State of boarding rest homes pertaining to the social safety system in the South Urals during the initial periodof market reforms (1992-2000).pdf Организация стационарного социального об-служивания пожилых людей и инвалидов являетсяважной составной частью более широкой пробле-мы становления и развития системы социальнойзащиты населения в современной России. Низкаяэффективность этой системы - одна из причиннеприятия значительной частью населения либе-ральных реформ последних двух десятилетий изамедления темпов их реализации. В дома-интернаты помещались самые беспомощные иэкономически неактивные члены общества, неимевшие, как правило, близких родственников.Для них интернат являлся «последним пристани-щем», где они могли в более или менее сносныхусловиях доживать век, получая необходимое со-циальное обслуживание. По существу, положениетаких людей в интернатах является важным кри-терием гуманности социальной системы в целом игосударственного режима в частности. Поэтомувыявление причин неудовлетворительного поло-жения дел в домах-интернатах в годы радикально-го рыночного реформирования в форме «шоковойтерапии» и последующего системного кризисавторой половины 1990-х гг. является актуальнойзадачей исследователей-историков.К началу 1990-х гг. положение стационарныхсоциальных учреждений на Южном Урале, как и вцелом по стране, было крайне сложным. В сере-дине 1980-х гг. в Оренбургской области имелисьвосемь домов-интернатов для престарелых и ин-валидов, в их числе один для детей с умственнойотсталостью (ДДИ), три общего типа для преста-релых и инвалидов (ДИ) и четыре психоневроло-гических (ПНИ). Этого было недостаточно дляполного удовлетворения потребности [1]. В рам-ках принятой на 12-ю пятилетку (1985-1990 гг.)программы развития стационарных учрежденийдля престарелых и инвалидов «Забота» в 1988 г.был открыт ещё один крупный ПНИ - диспансерна 405 мест в Новотроицке [2. Л. 149]. Это позво-лило временно решить вопросы размещения«психохроников». Однако проблема устройствадругих категорий нуждающихся в постоянномстационарном обслуживании, особенно детей-инвалидов с физическими недостатками, остава-лась крайне острой. Для них в области вообще небыло ни одного стационара. Даже в соседней Че-лябинской обл., располагавшей восемнадцатьюстационарами, потребность намного превышалавозможности. (В 1994 г. при норме в 7 кв. м начеловека в среднем приходилось 4,7 кв. м). [3.Л. 36]. С началом радикального реформированиясоциально-экономической системы в стране по-ложение стационаров заметно осложнилось, при-близившись к критической черте. Главной причи-ной трудностей был резко снизившийся объёмфинансирования, который и в благополучные вре-мена оставлял желать лучшего. В результате ин-тернаты оказались на грани выживания.Летом 1992 г. контрольным управлением ад-министрации Оренбургской обл. были проведеныих ревизии, выявившие плачевное состояние ма-териальной базы, плохие жилищно-бытовые усло-вия, некачественное питание, низкий уровень ме-дицинского обслуживания. Судя по итогам про-верки, такое положение было характерно для всехбез исключения домов-интернатов. Виновникамиколлегия главного управления социальной защитынаселения Оренбургской обл. (ГУСЗНОО) при-знала руководство и персонал интернатов: «Серь-езные недостатки в содержании домов-интернатови обслуживании престарелых и инвалидов сталивозможными из-за низкой исполнительской дис-циплины директоров, главных бухгалтеров и вра-чей большинства проверенных домов-интернатов»[4. Л. 4].На первый взгляд, так всё и было. Например,проверкой выявлено, что в интернатах неудовле-творительно использовались капитальные вложе-ния, предназначенные для проведения капиталь-ного и текущего ремонтов. Выделенные Орен-бургскому ДИ на ремонт отопительной системыассигнования в 700 тыс. руб., хотя и были полно-стью израсходованы, но отопительная система встаром корпусе так и не была заменена [4. Л. 2].