в глазах европейцев. Так, уже в 1990 г. «Ком-сомольская правда» сообщала о мобилизации ар-мянской диаспоры по всему миру, ссылаясь наинтервью Пятой программе ТВ Франции предста-вителя партии дашнаков А. Папазяна, «которыйсообщил о том, что в армянских общинах США,Канады, Франции, Ливана и некоторых другихстран начался набор добровольцев, намеренныхнаправиться на помощь Армении» [2. С. 2]. Ар-мянская и грузинская диаспоры во Франции оченьвнимательно относились и относятся к тем собы-тиям, которые происходили на Южном Кавказе.Не случайно, именно Франция до сих пор прини-мает самое серьезное участие в международныхпереговорах по урегулированию нагорно-карабахского конфликта, а затем и конфликтов вГрузии. В то же время необходимо отметить, чтодо распада СССР и даже некоторое время посленего никакой особой стратегии в отношении ре-гиона Южного Кавказа у стран ЕС не имелось.После распада Советского Союза регион Юж-ного Кавказа стал ареной пересечения интересоввсех крупнейших региональных (Россия, Иран,Турция) и внерегиональных акторов (США, ЕС,НАТО, Китай, страны Центральной Азии, араб-ские государства). Это определяется как борьбойза контроль над акваторией и ресурсами Черного иКаспийского морей, так и тем, что Южный Кав-каз - это потенциально важнейший путь транзитаэнергоресурсов (из Центральной Азии и СреднегоВостока в Европу).Государства Южного Кавказа проводят разно-векторную политику. Они активно взаимодейст-вуют со структурами Запада - НАТО и ЕС. Азер-байджан и Грузия являются участниками проза-падной «Организации за демократию и экономи-ческое сотрудничество - ГУАМ» (Грузия - Ук-раина - Азербайджан - Молдова). В то же времяАрмения входит в пророссийскую ОрганизациюДоговора о коллективной безопасности (ОДКБ).Армения и Азербайджан входят в СНГ. Грузия отту-да вышла только после событий августа 2008 г.Сложность международных отношений в ре-гионе усугубляется конфликтными отношениямимежду региональными акторами: Россия - Грузия,Азербайджан - Армения, Армения - Турция. Кон-фликтность, прежде всего, связана с существова-нием целого ряда «независимых непризнанныхгосударств» - Абхазия, Южная Осетия, Нагорно-Карабахская республика. Европейцы с 1992 г.принимали участие в урегулировании указанныхконфликтов. Германия, Италия, Франция с самогоначала включились в деятельность Минской груп-пы СБСЕ. Активное участие принимали такжеФинляндия и Швеция. С 1997 г. Франция сталасопредседателем МГ ОБСЕ. [3]Концептуальные основы политики Европей-ского союза на Южном Кавказе закладывалисьначиная с 1993-1994 гг. В частности, в 1993 г. вБрюсселе было положено начало программытранспортного коридора «Европа - Кавказ - Азия»ТRАСЕCА (Transport Corridor Europe CaucasusAsia) - «Восстановление исторического Шелково-го Пути» в качестве составной части программытехнической помощи Содружеству независимыхгосударств (TACIS - Technical Assistance for theCommonwealth of Independent States). Все три го-сударства Южного Кавказа были включены в со-став участников этой программы. Уже тогда былозафиксировано главное направление транспортной(впоследствии и энергетической) стратегии ЕС наКавказе - создание коридора в обход РоссийскойФедерации, «чтобы разнообразить традиционныецентрализованные потоки торговли и транспортаи открыть новые (альтернативные) торговые мар-шруты в западные страны» [4].В 1994-1995 гг. Комиссия Европейского союзаразработала и представила Парламенту и Советудокумент под названием «Отношения с Закавказ-скими республиками» - стратегия ЕвропейскогоСоюза» [5. С. 339]. Уже здесь необходимость вы-работки общей стратегии аргументировалась энер-гетическими интересами ЕС [5. С. 339]. В то жевремя начинают активно налаживаться отношениямежду Евросоюзом и отдельными государствамирегиона. В 1996 г. со всеми государствами Южно-го ] ‰¶Кавказа было заключено Соглашение о партК 2008 г. на Южном Кавказе складываласьвесьма своеобразная ситуация. Грузия активноподдерживалась американской администрациейДжорджа Буша и не менее активно конфликтовалас Россией. Политика стран ЕС в отношении Гру-зии была дифференцированной. Польша, страныБалтии, другие восточноевропейские страны пол-ностью поддерживали США и антироссийскуюполитику Михаила Саакашвили. «Старые евро-пейцы» Западной Европы занимали более сбалан-сированную позицию. Отношения ЕС и США сдвумя другими южнокавказскими республикамибыли несколько испорчены после выборных кам-паний 2003 и 2005 гг. в Азербайджане [9] и 2008 г.