Elements of the legal regime of lands.pdf Хотя специальных монографических исследований об элементах право-вого режима в земельном праве не проводилось, анализируя отечественныеработы, можно заметить, что спектр мнений по данному вопросу довольноразнообразен. Большинство авторов включают в содержание правового ре-жима земель такие элементы, как право собственности на землю, право поль-зования землей (иные виды прав на землю), управление в сфере использова-ния и охраны земель. Также к основным элементам правового режима неко-торые исследователи относят: порядок предоставления земель, охрану земельили правовую охрану земель, права и обязанности лиц, использующих зе-мельные участки, меры ответственности за нарушение законодательства. Впоследние годы отдельные авторы выделяют оборотоспособность, правовоерегулирование оборота земельных участков, государственную регистрациюправ.Рассматриваемый вопрос об элементах правового режима тесным обра-зом связан с определением правового режима земель, земельных участков.Правовой режим - явление системное и крайне сложное, и это обстоятельст-во накладывает свой отпечаток на его архитектонику. При классификацииправовых режимов по экономическому, хозяйственному значению земель -ее целевому назначению - возможно проведение вертикального среза данно-го явления и выделение общего правового режима - правовой режим земельРФ, земельного фонда РФ; особенного правового режима - правовой режимкатегории земель; отдельного правового режима - правовой режим вида(субкатегории) земель; единичного правового режима - правовой режим зе-мельного участка. Такой подход предполагает определенную иерархию, по-скольку любой вид земель относится к определенной категории и являетсячастью земельного фонда РФ и предопределяет наличие общих юридическихсредств, составляющих правовой режим объектов. Нормативные правовыеакты, формирующие каждый последующий правовой режим, считаются спе-циальными по отношениюправовое регулирование земельных отношений. Как справедливо было заме-чено А.В. Малько, О.С. Родионовым, «отсутствие основных структурныхэлементов правового режима, соответствующих основным элементам меха-низма правового регулирования, само по себе превращает правовой режим внедостроенную, нерабочую конструкцию» [1. С. 22]. Через использованиеюридических (правовых) средств происходит упорядочение значимых дляправа явлений (общественных отношений).Традиционно к юридическим средствам относят правовые нормы, юри-дические факты, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей,правоприменительные акты как факультативный элемент. Правопримени-тельный акт часто опосредует правоохранительную сферу и выступает за-вершающим юридическим фактом при привлечении лица к юридической от-ветственности за совершенное правонарушение. В рамках охранительныхотношений происходит обеспечение восстановления нарушенных прав и за-конных интересов.Содержательная сторона правового режима земель, земельных участковопределяется спецификой объекта и теми участками социально-экономической действительности, которые охватываются рассматриваемымпонятием. С содержательной стороны правовой режим земель характеризует-ся включением в его определение таких элементов, как право собственности,иные виды прав на земельные участки, управление в сфере использования иохраны земель, правовая охрана земель, юридическая ответственность за зе-мельные правонарушения. Многообразие элементов правового режима зе-мель предопределено дифференцированным подходом к установлению пра-вового режима земель, в соответствии с которым при определении их право-вого режима должны учитываться природные, социальные, экономические ииные факторы (п. 10 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ).В ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, ч. 1 ст. 212 ГК РФ закрепляетсяобщее правило о признании в Российской Федерации множественности формсобственности, в том числе на землю. Особое правовоеПроизводный от права собственности характер имеют иные виды прав наземельные участки. Иным видам прав на землю свойственно наличие как не-ких «частных» особенностей (например, установление законодательством вотдельных случаях предельных сроков договора аренды), так и специфиче-ской системы, что находит отражение в правовом режиме земель.Права и обязанности лиц, использующих земельные участки, порядокпредоставления земельных участков, основания и порядок прекращения правна земельные участки могут быть рассмотрены только в системе соответст-вующих прав на земельные участки (вещных или обязательственных) и вы-деление их как самостоятельных элементов правового режима вызывает со-мнение. Например, в ст. 13, 40-42 ЗК РФ содержится общий перечень прав иобязанностей собственников земельных участков, землевладельцев, земле-пользователей и арендаторов земельных участков по их использованию иохране, но каждому виду права на земельный участок присуще свое содержа-ние, особенности субъектного состава, специфика которых учитывается приправовом регулировании соответствующих отношений в их взаимосвязи.