The organization of financial management in the subjects of the Russian Federation.pdf Финансовая деятельность осуществляется всеми органами государ-ственной власти и местного самоуправления, поскольку выполнение задач ифункций каждым из них в той или иной степени связано с образованием,распределением или использованием бюджетов и других фондов денежныхсредств. Кроме того, в реализации ее функций участвуют Центральный банкРФ, выступающий как особый публично-правовой институт, и еготерриториальные учреждения, а также органы государственных внебюд-жетных фондов.Организация управления в сфере региональной финансовой деятельностинацелена на формирование системы и структуры государственных органов иучреждений, осуществляющих планирование, прогнозирование, регулиро-вание, координацию и контроль в сфере финансов. Совокупность такихорганизационных структур нередко обозначается понятием «финансоваясистема России» [1. С. 10]. Экономисты употребляют данную категорию вболее узком смысле, как совокупность финансовых учреждений(организаций) [2. С. 5].Вместе с тем данная позиция не является общепризнанной в финансово-правовой науке, что связано с традиционным пониманием финансовойсистемы как совокупности финансовых институтов, каждый из которыхобъединяет однородные отношения по формированию, распределению ирасходованию бюджетов и других фондов денежных средств. В частности,Н.И. Химичева полагает, что нельзя приравнивать понятия «финансоваясистема» и «система финансовых органов», поскольку один и то же терминобозначает разные понятия [3. С. 93]. Однако институты финансовойсистемы безжизненны по своей сути, если не реализуются в правомерныхдействиях органов государственной власти и учреждений по образованию ииспользованию на нужды общества публичных фондов. О.Н. Горбуноваотмечала, что лучший способ управления государством - это управление спомощью денег [4. С. 14].Финансовую систему субъекта РФ можно рассматривать и вматериальном аспекте, как совокупность региональных фондов денежныхсредств, выступающих частью общефедеральной финансовой системы.С учетом приведенных позиций правомерно, на наш взгляд, употреблятьприменительно к управляющей системе в сфере региональных бюджетов идругих фондов денежных средств понятие финансовой системы субъекта РФ.Это совокупность органов государственной власти и учреждений,осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельностьна региональном уровне.В составе финансовой системы субъекта РФ исходя из федеративногоустройства государства и особенностей правового статуса отдельныхэлементов следует выделять три основных блока. Во-первых, органыгосударственной власти субъекта Федерации, образованные им само-стоятельно в соответствии с основами конституционного строя. Во-вторых,территориальные подразделения федеральных органов государственнойвласти и территориальные учреждения Банка России. Наконец, органыуправления территориальными государственными внебюджетными фондами.При рассмотрении видов и компетенции органов государственной властии местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, внаучной и учебной литературе практически не уделяется вниманиярегиональному уровню власти. Многие авторы ограничиваются упоминаниемо том, что представительные и исполнительные органы субъектов РФвыполняют на соответствующей территории функции в области финансов впределах своей компетенции [5. С. 8].Федеративная форма государственного устройства России, закрепленнаяв ст. 5 Конституции РФ, обусловливает, как отмечает В.Е. Чиркин,вертикальное разделение единой государственной власти между Федерациейи ее субъектами на условиях сбалансированности, взаимодействия исубсидиарности при верховенстве федеральной государственной власти [6.С. 105]. Внешним выражением публичной власти субъектов Федерациивыступает системафедеральным законом могут быть установлены только общие принципы, наоснове которых осуществляется формирование и наделение компетенциейорганов государственной власти субъектов Федерации. Все остальныевопросы, касающиеся деятельности региональных органов, относятся кисключительному ведению субъектов РФ и регулируются ими само-стоятельно.В этой связи базовым для субъектов РФ при формировании системыорганов, осуществляющих финансовую деятельность, является Федеральныйзакон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации» [7]. В соответствии со ст.2 указанного закона в систему органов государственной власти субъекта РФвходят законодательный (представительный) орган, высший исполнительныйорган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые всоответствии с его конституцией (уставом). К иным органам относится, вчастности, высшее должностное лицо субъекта РФ, должность которогопредусмотрена конституцией (уставом) субъекта РФ, и суды субъекта РФ.Часть 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г.№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [8] относит к судамсубъектов РФ конституционные (уставные) суды и мировых судей,являющихся судьями общей юрисдикции субъекта РФ1.Конструкция данной статьи, предусматривающей открытый переченьорганов власти регионального уровня, допускает возможность создания всубъектах РФ территориальных органов, что было подтверждено рядомправовых позиций Конституционного Суда РФ2. Так, на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, являющегося административно-территориальной единицей Иркутской области с особым статусом3,действуют территориальные подразделения исполнительных органовгосударственной власти Иркутской области.