в Армении. Европейский Союз осудил репрессиипротив оппозиции и отметил нарушения на выбо-рах [10], но результаты выборов признал. Болеетого, Европейский союз отметил, что президент-ские выборы в Азербайджане 2008 г. были болеедемократичными, чем выборы 2003 г.В целом представляется, что роль ЕС на Юж-ном Кавказе до 2008 г. находилась в контекстеобщей политики Запада по вытеснению из регионаРоссийской Федерации за счет поддержки странГУАМ (Грузия, Азербайджан) и продвиженияглобального энергетического проекта Набукко(Nabucco).Августовская «5-дневная война» 2008 г. наКавказе серьезно изменила взаимоотношение силна Южном Кавказе. Это было одно из первых со-бытий после подписания Лиссабонского договора,поставивших ЕС перед необходимостью быстрыхи эффективных действий всех институтов управ-ления в сфере общей внешней политики. Этотконфликт и последующие за ним события сталисерьезным испытанием для всех участников, в томчисле и для Европейского союза. Политики и ди-пломаты европейских государств приняли самоедеятельное участие в прекращении военной фазыи налаживании переговорного процесса.В краткосрочной перспективе казалось, чтовоенная гуманитарная акция России по отражениюагрессии Грузии против Южной Осетии резко ос-лабила позиции США как основного союзникаМ. Саакашвили и усилила позиции РФ. Админи-страция Буша была лишена свободы маневра иоказалась отстранена от возможной роли миро-творца. Эта ситуация позволила активизироватьсядипломатии Европейского Союза. Николя Саркозии Бернар Кушнер, выступая от имени Франции иЕС, провели ряд переговоров, результатом кото-рых явился план «Медведева - Саркози» [11].Конфликтующие стороны приняли на себя обяза-тельств, которые не вызвали особых возражений итолкований: 1. Не прибегать к использованию си-лы. 2. Окончательно прекратить все военные дей-ствия. 3. Свободный доступ к гуманитарной по-мощи. 4. Вооружённые силы Грузии возвращают-ся в места их постоянной дислокации.Иная ситуация оказалась с 5-м и 6-м пунктамидоговоренностей. 5-й пункт в трактовке россий-ской и французской стороны звучал по-разному. Вформулировке Дмитрия Медведева «ВооружённыеСилы Российской Федерации выводятся на линию,предшествующую началу боевых действий. Досоздания международных механизмов российскиемиротворческие силы принимают дополнительныемеры безопасности», под российскими миротвор-ческими силами подразумевались войска, продол-жающие находиться на территории Южной Осе-тии и Абхазии для обеспечения «дополнительныхмер безопасности» [11]. В трактовке Н. Саркози впункте 5 имеются в виду «Вооруженные СилыРоссии, действующие в рамках мандата ОБСЕ,которые присутствуют в Осетии» [11]. В результа-те таких разночтений российский военный кон-тингент в Абхазии и Южной Осетии рассматрива-ется европейцами как оккупационные войска.Столь же серьезные разночтения уже в ходеподписания и реализации вызвал пункт 6 планаМедведева - Саркози. Первоначальная формули-ровка «Начало международного обсуждения во-просов будущего статуса Южной Осетии и Абха-зии и путей обеспечения их прочной безопасно-сти» [10], в ходе переговоров была видоизменена.Исключены слова «Начало международного об-суждения о вопросах будущего статуса ЮжнойОсетии и Абхазии». В результате в русскоязычнойверсии документа осталась следующая фраза«Международное обсуждение мер обеспечениябезопасности и стабильности Абхазии и ЮжнойОсетии». В европейской версии была принята гру-зинская формулировка: «Международное обсуж-дение мер обеспечения безопасности и стабильно-сти в Абхазии и в Южной Осетии» [12]. Это по-зволило толковать фразу как относящуюся не кнезависимым государствами Абхазия и ЮжнаяОсетия, а к регионам Грузии. Надо отметить, что вавгусте 2008 г. российская дипломатия не смогланастоять на сохранении формулировок в их рос-сийской версии.