Малому лечебно-производственному предпри-ятию «Кор» за проведенный капитальный ремонтстоловой и других помещений было перечислено221 тыс. руб., но в справке о выполнении работ небыли указаны расход строительных материалов,произведенные затраты и объем выполненных ра-бот. В Новотроицком ПНИ кооперативу «Сантех-ник», проводившему капитальный ремонт, былоплачен счет в сумме 29,1 тыс. руб., а акт о вы-полненных работах составлен не был. Неизвестнотакже, на какие цели были израсходованы денеж-ные средства, выделенные для капитального ре-монта помещений интерната в сумме 210 тыс. руб.В Орском ДИ в августе 1991 г. было перечис-лено тресту «Спецобслуживание» 8 тыс. руб. наизготовление 100 памятников из мраморнойкрошки, но памятники изготовлены не были, день-ги трестом не возвращены. Бухгалтерия списалаэту сумму, что являлось грубым нарушением фи-нансовой дисциплины. Допускалось расходованиеи без того крайне скудных денежных средств нацели, «не отвечающие улучшению условий бытаобеспечиваемых». Так, в декабре 1991 г. в том жеОрском ДИ приобретены 4 компьютера стоимо-стью 130 тыс. руб. и 99,6 м ткани на сумму48,6 тыс. руб., которые использовались для удоб-ства работы персонала. Не был обеспечен кон-троль за расходованием горюче-смазочных мате-риалов, с грубыми нарушениями производилосьсписание запасных частей к автомобилям, мягкогои твёрдого инвентаря [4. Л. 10].Особенно много нареканий было в отношениимедицинского обслуживания престарелых и инва-лидов. Проверкой были вскрыты существенныенедостатки. Связь с лечебно-профилактическимии аптечными учреждениями была налажена слабо.Особенно много претензий к качеству медицин-ского обслуживания было предъявлено Оренбург-скому ДИ. Там в 1992 г. не были осмотрены пси-хоневрологом 47 обеспечиваемых из 83 (57 %), авместо положенных четырёх осмотров проведенвсего один. Истории болезни и карточки назначе-ний велись с грубыми нарушениями требований.В них, например, не указывалась дозировка лекар-ственных препаратов и длительность их примене-ния, не отражались продолжительность и эффек-тивность, курса лечения [4. Л. 2]. Практически вовсех интернатах были зафиксированы факты пря-мых хищений. Например, в Имангуловском припроверке недосчитались 213 зимних и 289 демисе-зонных пальто, 202 полушерстяных костюмов, 606пар полушерстяных и 675 пар хлопчатобумажныхносков. Отмечалось также, что в домах-интер-натах практически нет индивидуального подхода кобслуживаемым. Требования многочисленныхприказов по созданию и расширению лечебно-производственных мастерских исполняются не-удовлетворительно. Трудовая занятость носиласезонный (работа в подсобном хозяйстве) илислучайный характер и не являлась основным фак-тором социальной реабилитации. Многие пенсио-неры и инвалиды жаловались на отсутствие воз-можности занять свое время полезным и посиль-ным трудом [4. Л. 4]. Масса нарушений была вы-явлена в ходе проверок пищеблоков.Однако если взглянуть на проблему шире,сравнить положение вещей с другими регионами,то можно заметить, что везде происходило прак-тически одно и то же. Те же постоянные проверки,те же недостатки, то же «нерадивое» отношение ксвоим прямым обязанностям персонала и руково-дителей интернатов. Так, результаты проверок всоседней Челябинской области почти слово в сло-во повторяют выводы, сделанные относительноинтернатов Оренбургской обл.: грубые нарушенияфинансовой дисциплины, неудовлетворительноесодержание контингента, постоянные нарушениятехнологии приготовления пищи, массовые хище-ния продуктов питания. Повара воровали продук-ты даже в момент проверки [5. С. 49]. Несмотря напринимаемые меры и «оргвыводы», ситуация неменялась к лучшему на протяжении всей первойполовины 1990-х гг., а во второй половине ещёболее ухудшилась. По интернатам прокатиласьволна инфекционных заболеваний. В период сконца ноября до середины декабря 1996 г. в трехиз пяти отделений Оренбургского ДИ произошлавспышка дизентерии, в результате переболело 80человек, 7 умерли.Но нечто похожее происходило и в Челябин-ской обл. Практически во всех ПНИ и некоторыхинтернатах общего типа были зарегистрированыслучаи педикулеза. В Кусинском ДДИ зафиксиро-ваны случаи заболевания дифтерией [6. С. 63]. Из-за крайне неудовлетворительного медико-санитарного обслуживания в ряде учрежденийпроизошли вспышки заболевания туберкулезом: вЧебаркульском, Саткинском и МагнитогорскомПНИ были выявлены 45 человек с активной фор-мой заболевания, а в Магнитогорске даже имелиместо 2 летальных случая [6. С. 104]. В Воскре-сенском доме-интернате в 1998 г. произошёл по-жар, в результате которого в огне погибли 9 че-ловек [7. Л. 53]. Жёсткие меры, принимавшиеся вотношении руководства и трудовых коллективовинтернатов, не помогали. В Оренбургской обл.