Основания возникновения, прекращения прав на земельные участки яв-ляются теми жизненными обстоятельствами, с наступлением которых право-вые нормы связывают соответствующие правовые последствия. Юридиче-ский факт является тем рычагом, который приводит юридическую норму вдействие и влечет за собой наступление юридических последствий [2.С. 165]. Порядок возникновения, прекращения прав опосредуется нормамипроцедурного характера, которые неразрывно связаны с материально-правовыми нормами, регулирующими право собственности и иные виды правна земельные участки.Включая в правовой режим не только правовые нормы, но и иные юри-дические средства, выделим самостоятельный элемент правового режимаземель: «управление в сфере использования и охраны земель». Мероприятияпо государственному земельному надзору, земельному контролю, государст-венному мониторингу земель и т.п. позволяют выявлять изменения в состоя-нии земель, которые чаще всего являются следствием негативных процессов,и своевременно принимать меры по устранению последствий выявленныхнарушений. Целями охраны земель также являются предотвращение деграда-ции, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вред-ных) воздействий хозяйственной деятельности и обеспечение улучшения ивосстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламле-нию, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйствен-ной деятельности (см. ч. 2 ст. 12 ЗК РФ).В ст. 100 ЗК РСФСР 1991 г. охрана земель понималась как система пра-вовых, организационных, экономических и других мероприятий, направлен-ных на их рациональное использование, предотвращение необоснованныхизъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воз-действий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числеземель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.Действующий Земельный кодекс отказался от легального определения охра-ны земель, но в современной юридической литературе справедливо охраназемель рассматривается как система различных мероприятий.Охрана земель направлена на обеспечение конституционного права каж-дого на благоприятную окружающую среду, сохранение земли как основыжизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей террито-рии (ч. 2 ст. 9, 42 Конституции РФ). В развитие конституционных положенийземельное законодательство провозглашает приоритет охраны земель какважнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сель-ском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качественедвижимого имущества (п. 2 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). В конечном итоге от эффек-тивной реализации мер по охране земель, как и иных компонентов природнойсреды, зависит жизнь, здоровье и благосостояние настоящих и будущих по-колений, благоприятное состояние окружающей среды и устойчивое разви-тие территорий.Анализируя правовой режим земель, нельзя не заметить, что речь должнаидти о правовой охране земель, о правовых мероприятиях.С одной стороны, земельное законодательство содержание правовых мерпо охране земель раскрывает через дополнительные обязанности по проведе-нию конкретных мероприятий, возлагаемых на лиц, использующих земель-ные участки (ч. 1 ст. 13, 42 ЗК РФ, гл. 3 ФЗ от 16.07.1998 г. № 101-ФЗ «О го-сударственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяй-ственного назначения»). Здесь мы наблюдаем «вторжение» земельного зако-нодательства в сферу гражданского законодательства (правовое регулирова-ние имущественных отношений) и появление земельно-имущественных пра-вовых отношений с присущим только им содержанием. С другой стороны,правовую охрану земель составляют определенные направления деятельно-сти как представительных (принятие федеральных, региональных и местныхпрограмм по охране земель), так и исполнительных (утверждение гигиениче-ских нормативов, санитарных правил и норм, консервация земель, осуществ-ление государственной экологической экспертизы и т.д.) государственныхорганов и органов местного самоуправления.Несмотря на то, что ст. 13 ЗК РФ меры по охране земель включает в со-держание прав на земельные участки и содержание управленческих функцийорганов государственной власти, органов местного самоуправления (такжесм. гл. 11, 12 ЗК РФ), существует некоторая группа охранительных норм,распространяющаяся и на иных лиц. Эта группа норм и урегулированныхими общественных отношений пусть и незначительна, но нормы и отношенияне становятся от этого менее ценными. Примером такого рода норм служатположения, содержащиеся в ст. 42 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране ок-ружающей среды», ст. 15 ФЗ от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях тради-ционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Си-бири и Дальнего Востока Российской Федерации», ч. 4 ст. 12 ФЗ от 30.03.1999г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п.1.4 СанПиН 2.1.2.2645-10 («Санитарно-эпидемиологические требования к ус-ловиям проживания в жилых зданиях и помещениях»), п. 1.2 СанПиН2.1.7.1287-03 («Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленныеотходы, санитарная охрана почвы. Санитарно-эпидемиологические требованияк качеству почвы») и др. В названных актах различные обязанности в сфереохраны земель возлагаются на лиц, эксплуатирующих жилые здания и поме-щения; эксплуатирующих объекты различного назначения, в том числе и те,которые могут оказывать неблагоприятное воздействие на состояние почв;ответственных за выполнение работ по проектированию и строительствуобъектов, их финансирование и (или) кредитование.