В сентябре миротворческую миссию ООНпродолжила «большая тройка» в лице НиколяСаркози (глава страны-председателя ЕС), предсе-дателя Еврокомиссии Жозе Мануэля Баррозу иверховного представителя ЕС по вопросам внеш-ней политики и политики безопасности ХавьераСоланы. В ходе их визита в Москву 8 сентября2008 г. к 6 пунктам плана «Медведева - Саркози»прибавилось еще три [13]: 1. Вывод российскихмиротворческих сил из буферных зон на линию,предшествующую началу боевых действий. Выводгрузинских войск в места дислокации. Ввод в Гру-зию наблюдателей миссии ЕС (не менее 200);2. Международные механизмы наблюдения долж-ны были осуществлять наблюдатели ООН, ОБСЕи ЕС. Именно ЕС выступает гарантом непримене-ния силы; 3. Достигнута договоренность о началемеждународных дискуссий по урегулированиюконфликта с 15 октября 2008 г. в Женеве. Должныбыли обсуждаться пути обеспечения безопасностии стабильности в регионе, вопрос о беженцах иперемещенных лицах и вопросы, внесенные собоюдного согласия сторон.Таким образом, российской дипломатии неудалось ни добиться от ЕС четкой оценки военнойоперации 8-13 августа 2008 г. как гуманитарнойакции, ни получить серьезной договорной основыдля дипломатического обоснования, последовав-шего за войной дипломатического признания состороны РФ Абхазии и Южной Осетии. Этот вы-вод подтверждают и выводы международной не-зависимой комиссии Евросоюза Хайди Тальявини.Грузия была признана виновной в развязываниивоенных действий, Россия - в провоцированииконфликта и непропорциональном ответе [14].Позже от России потребовали уважать территори-альную целостность Грузии и отвести свои войска.Явная активизация европейской дипломатиина фоне невозможности участия в миротворческойдеятельности Соединенных Штатов прослежива-ется и на стремительном, можно сказать спешном,развертывании миссии наблюдателей ЕС в Грузии(EUMM - МНЕС). 15 сентября определяются сро-ки развертывания МНЕС, а 1 октября 2008 г. мис-сия начинает свою работу [15]. Просматриваетсястремление руководства ЕС как можно быстрееограничить возможности силового давления наГрузию. Именно миссия наблюдателей ЕС сталанаиболее активным инструментом для ускоренияпроцесса вывода российских войск из буфернойзоны и давления с требованием допустить евро-пейских миротворцев. Сегодня отсутствие евро-пейских миротворцев на территории Абхазии иЮжной Осетии является важным аргументом вобвинении России в несоблюдении мирных дого-воренностей. Вообще после признания РоссиейАбхазии и Южной Осетии наблюдается уход ЕС спозиции посредников, на позиции защитника гру-зинских интересов. Так, уже 22 октября 2008 г.Европейская комиссия и Всемирный банк прово-дят конференцию доноров для Грузии [16]. На нейобсуждаются возможности и механизмы восста-новления Грузии. Создается пост Специальногопредставителя ЕС по Грузии, место, которое за-нимает Пьер Морель.С приходом к власти в США администрацииБарака Обамы и заявленной политикой «переза-грузки» в отношениях с Россией американцы, вреальности продолжая активную поддержку Гру-зии, стараются не раздражать власти РФ слишкомоткрытым вмешательством. Поэтому роль Евро-пейского союза на пространстве СНГ продолжаетоставаться приоритетной. В частности, «мягкаясила» ЕС в СНГ и на Южном Кавказе была явленав ноябре 2008 г. в виде инициативы «Восточногопартнерства» [17]. К сотрудничеству на простран-стве СНГ были приглашены, как традиционноприоритетные для Запада Украина, Молдова иГрузия, но и Азербайджан, Армения, и даже оди-озная Белоруссия. ЕС занимал новую политиче-скую нишу, возникшую в результате кризиса2008 г. Уже в мае 2009 г. совместная декларацияПражского саммита ЕС запустила реализациюпрограммы «Восточного партнерства» [18]. Кон-цепция «Нового шелкового пути» была дополнена«Южным энергетическим коридором». В декабре2009 г. Европейский совет в Брюсселе выдвигаетинициативу о начале переговоров с государствамиЮжного Кавказа об ассоциации [19]. С 10 мая2010 г. было принято решение о начале перегово-ров об ассоциации с государствами Южного Кав-каза [20]. Данный процесс продолжается до на-стоящего времени. Кроме вышеперечисленныхинициатив, хотелось бы отметить еще два важныхмомента в деятельности Европейского союза наюжнокавказском направлении.