Неотъемлемым признаком любой системы является наличие определеннойупорядоченности, взаимосвязей и взаимодействия образующих ее элементов[9]. Поэтому система органов государственной власти субъекта РФ выступаеткак совокупность организационных структур, связанных единством объектауправления, целей, задач, функций, характером отношений с социальнойсредой [10]. Первичным элементом управляющей системы в сфере финансоввыступает орган государственной власти. Его можно определить как часть1 О мировых судьях в Российской Федерации: Федер. закон от 17 дек. 1998 г. № 188-ФЗ //СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270; СЗ РФ. 2008. № 30 (Ч. I). Ст. 3603.2 См., например: По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республикиот 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»:Постановление Конституционного Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5.Ст. 708; По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции РеспубликиКоми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительнойвласти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 янв. 1998 г. № 3-П // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.3 Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерациив результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного ок-руга: Федер. конст. закон от 30 дек. 2006 г. № 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1.государственного механизма, действующую на основе демократическихпринципов, участвующую в решении стоящих перед государством задач ивыполнении его функций, наделенную для этого властным полномочием,обладающую соответствующей компетенцией, имеющую определеннуюструктуру и характеризующуюся правовым характером связей, соединяющихличный состав органа в единое целое [11. С. 25].Для осуществления задач и функций субъекта Федерации в сферефинансовой деятельности органы государственной власти наделяютсявластными полномочиями, включающими ряд взаимосвязанных элементов.Наиболее значимой является возможность издания правовых актов,обязательных для всех органов власти, должностных лиц, физических лиц иорганизаций независимо от формы собственности на территории субъектаФедерации. Далее, это защита велений, выраженных в данных правовыхактах, от нарушений при помощи механизма государственного принуждения.Наконец, немаловажное значение имеет материальное обеспечениевыполнения велений путем распоряжения финансовыми ресурсами субъектаРФ.Властные полномочия определяют границы правового осуществлениязадач и функций финансовой деятельности тем или иным органомгосударственной власти. При построении системы органов, осуществляющихфинансовую деятельность в регионах, большое значение имеет конститу-ционное закрепление принципа равноправия субъектов РФ во взаимо-отношениях с федеральными органами государственной власти, а также вотношении иных элементов конституционно-правового статуса. Это права наконституцию или устав, на собственные органы государственной власти,законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерациии др. Как отметил Конституционный Суд РФ в одном из своихпостановлений1, принцип равноправия доминирует в статусе субъектаРоссийской Федерации.В то же время в России, как отмечают многие авторы, сохраняются чертыасимметрии [12. С. 94-95], что выражается, в частности, в особом статусереспублик. Во-первых, республики названы в ст. 5 Конституции РФгосударствами и наделены правом принятия собственных конституций. Так,ст. 1 Конституции Республики Тыва (Тува) устанавливает, что «РеспубликаТыва - Тува есть демократическое правовое государство в составеРоссийской Федерации, имеет свою Конституцию и законодательство». Во-вторых, республики вправе устанавливать свои государственные языкипомимо государственного языка РФ (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Так, вРеспублике Алтай наряду с русским устанавливается алтайский язык, вРеспублике Тыва - тувинский.Признавая равноправие субъектов Федерации в организации финансовойсистемы, следует отметить, что их видовое разнообразие, географические,исторические, национальные и другие различия обусловили особенности в1 По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Феде-рации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Кон-ституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.наименовании, порядке формирования, правовом статусе органов государ-ственной власти, получившие свое закрепление в региональном законо-дательстве.А.И. Худяков, рассматривая систему органов управления в областигосударственных финансов в широком значении, относит к нейпредставительные и исполнительные органы государства, а в узком смыслевключает в ее состав специализированные финансовые органы [13. С. 192].Подобной позиции придерживаются и другие авторы, рассматривая вкачестве органов общей компетенции высшие федеральные органы государ-ственной власти (Федеральное собрание РФ и Правительство РФ), а органовспециальной компетенции - финансовый аппарат (Министерство финансовРФ, финансовые органы субъектов РФ и др.).С таким подходом нельзя согласиться по следующим основаниям. Во-первых, авторы оставляют за рамками системы органов, осуществляющихфинансовую деятельность, суды. А.