Main directions for the development of constitutional legal rules pertaining to the Human rights ombudsman in the Russia.pdf Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой РФ 12 декабря 1996 г. и одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г. [1]. За прошедшее время в жизни российского общества и его правовой системы произошли существенные изменения, которые потребовали, в свою очередь, внесения изменений и в данный закон. Первое изменение в него было внесено Федеральным конституционным законом от 16 октября 2006 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменения в статью 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В этом законе в новой редакции была изложена ст. 32 ФКЗ о федеральном Уполномоченном по правам человека: «Статья 32 1. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: 1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; 2) обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. 2. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях» [2]. Это позволяет Уполномоченному теперь не только обращаться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию грубых нарушений прав человека, но и принимать участие как в работе этой комиссии, так и в рассмотрении итогов ее работы на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации. Второе изменение было внесено Федеральным конституционным законом от 10 июня 2008 г. № 3-ФКЗ «О внесении изменения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Суть изменения заключается в том, что глава III закона была дополнена ст. 36.1 следующего содержания: «Статья 36.1 1. Уполномоченный осуществляет взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. 2. Общественные наблюдательные комиссии, указанные в пункте 1 настоящей статьи, ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. 3. Общественная палата Российской Федерации информирует Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте Российской Федерации сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в ее составе» [3]. Принятый закон создал правовую основу для взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с Общественной палатой РФ и общественными наблюдательными комиссиями, образованными в субъектах РФ. Третье изменение, внесенное Федеральным конституционным законом от 28.12.2010 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия», связано с расширением состава субъектов, которым федеральный Уполномоченный по правам человека направляет ежегодный доклад о своей деятельности. Теперь к их числу стал относиться и Председатель Следственного комитета Российской Федерации. В частности, ст. 2 указанного закона внесены изменения в ст. 33 Закона об Уполномоченном: «Статья 2 В пункте 1 статьи 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 9, ст. 1011) слова «и Генеральному прокурору Российской Федерации» заменить словами «, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации» [4]. Четвертое изменение в рассматриваемый закон связано с изменениями в судебной системе и в Конституции РФ. Так, упразднение из судебной системы Высшего Арбитражного Суда РФ потребовало внесения изменений как в российскую Конституцию, так и в ряд федеральных конституционных законов. Это изменение внесено Федеральным конституционным законом от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и признании утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии». В данном Федеральном конституционном законе указано: «Статья 2 Внести в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 9, ст. 1011; 2011, № 1, ст. 1) следующие изменения: 1) в пункте 1 статьи 33 слова «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации,» исключить; 2) в пункте 5 статьи 38 слова «Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации,» исключить» [5]. Таким образом, данным законом Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в ст. 33 ФКЗ о федеральном Уполномоченном исключен из субъектов, которым Уполномоченный по правам человека обязан предоставлять свой ежегодный доклад, а в ст. 38, наоборот, исключен из государственных органов, обязанных предоставлять Уполномоченному документы, информационные и справочные материалы. И, наконец, в январе 2015 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального конституционного закона о внесении новых, уже пятых по счету, изменений в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека». Как подчеркивается в представленной Президентом пояснительной записке, проекты федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» направлены на совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Новый проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предлагает: «Статья 1 Внести в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 9, ст. 1011; 2006, № 43, ст. 4411; 2008, № 24, ст. 2788; 2011, № 1, ст. 1; 2014, № 11, ст. 1088) следующие изменения: 1) статью 5 признать утратившей силу; 2) статью 11 дополнить пунктом 11 следующего содержания: «11 Уполномоченный не может иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»; 3) пункт 1 статьи 22 дополнить словами «, а также направить запрос уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации»; 4) подпункт 1 пункта 1 статьи 29 после слов «должностного лица,» дополнить словами «в частности с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) указанных органов и должностных лиц,»; 5) главу III дополнить статьей 362 следующего содержания: «Статья 362 1. Уполномоченный осуществляет взаимодействие с государственными органами и должностными лицами, обеспечивающими защиту прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации. 2. В целях обеспечения эффективной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации Уполномоченный вправе: 1) оказывать уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий; 2) создать в качестве консультативного и совещательного органа совет уполномоченных по правам человека, включив в его состав по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» [6]. Таким образом, проектом федерального конституционного закона предлагается расширить права Уполномоченного по правам человека в РФ в сфере взаимодействия с государственными органами и должностными лицами, обеспечивающими защиту прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации. В целях повышения роли и значения уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации Уполномоченному предоставляется право оказывать им организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своей компетенции, а также создать в качестве консультативного и совещательного органа совет уполномоченных по правам человека, включив в его состав по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Кроме того, проектом федерального конституционного закона устанавливается, что Уполномоченный, как лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, не может иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Предложенным Президентом Российской Федерации проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» также вносятся изменения в несколько федеральных законов. Прежде всего, это изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», уточняющие право федерального Уполномоченного на посещение центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании либо признанных беженцами, вынужденными переселенцами или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, а также на посещение специальных учреждений. При этом устанавливается право Уполномоченного беседовать с находящимися там лицами наедине, в условиях, позволяющих представителю администрации центра временного размещения или специального учреждения видеть беседующих, но не слышать их. Так, например, ст. 4 предлагаемого законопроекта гласит: «Статья 4 Главу V Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дополнить статьей 32 следующего содержания: «Статья 321-1. Полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 1. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации средствами, предусмотренными Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», способствует восстановлению нарушенных прав иностранных граждан, а также совершенствованию законодательства Российской Федерации, определяющего правовое положение иностранных граждан, в том числе беженцев. 2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации при осуществлении своих полномочий, в том числе при проверке жалоб, поступивших от иностранных граждан, вправе посещать центры временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами либо вынужденными переселенцами или о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, лиц, признанных беженцами либо вынужденными переселенцами или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, а также специальные учреждения. 3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации при посещении указанных в пункте 2 настоящей статьи центров временного размещения и специальных учреждений вправе беседовать с находящимися в них лицами наедине, в условиях, позволяющих представителю администрации центра временного размещения или специального учреждения видеть беседующих, но не слышать их». Аналогичную норму для федерального Уполномоченного и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации предлагается включить в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Так, в частности, ст. 1 указанного законопроекта предлагает: «Статья 1 Статью 38 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» дополнить частью шестой следующего содержания: «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными и лицами, заключенными под стражу, наедине, в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения, исполняющего наказания, или следственного изолятора видеть беседующих, но не слышать их». Точно такие же изменения законопроект предлагает внести и в Уголовно-исполнительный кодекс России: «Статья 2 Статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации дополнить частью второй следующего содержания: «21. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными наедине, в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, видеть беседующих, но не слышать их» [7]. На протяжении длительного периода в Государственную Думу РФ неоднократно вносились различные проекты федерального закона «Об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Необходимость принятия такого закона диктовалась неурегулированностью отношений федерального и региональных государственных правозащитников, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе федерального законодательства, и региональных уполномоченных, деятельность которых регулируются законодательством субъектов РФ, а также недостаточными гарантиями независимости региональных уполномоченных в процессе их назначения (избрания), повседневной деятельности, а в ряде случаев и освобождения от должности в некоторых субъектах РФ. Об этом автор статьи писал еще в 2010 г.: «... назрела необходимость принятия федерального закона об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации или внесения дополнений в федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Эти дополнения способствовали бы урегулированию отношений региональных уполномоченных с федеральными органами власти» [8. С. 36-37]. Поэтому, на наш взгляд, особую роль в предлагаемых Президентом Российской Федерации законопроектах играют изменения, которые вносятся в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Они определяют основы правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проектом предлагаемого закона устанавливается, что Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, который при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации назначается (избирается) на должность и освобождается от должности законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Законопроектом определяются основные требования к кандидатурам на названную должность, вводятся ограничения и запреты при осуществлении полномочий. Так, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Кроме того, определяется круг должностных лиц и органов власти, которые вправе вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предложения по кандидатурам на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Установлено, что до рассмотрения кандидатуры законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации согласовывают ее с Уполномоченным. В случае несоблюдения уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации установленных законом требований, ограничений и запретов его полномочия могут быть прекращены досрочно. При этом законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предварительно проводит консультации с федеральным Уполномоченным. Предусматривается возможность возложения на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации функций уполномоченного по правам ребенка, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав граждан в субъекте Российской Федерации, а также возможность координации деятельности должностных лиц и органов, осуществляющих функции по защите прав граждан. При рассмотрении жалоб уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации вправе осуществлять соответствующие полномочия в отношении территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти, а также учреждений и организаций федерального подчинения. Обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата предусматривается осуществлять за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации. Все эти правовые новеллы предусматриваются ст. 3 предлагаемого Президентом Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» [7].

Скачать электронную версию публикации