Во-первых, это попытка поддержать диалогмежду Турцией и Арменией. «Футбольная» ди-пломатия, начатая этими двумя государствами в2008 г., нашла активную поддержку в риторикеевропейских чиновников. На подписании Цюрих-ских протоколов наряду с Хиллари Клинтон иСергеем Лавровым присутствовал и Хавьер Сола-на [21]. Но жесткая позиция Азербайджана, вы-ступления в Армении и отсутствие реального ин-тереса к усилению роли Турции на Южном Кавка-зе заставили турок отказаться от продолжениядиалога с Арменией. И уж совсем «не дружест-венной» со стороны европейцев по отношению кТурции смотрится инициатива Франции по приня-тию законопроекта о криминализации отрицаниягеноцида армян. Этот законопроект способствовалнакалу обстановки как в Турции, так и в Армении.Ни о каком позитивном продолжении переговоровна таком фоне, конечно, речь вести невозможно.Вторым важным решением европейцев в2011 г. стала решительная поддержка России напереговорах с Грузией по вопросу вступлении вВТО. Судя по всему, именно давление со стороныЕС и США заставило грузинские власти пойти наподписание соглашения. Подводя итоги рассмот-рения процесса деятельности ЕС на Южном Кав-казе в 2008-2011 гг., необходимо отметить неко-торые принципиальные изменения по сравнению спредыдущим периодом:1. Прослеживается активизация ЕС в миро-творческом и переговорном процессе. Фактическипризнание США в качестве заинтересованной сто-роны конфликта позволило руководству ЕС вы-ступить самостоятельно. Традиционно более спо-койная реакция российского руководства на дей-ствия ЕС (по сравнению с США) способствовалиэтому.2. Посредничество ЕС оказалось прагматич-ным. Быстрая остановка военных действий, усло-вия плана «Медведева - Саркози» позволили зна-чительно сократить возможные дивиденды Рос-сийской Федерации от этой акции и сохранить увласти в Грузии прозападную администрацию Ми-хаила Саакашвили. Принятие разных формулиро-вок и трактовок 5-го и 6-го пунктов плана в даль-нейшем поставило Российскую Федерацию в оченьневыгодную ситуацию. Европейский союз, осудивГрузию за начало военных действий, в то же времяотказался признать главные «достижения» 5-днев-ной войны в их российской трактовке. Гуманитар-ный военный ответ был признан слишком широко-масштабным. Признание Абхазии и Южной Осетиирассматривается как оккупация грузинских терри-торий и геополитическая экспансия РФ.3. «Мягкая сила» ЕС, проявившаяся в актив-ном восстановлении экономики Грузии и оченьбыстром разворачивании на территории СНГ иЮжного Кавказа инициативы «Восточного парт-нерства», позволила сгладить возможные по-следствия ослабления позиций США и усиленияпозиций России на постсоветском пространстве.Особенно это проявляется на фоне опасенияэлит постсоветских государств по поводу воз-можного возрождения имперских амбиций РФ ине очень позитивно идущего процесса восста-новления Южной Осетии и Абхазии. Противо-речия по поводу роли РФ, проявившиеся в быв-ших грузинских автономиях во время прези-дентских выборов, дают надежду, что ЕС удаст-ся усилить свое влияние и здесь.В то же время можно отметить, что в реализа-ции действительно самостоятельной политики ЕСна Южном Кавказе есть несколько весьма уязви-мых звеньев. Первое - это ограниченность финан-совых и военных ресурсов, которые Европейскийсоюз может направить в регион. Без финансовой ивоенной поддержки США, НАТО и ВсемирногоБанка позиции ЕС на Южном Кавказе были быкуда менее привлекательными для Грузии, Арме-нии и Азербайджана. Скорее, можно говорить, чтодипломатия ЕС является самым удобным инстру-ментом Запада, как наименее раздражающим Рос-сию. Второе обстоятельство связано с противоре-чием между экономическими интересами Евро-пейского союза, связанными с необходимостьюсоздания энергетического и транспортного кори-дора в обход России, и демократическими стан-дартами ЕС, которым никак не соответствуют ре-жимы государств Южного Кавказа. Именно этапроблема постоянно констатируется в отчетах ев-ропейских чиновников и экспертов. В целом, мыможем констатировать, что после 2008 г. Европей-скому союзу удалось увеличить свое влияние наЮжном Кавказе.

Скачать электронную версию публикации