Legal implications of the Draft law on zoning areas for agricultural lands.pdf Земли сельскохозяйственного назначения - это земли, расположенные за границами населенных пунктов, предоставленные для ведения сельского хозяйства и предназначенные для этих целей (ст. 77 Земельного кодекса РФ). Подобная формулировка отражает строгое иерархическое соотношение целевого назначения земельного участка и его разрешенного использования. Вместе с тем в ходе проводимого в настоящее время этапа земельной реформы государство предлагает коренное изменение подхода к определению правового режима земель, обоснованность и необходимость которого представляется недостаточно аргументированной. До недавнего времени в Государственной Думе РФ рассматривался законопроект, предполагавший исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и замену его зонированием территорий. Несмотря на то, что данный законопроект не прошел второго чтения в Государственной Думе РФ, Правительство РФ не оставляет надежды реализовать рассматривавшуюся концепцию изменения земельного законодательства. Оно 8 ноября 2018 г. своим распоряжением утвердило новый план мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, которым предусмотрено внесение в Государственную Думу РФ нового законопроекта, предполагающего выделение территориальной зоны сельскохозяйственного использования [1]. В этой связи необходимо проанализировать отклоненный Государственной Думой РФ законопроект в целях обоснования отсутствия необходимости введения территориального зонирования вместо деления земель на категории [2]. Разработка данного законопроекта началась с принятия Распоряжения Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р, которым были утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда России на 2012-2020 гг. Одним из приоритетных ее направлений является совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Такое совершенствование предполагается осуществить на основе установления видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с документами территориального планирования, в том числе путем введения классификатора видов разрешенного использования земельных участков [3]. Данный законопроект предполагает внесение кардинальных изменений не только в земельное, но и в экологическое, градостроительное законодательство. Если обратиться к тексту законопроекта, можно выделить определенные положительные его стороны. Например, в нем достаточно подробно регламентируется вопрос о разделении земель сельскохозяйственного назначения на особо ценные земли, подлежащие особой охране, и иные земли сельскохозяйственного назначения. В состав зон особо ценных сельскохозяйственных земель должны быть включены земли и земельные участки, являющиеся сельскохозяйственными угодьями, занятые мелиоративными системами, предназначенные для научно-исследовательского обеспечения сельского хозяйства и осуществления связанной с этим деятельности, предоставленные и пригодные для выращивания уникальных сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений и ягодников, виды которых определяются уполномоченным Правительством Федеральным органом исполнительной власти в сфере агропромышленного комплекса (ст. 14.6 п. 11 ст. 1 законопроекта). Такая формулировка планируемых к принятию норм является достаточно четким решением вопроса об определении перечня особо ценных сельскохозяйственных земель, использование которых для иных целей, нежели ведение сельского хозяйства и его научное обеспечение, не допускается. Что касается иных зон земель сельскохозяйственного назначения, то они могут быть использованы для размещения зданий, строений, сооружений, дорог и иных объектов, предназначенных для материально-технического обеспечения сельскохозяйственной деятельности. Вместе с тем законопроектом закреплено, что размещение линейных и иных объектов, ограничивающих возможность ведения сельского хозяйства в границах зон особо ценных сельскохозяйственных земель, что влечет суммарное сокращение площади таких земель, допускается только на основании решения Правительства РФ в случае выполнения международных договоров РФ; размещения объектов обороны страны и безопасности государства, размещения линий связи и коммуникаций, возведенных в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ. При этом размещение автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, объектов энергетических систем федерального или регионального значения, железнодорожных путей общего пользования и аэродромов федерального значения на особо ценных сельскохозяйственных землях может быть осуществлено только при отсутствии иных возможных вариантов размещения или реконструкции. Однако трудно согласиться с нормой, в соответствии с которой решение о сокращении суммарной площади всех земель и земельных участков, включенных в границы зон особо ценных сельскохозяйственных земель, на территории субъекта РФ может быть принято Президентом РФ [4]. Критерии, на основании которых такое решение может быть принято Президентом РФ, в законопроекте не определены. Кроме того, законопроект, несмотря на некоторые его преимущества, предполагает законодательно отказаться от ряда ключевых категорий, используемых в настоящее время в законодательстве, что, на наш взгляд, приведет к возникновению новых проблем в практике правоприменения. В частности, законопроект предусматривает, что в законодательстве будут использоваться термины «земля (земли)» и «земельные участки», при этом в ряде случаев предполагается заменить первый из указанных терминов на последний, установив их тождество (например, в планируемом к изменению п. 4 ст. 3 ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», где в новой редакции пункта будет осуществляться уже не. совместная деятельность по обработке земли, а совместная деятельность по обработке земельных участков). Вместе с тем термины «земля» и «земельный участок» являются разными по смысловому содержанию, и устанавливать между ними тождество недопустимо. Земля - это природный объект и природный ресурс, который имеет свое назначение, а земельный участок - это индивидуализированный ограниченный на местности объект права собственности, сведения о котором отражены в государственном кадастре недвижимости и в отношении которого устанавливаются виды разрешенного использования в соответствии с целевым назначением земли, на которой он расположен. Как справедливо указано в