только в 1997 г. в качестве реакции на указанныесобытия были уволены 11 работников, а к 36 при-менены меры дисциплинарного взыскания. Ещёраньше были уволены директора Новотроицкого,Гайского и Мустаевского интернатов, которые «несмогли обеспечить жизнедеятельность вверенныхим учреждений». В Челябинской обл. после реги-страции смертельных случаев сменились практи-чески все сотрудники отдела стационарных учре-ждений главного управления социальной защитынаселения, уволены директора двух домов-интернатов [6. С. 104].Массовость отмеченных выше негативных яв-лений позволяет предположить, что на самом делеих корни лежали значительно глубже. Так, всеоб-щим фактом было плохое финансирование учреж-дений системы социальной защиты, не позволяв-шее в течение длительного периода не только ук-реплять и расширять материальную базу интерна-тов, но даже просто поддерживать её в более илименее нормальном состоянии. У директоров небыло экономических рычагов воздействия на си-туацию, как не было их, по большому счёту, и уруководства всей отраслью. Так, ещё в 1992 г. ди-ректор Гайского ДДИ М.П. Горшков указывал,что материальная база интерната находится в пла-чевном состоянии. Дефицит площадей не позволя-ет решить проблему скученности детей. Не хвата-ет спальных помещений, классных комнат, нет ниактового, ни спортивного залов. В интернате де-лаются попытки организовать для детей образова-тельный процесс, но нет специалистов в даннойсфере. Ясно, что при отсутствии финансированиярешить эти и другие проблемы не мог никакой,даже самый исполнительный руководитель.Директоров обвиняли в недостаточной требо-вательности и строгости по отношению к персо-налу, в том, что вводили незаконные надбавки кзарплате, закрывали глаза на хищения. Но при ми-зерной, совершенно не соответствующей характе-ру труда, заработной плате и, как следствие, чрез-вычайно высокой текучести кадров строгость по-могала мало. Сотрудники, особенно младший об-служивающий персонал, за свои места не держа-лись. Более того, работники пищеблока зачастуютолько потому и шли на непрестижную и низко-оплачиваемую работу, что получали возможность«добирать натурой». В условиях массовой «прива-тизации», когда люди в одночасье становилисьсобственниками баснословных капиталов, когдаприсваивались целые предприятия, было наивновзывать к нравственности. Оставалась одна мера -увольнение. Но младший и средний персонал ин-тернатов и без того надолго не задерживался. Те-кучесть кадров была поразительной. За год сменя-лось 70-90% работников. Оставшиеся должныбыли работать на полторы-две и более ставки. Та-кие нормы нагрузки не были предусмотрены зако-нодательством. Вот и приходилось директораминтернатов идти на финансовые махинации, что-бы не растерять последние кадры медсестёр, сани-тарок, поваров, кухонных рабочих.В 1990-е гг. даже урезанные финансовые сме-ты на содержание интернатов регулярно не испол-нялись. Особенно «популярной» эта практика ста-ла со второй половины 1990-х гг. Всеобщие не-платежи породили невиданную ранее систему фи-нансовых расчётов - взаимозачёты, или «бартер»,когда вместо нормального финансирования соци-альное учреждение «прикреплялось» к какому-либо предприятию - налоговому должнику идолжно было получать с него «натурой» выпус-каемую продукцию на сумму недостающего фи-нансирования, после чего продавать или обмени-вать её на строительные материалы, продукты пи-тания и другие необходимые интернату товары.Так, в 1998 г. в Челябинской обл. финансированиесоциальной сферы из областного бюджета былоосуществлено лишь на 57,6 % от плана, в том числев денежной форме всего на 19,4 % от этой урезаннойсуммы. Остальное финансировалось так называе-мым взаимозачётом. Взаимозачётом были получены45,6% медикаментов, 95,6 % мягкого инвентаря,96,5% продуктов питания [6. С. 96]. Такая же карти-на наблюдалась и в Оренбургской области, где «Же-сткий режим финансирования… потребовал… пре-имущественного применения безденежных формрасчётов» [8. Л. 90], что также не способствовалоукреплению финансовой дисциплины.