Как можно заметить, сфера действия даже приведенных выше актоввесьма обширна. Не стоит забывать и о том, что земельное законодательствоотнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации (ст. 72 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ЗК РФ), что пред-полагает принятие специальных правил, регулирующих отношения по охранеземель, с учетом географических, демографических, природных, историче-ских и иных факторов. Например, в соответствии со ст. 25 Закона Ненецкогоавтономного округа от 15.03.2002 г. № 341-ОЗ «Об оленеводстве в Ненецкомавтономном округе» на землях, занятых оленьими пастбищами, в период от-сутствия устойчивого снежного покрова запрещается движение вне отведен-ных дорог вездеходных транспортных средств на гусеничном и колесном хо-ду (движителях), а также грузового транспорта. В исключительных случаях вцелях, связанных с оленеводством, в порядке, установленном администраци-ей округа, могут выдаваться специальные разрешения.Помимо изложенного хотелось бы обратить внимание на тот факт, чтоисключение из состава правового режима земель их правовой охраны создаетреальную опасность ослабления научного интереса к теоретическим и прак-тическим проблемам, возникающим при правовой охране земель, земельныхучастков. Рассмотрение охранительных мероприятий исключительно «подуглом» и с позиции «прав на землю», «управления в сфере использования иохраны земель» может привести к потере связующих элементов, наличие ко-торых позволяет говорить о правовой охране как о публично-правовом сис-темном образовании.Самостоятельное значение имеет такой элемент правового режима зе-мель, как юридическая ответственность за земельные правонарушения. По-скольку данное положение для науки земельного права является спорным, вобоснование такого вывода хотелось бы привести следующие доводы.Во-первых, ст. 74, 75 ЗК РФ определяют, что за земельные правонаруше-ния наступает административная, уголовная, дисциплинарная ответствен-ность. Традиционно в науке земельного права выделяют и гражданско-правовую ответственность за земельные правонарушения. Земельное право-нарушение независимо от того, каким нормативным правовым актом преду-смотрена ответственность за его совершение, включает в свой состав специ-фический общий объект (охраняемые правовыми нормами земельные обще-ственные отношения) и объективную сторону (противоправное деяние, на-рушающее правовые нормы, регулирующие земельные отношения).Во-вторых, представляется не случайным закрепление в ст. 74, 75 бук-вально следующих положений: «лица, виновные в совершении земельныхправонарушений, несут административную или уголовную ответственность впорядке, установленном законодательством» и «порядок привлечения к дис-циплинарной ответственности определяется трудовым законодательством,законодательством о государственной и муниципальной службе…». Акцентсделан на порядке привлечения к ответственности - процессу (процедуре)применения мер ответственности к земельным правонарушителям.Безусловно, КоАП и УК РФ определяют составы соответственно право-нарушения/преступления, но их появление в административном, уголовномзаконодательстве обусловлено исключительно существованием материально-правовых норм земельного законодательства, устанавливающих соответст-вующие обязанности по использованию, охране земель, управлению в сфереиспользования и охраны земель. Поэтому применение норм КоАП, УК РФневозможно без определения сущности, содержания основных понятий, за-крепленных земельным законодательством. Нормы земельного права позво-ляют определить наличие (отсутствие) противоправности в деянии субъекта.Кроме того, для земельного правонарушения характерно наступление нега-тивного последствия в земельно-правовой сфере или реальная угроза такогонаступления.То же самое можно сказать и применительно к дисциплинарной ответст-венности за земельные правонарушения. С теми лишь дополнениями, чтоэтот вид ответственности применяется к определенному субъекту и характе-ризуется не только нарушением норм земельного законодательства (которыеработник в силу своего трудового (служебного) положения знал или долженбыл знать), но и неисполнением или ненадлежащим исполнением работни-ком по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТКРФ).В-третьих, исходя из функций, присущих юридической ответственности,можно утверждать, что институт юридической ответственности за земельныеправонарушения способствует эффективности земельно-правовых норм, дос-тижению тех целей, ради которых принимаются земельно-правовые нормы.В-четвертых, как правовой институт юридическая ответственность за зе-мельные правонарушения является комплексным образованием, включаю-щим материальные, процессуальные, процедурные правовые нормы различ-ной отраслевой принадлежности, разграничить которые не всегда возможно.Не случайно О.