В. Демин справедливо отмечает, что«эффективная судебная система выступает надежной юридической гарантиейзаконности финансовых операций» [14. С. 16]. Во-вторых, мы разделяемточку зрения авторов, использующих разграничение на органы общей испециальной компетенции при характеристике функций в сфере финансовисполнительной ветви власти [15. С. 4]. Общее управление в сферерегиональных финансов осуществляют правительства и администрациисубъектов РФ. Специальные органы подразделяются на органы отраслевойкомпетенции (осуществляющие финансовую деятельность в связи свыполнением своих основных задач и функций) и органы финансово-кредитной системы, для которых финансовая деятельность составляет основукомпетенции.В этой связи нельзя согласиться с А.М. Асадовым, который пишет, чтоспециально созданные для осуществления финансовой деятельности органыгосударственной власти являются финансовыми органами независимо от ихпринадлежности к той или иной ветви власти [16. С. 9]. Исходя из этого, онподразделяет все финансовые органы на исполнительные органы власти;органы, не входящие в состав исполнительной власти, хотя по характерудеятельности ее осуществляющие; органы, связанные с проблемамиорганизационного обеспечения деятельности государства в сфере финан-сового контроля.По нашему мнению, финансовые органы относятся к исполнительнойветви власти и выступают как структурная часть государственного аппарата,создаваемая специально для повседневного функционирования с цельюисполнения законов в сфере управления финансами и действующая в рамкахопределенной компетенции [17. С. 66, 69]. Включение в понятие финансовыхорганов иных властных структур, не осуществляющих исполнительно-распорядительной деятельности, размывает содержание данной категории,умаляет значение специальных органов в проведении финансовой политики иуправлении публичными финансами.Первый блок региональной финансовой системы составляют органыгосударственной власти субъекта РФ, образованные им самостоятельно всоответствии с основами конституционного строя России. К ним относятсявысшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представитель-ный) орган государственной власти, высший исполнительный орган властиобщей компетенции, органы исполнительной власти специальнойкомпетенции (органы отраслевой компетенции и финансовые органы),органы финансового контроля, суды.Анализ региональной практики позволил выявить ряд особенностей вформировании системы органов государственной власти субъектов РФ,осуществляющих финансовую деятельность. Во-первых, тенденция кобразованию министерств финансов, функции которых включают, наряду свыработкой финансовой политики субъекта РФ и нормативно-правовымрегулированием в установленной сфере деятельности, также оказание госу-дарственных услуг и осуществление государственного финансовогоконтроля. Такой смешанный характер функций финансовых органов объясня-ется тем, что зачастую они выступают в качестве единственных органовотраслевого управления субъекта РФ в сфере финансов.Во-вторых, создание иных финансовых органов помимо министерств,департаментов и комитетов финансов. Так, в Красноярском крае образованоказначейство как орган исполнительной власти (служба) края,осуществляющий кассовое обслуживание исполнения краевого и местныхбюджетов, предварительный и текущий финансовый контроль. В-третьих,образование, наряду с региональными контрольно-счетными палатами,подотчетными законодательному (представительному) органу государст-венной власти субъекта РФ, специальных органов финансового контроля врамках исполнительной ветви власти. Например, Служба финансово-экономического контроля Красноярского края, Служба государственногофинансового контроля Иркутской области.Второй блок финансовой системы образуют территориальныеподразделения федеральных органов государственной власти и террито-риальные учреждения Банка России, круг властных полномочий которыхограничен территорией конкретного субъекта Федерации или федеральногоокруга. Они создаются для проведения общегосударственной финансовойполитики на местах независимо от региональной власти.В третий блок входят органы управления государственными внебюд-жетными фондами. Управления Пенсионного фонда РФ и региональныеотделения Фонда социального страхования РФ по характеру организациисхожи с территориальными подразделениями федеральных органов государ-ственной власти. В то время как территориальные фонды обязательногомедицинского страхования создаются субъектами РФ, а состав органовуправления и бюджеты данных фондов утверждаются региональнымиорганами государственной власти.Таким образом, организация управления в сфере региональной финансовойдеятельности в статике включает формирование системы и структурыгосударственных органов и учреждений, наделенных властными полно-мочиями. Она базируется на конституционных принципах федерализма,государственной целостности Российской Федерации, единства системыгосударственной власти, разграничения предметов ведения и полномочиймежду федеральными и региональными органами государственной власти,равноправия и самоопределения народов. Динамика же организационногообеспечения управления в сфере региональных финансов предполагаетнаделение каждого органа компетенцией, выступающей как юридическоевыражение содержания финансовой деятельности и определяющей пределыправового регулирования финансовых отношений.

Скачать электронную версию публикации