Так, Новотроицкому интернату «повезло»: онбыл прикреплён к городскому хлебокомбинату, ане к какому-нибудь горнорудному предприятию, имог использовать получаемую продукцию по пря-мому назначению. Но и здесь не всё было просто.Комбинат, несмотря на огромные долги, не желалидти на взаимозачёт с интернатом и поставлятьхлебные изделия, крупы и макароны «бесплатно»в счёт налога на добавленную стоимость, а пред-почитал и дальше оставаться должником [9.Л. 85]. Но можно ли было ставить в вину директо-ру, что он не добился от комбината того, чего немогло добиться целое государство с его каратель-ной системой, и потому обеспечиваемые голо-дали?Отсутствие нормального финансированияпривело к тому, что во всех интернатах (и Челя-бинской, и Оренбургской областей) и без тогоскудные нормы питания были сокращены вдвое.Вряд ли их руководители решились бы держатьподопечных на полуголодном пайке по собствен-ной инициативе. Наверняка имело место соответ-ствующее распоряжение «сверху». Недостающеепродовольствие интернаты должны были добы-вать сами. У одних это получалось лучше, у дру-гих хуже. Так, директор Оренбургского ДИ с гор-достью докладывал, что «при половинном финан-сировании из бюджета питание полностью обес-печено по большинству групп продовольствия».Однако это было, скорее, исключение из правила.В целом же проверка показала, что «в Оренбург-ских интернатах плохо организовано питание, пи-тание по своей калорийности не соответствуетнормам» [9. Л. 144]. В такой ситуации у руководи-теля большого выбора не было: либо содержаниеобеспечиваемых на голодном пайке, либо нецеле-вое использование средств. Но и в том, и в другомслучае он совершал нарушение и подлежал дис-циплинарному взысканию.Увеличились затраты на лекарственные пре-параты за счёт привлечения внебюджетныхсредств. А откуда эти средства брались? Тут и от-крываются причины нарушений финансовой дис-циплины при проведении ремонтных работ.Строительные деньги пошли на закупку продо-вольствия и медикаментов, получить которыевзаимозачётом было практически невозможно. Аответственности за питание и лечение контингентас директоров никто не снимал. Нехватка лекарствпородила такие уродливые формы терапии, какзамена медикаментозного лечения «средстваминародной медицины». О роли этих «средств» ввозникновении эпидемии высказался главный са-нитарный врач Оренбурга В.И. Кудрин: «Орен-бургский пример поучителен для всех. И всё по-тому, что начинали лечить неизвестно чем, испро-бовали ряд препаратов и обратились в больницу,только когда пошло массовое заболевание и, какрезультат, 80 человек госпитализированы. Появи-лись хронические больные, лечение которым не-обходимо два-три года» [9. Л. 98]. Но ведь не отхорошей жизни больных лечили собственнымисилами. Не было медикаментов, хронически нехватало медицинских работников, а с районнымибольницами, не заинтересованными в бесплатномобслуживании интернатов, устанавливать контак-ты было трудно. Там не считали «интернатских»своими пациентами и принимали только тогда,когда уже требовалась срочная госпитализация.Механизм развития хронических инфекцион-ных заболеваний раскрыл в своём выступлении наодной из коллегий ГУСЗНОО заведующий отде-лением Оренбургской городской инфекционнойбольницы, кандидат медицинских наук С.П. Ми-хайлов: «Когда в кишечнике нет нормальной мик-рофлоры, создается там экологическая ниша, ко-торая заполняется инфекционными микробами иразвивается заболевание. Вашим больным необ-ходимо повышение употребления калорийногопитания, витаминов. Питание сейчас неадекватно.Витаминов в продуктах мало, и мы наблюдаем убольных состояние, с которого начинаются эколо-гические авитаминозы. Заболевания эти наблюда-ются только у бомжей… Больные, особенно пере-несшие инфекционное заболевание, должны обя-зательно получать биопрепараты, только тогдадизентерийные палочки и сальмонеллы не будутиметь условия для своего развития. Для полногоизлечения таких больных нужны большие дозыВАК-добавок. Ныне выдаваемые 2-3 дозы прохо-дят в кишечном тракте транзитом, совершенно неприживаясь. Только из 20-30 доз что-то можетприживиться, что-то начнет работать. Если пойде-те по этому пути, то заболевание излечите» [9.