С. Колбасов подчеркивал, что «ответственность в области зе-мельного права представляет собой сложное явление, выходящее по своемусодержанию за рамки этой отрасли права. Применение мер ответственности вразличных случаях нарушения земельного законодательства может относить-ся не только к земельному, но и уголовному, административному, трудовому,гражданскому праву» [3. С. 321].Думается, ошибочна позиция некоторых авторов в выделении оборото-способности земель, правового регулирования оборота земель как особыхструктурных частей правового режима земель. Безусловно, оборотоспособ-ность как свойство земельного участка оказывает влияние на его правовойрежим. Оборотоспособность (а точнее - ее вид) предопределяет форму соб-ственности на земельный участок и его возможность быть предметом сделок,переходить к третьим лицам в порядке универсального правопреемства. Так,изъятые из оборота земли не предоставляются в частную собственность и немогут быть предметом сделок, предусмотренных гражданским законодатель-ством (ч. 2 ст. 27 ЗК РФ). Правовое регулирование оборотоспособности посвоей природе - правовое регулирование отношений собственности на зе-мельные участки, и нет каких-либо оснований искусственно «вырывать» пра-вила об оборотоспособности земельных участков из института права собст-венности на землю. Соответственно, общественные отношения по оборото-способности земельных участков являются составной частью группы обще-ственных отношений права собственности на землю.Выделяя в правовом режиме самостоятельной его частью оборотоспособ-ность земель, мы тем самым нарушаем единство критерия выделения элемен-тов правового режима земель. Оборотоспособность лишь одна из характери-стик земельных участков, земель, а содержанием правового режима (как сле-дует из всего вышеизложенного) являются определенные участки социально-экономической действительности, обладающие внутренним единством.И наконец, о новой тенденции выделения государственной регистрацииправ как элемента правого режима. Государственная регистрация не имеет«всеобъемлюще-обязательного» значения. Права на земельные участки, воз-никшие до 31.01.1998 г., признаются юридически действительными при от-сутствии их государственной регистрации, которая проводится по желаниюправообладателей (ст. 6 ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной ре-гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Переход прав наземельные участки при реорганизации юридических лиц, наследовании зе-мельных участков не связан с моментом государственной регистрации (см.ст. 218, 1152 ГК РФ). Да и в целом российское законодательство не устанав-ливает «обязанности правообладателя и правоприменителя перед государст-вом регистрировать переход права» [4. С. 123].Государственная регистрации прав «обслуживает» сферу возникновения,прекращения прав на недвижимое имущество и в свете этого входит в харак-теристику этих прав, является частью элементов права собственности, иныхвидов прав на земельные участки в общей системе правового режима земель,земельных участков.Одной из главных классификаций юридических норм, правоотношенийпризнается их деление на регулятивные и охранительные. Несмотря на до-вольно условное деление, считается, что регулятивные правоотношения свя-заны с установлением позитивных прав и обязанностей и их реализацией,охранительные правоотношения возникают в результате нарушения право-вых предписаний и их цель - защита существующего правопорядка, возме-щение причиненного вреда, наказание нарушителей [5. С. 129, 157].В целом нормы, устанавливающие правовой режим земель, являютсянормами позитивного регулирования, и на их основе возникают и развивают-ся регулятивные правоотношения собственности, иных прав на земельныеучастки, охраны земель и управления в земельной сфере. Установлениемправового режима земель преследуются две основные цели правового регу-лирования земельных отношений: обеспечение рационального использованияи охраны земель РФ в интересах всего общества и создание условий для при-обретения, а также осуществление и защита прав физических, юридическихлиц и публичных образований на земельные участки. Первая цель обуслов-лена общественным интересом в сохранении земли как природного ресурса,природного объекта, компонента природы, вторая цель - интересом отдель-ных личностей в использовании земельных участков как объектов недвижи-мости. Соответственно, можно говорить о публично-правовых и частнопра-вовых регулятивных элементах правового режима земель. Юридическая от-ветственность за земельные правонарушения, прежде всего в статистическомсвоем состоянии, как совокупность правовых норм, выступает обеспечитель-ным элементом правового режима земель.Таким образом, в структуре правового режима земель с содержательнойстороны надлежит выделять такие элементы, как право собственности наземлю и иные виды прав на землю, которые имеют частноправовой регуля-тивный характер, управление в сфере использования и охраны земель и пра-вовую охрану земель, которые имеют публично-правовой регулятивный ха-рактер, и юридическую ответственность за земельные правонарушения какобеспечительный элемент правового режима. Изложенное применимо ковсем видам правового режима земель (общему, особенному и отдельному), атакже к правовому режиму земельного участка (единичному правовому ре-жиму).

Скачать электронную версию публикации