Л. 96]. Но денег на десятикратное увеличениеприёма биопрепаратов сотне переболевших глав-ное управление выделить не могло. Отсюда и хро-нические заболевания, «которые наблюдаютсятолько у бомжей». Отсюда и еженедельные про-верки вместо реальной финансовой помощи.Так действительно ли виноватыми в эпидемиибыли только директора интернатов, как это пыта-лись представить чиновники Главного управленияи областной администрации? Но известная долявины лежала, конечно, и на руководстве интерна-тов. Их порой подводило излишнее усердие, впол-не, впрочем, понятное после волны массовых дис-циплинарных и административных наказаний, по-следовавших в ходе выполнения совместного сцентром Госсанэпиднадзора приказа ГУСЗНОО от30.12.96 «О неотложных мерах по предупрежде-нию возникновения и распространения инфекци-онных заболеваний и пищевых отравлений в соци-альных учреждениях стационарного типа». На-пример, стали в массовом порядке открываться«отделения милосердия» для лежачих и малопод-вижных пациентов, что само по себе было пра-вильным. Но, когда это делалось без наличия не-обходимых площадей и дополнительного персо-нала, хорошее дело превращалось в свою проти-воположность. В Оренбургском ДИ, главном ви-новнике издания указанного приказа, пошлидальше всех и поделили весь обслуживаемый кон-тингент на ряд статусных групп. В первую быливыделены участники войны. Для них было откры-то особое отделение, «где созданы наиболее ком-фортные условия для проживания инвалидов иучастников войны, вдов мужей, погибших на вой-не. В основном они проживают по 1-2 человека,созданы домашние условия - ковры, холодильни-ки, телевизор, а главное, спокойствие» [8. Л. 52].Постояльцы, прибывшие из мест лишениясвободы, ранее судимые или неоднократно при-влекавшиеся к административной ответственностиза нарушение общественного порядка, тоже полу-чили своё отделение, но уже без ковров и холо-дильников и с гораздо более плотным заселениемпалат (по 8-14 человек). «Такое дифференциро-ванное расселение позволило повысить качество икультуру обслуживания проживающих, создатьуют и спокойствие проживающих в интернате», -докладывал директор [8. Л. 53]. Но возникает во-прос, в каких условиях оказались те, за счёт «уп-лотнения» которых создавался этот «уют»? Ведьдополнительных площадей в интернате в тот пе-риод не появилось. Значит, ещё более нарушалисьи без того превышенные вдвое санитарные нормынаполняемости палат и создавались благоприят-ные условия для новых вспышек инфекционныхзаболеваний. Поразительно, но и после эпидемиине было принято никаких мер по улучшению тех-нического состояния пищеблоков, наиболее веро-ятных центров скопления инфекций. По словамзаместителя главного санитарного врача Орен-бургской обл. А.Г. Яковлева, контроля за интерна-тами после эпидемии было в избытке: «Каждыйдом-интернат проверен с начала года по 6-7 раз,это больше, чем один раз в месяц. Однако третьоборудования на пищеблоке как не работала, так ине работает, включая нагреватели воды и моечныеванны. А ведь сердце вашего дома-интерната -пищеблок и вода» [9. Л. 95]. Но ремонт и установ-ка исправного оборудования пищеблоков требова-ли финансирования, которое отсутствовало. Вот исводилось управление к формальным проверкамда дисциплинарным взысканиям.К концу 1990-х гг. ситуация стала настолькоугрожающей, что потребовался особый Указ Пре-зидента «О мерах по улучшению условий прожи-вания престарелых и инвалидов в государствен-ных и муниципальных учреждениях» [10]. В соот-ветствии с этим документом расходы по капи-тальному строительству и ремонту домов-интер-натов частично должны были осуществляться изсредств Пенсионного фонда РФ, то есть за счёттех же пенсионеров. В целом по стране на эти ну-жды из бюджета ПФ РФ в 2001 г. было выделено3 млрд руб., а в последующие годы ещё большиесуммы. Таким образом, попытки решения пробле-мы чисто административными методами не при-вели к качественному изменению ситуации. Улуч-шаться она стала лишь после того, как было уве-личено финансирование отрасли за счёт привлече-ния средств Пенсионного фонда РФ.

Скачать электронную версию публикации