Определении Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5, термин «земля» шире понятия «земельный участок» [5]. Данные термины нельзя отождествлять еще и потому, что в настоящее время еще не вся территория России поделена на земельные участки: достаточно много земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, в нашей стране не разграничено [6]. Нельзя согласиться также и с нормой ст. 14.2 п. 11 ст. 1 законопроекта, согласно которой виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальных зонах сельскохозяйственного назначения, определяются в сельскохозяйственном регламенте. Однако в соответствии со ст. 14.3 законопроекта разрешенное использование земельных участков, предназначенных для размещения линейных и связанных с ними объектов, сооружений связи, защитных объектов, в границах территорий общего пользования, в границах искусственных земельных участков либо территорий опережающего развития, особой экономической зоны определяется в соответствии с документацией по планировке территории независимо от регламента использования территории. Иными словами, независимо от вида разрешенного использования земельных участков в границах территориальной зоны сельскохозяйственного назначения разрешенное использование земельных участков особо ценных сельскохозяйственных земель будет определяться в соответствии с документацией по планировке территории (градостроительной документацией), что не создает гарантий сохранения особо ценных сельскохозяйственных земель. В законопроекте предполагается произвести замену градостроительного зонирования территориальным зонированием, в связи с чем под последним будет пониматься зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления регламентов использования территорий. Это означает, что территориальные зоны сельскохозяйственного назначения, в которые входят и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения, будут располагаться в границах муниципальных образований. Это создаст условия для злоупотреблений в переходный период, когда имеющиеся в настоящее время особо ценные сельскохозяйственные земельные территории умышленно либо неумышленно могут быть отнесены к иным территориальным зонам, предполагающим использование земель и земельных участков не по сельскохозяйственному назначению. В части возможного неумышленного включения земель сельскохозяйственного назначения в несельскохозяйственные территориальные зоны научным сообществом справедливо отмечается, что в настоящее время в России поделены и на кадастровый учет поставлены далеко не все земли сельскохозяйственного назначения и земельные участки, расположенные на этих землях [7. С. 34]. В соответствии с законопроектом для включения в Правила землепользования и застройки муниципальных образований необходимо будет разрабатывать, помимо градостроительных регламентов соответствующих территориальных зон, особые регламенты для территориальной зоны сельскохозяйственного назначения - сельскохозяйственные регламенты. Обязательным приложением к сельскохозяйственному регламенту будут карта территориальной зоны сельскохозяйственного назначения и материалы по обоснованию сельскохозяйственного регламента, которые должны включать в себя сведения о видах и площадях сельскохозяйственных угодий. С одной стороны, принятие сельскохозяйственных регламентов должно позволить сохранить все позитивные результаты нормативного регулирования сельскохозяйственной деятельности советского периода (бонитировка, районная планировка, внутрихозяйственная организация территории), отразить новации постсоветского периода, переняв опыт разработки градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки, и учесть новые условия ведения сельскохозяйственного производства и его современные задачи (ускоренное решение вопросов импортозамещения, стимулирование применения некоторых технологий или, наоборот, их ограничение). С другой стороны, вызывает сомнение необходимость принятия таких регламентов. Во-первых, они практически копируют градостроительные регламенты в части их содержания, а во-вторых, для их разработки необходимо будет провести большое количество подготовительной работы. В частности, не вызывает сомнения, что в состав одной зоны сельскохозяйственного назначения неизбежно будут входить различные виды сельскохозяйственных угодий. Эти угодья могут сильно различаться как по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве (мелиорированные, переувлажненные, эродированные и другие земли, имеющие разные качественные характеристики), так и по составу и интенсивности осуществления на них природоохранных мероприятий. В связи с этим именно природно-экономические показатели земель наряду со сложившимся типом их эксплуатации определят соответствующие виды разрешенного использования для такой зоны. А для того, чтобы выявить эти показатели, необходимо будет актуализировать имеющиеся почвенные карты и другие материалы почвенных обследований, привязать уточненные почвенные данные к планово-картографической основе объекта зонирования - территориальной зоне как объекту землеустройства, дифференцировать земли по степени их пригодности для использования в сельском хозяйстве (например, по плодородию или зерновому эквиваленту), установить на этой основе для зоны сельскохозяйственного назначения нескольких подзон с различными видами разрешенного использования земельных участков, на основании чего разработать требования к рациональному использованию и охране земель в границах зоны и подзон и составить соответствующие карты с указанием видов разрешенного использования земель и земельных участков [8. С.19]. В дополнение к этому муниципальные образования должны утвердить сельскохозяйственные регламенты до 1 января 2021 г. Однако в настоящее время ни муниципальные образования, ни субъекты РФ еще даже не приступили к этой деятельности. Соответственно, такое масштабное в рамках страны мероприятие по переходу от категорий земель к территориальным зонам затянется на неопределенный срок, что может породить правоприменительный коллапс. Помимо этого, в случае вступления законопроекта в силу будет смещен баланс частных и публичных интересов в части изменения границ территориальной зоны сельскохозяйственного назначения и исключения из такой зоны земельных участков. Исходя из текста законопроекта, «для изменения границы территориальной зоны сельскохозяйственного назначения необходимо будет внести изменения в сельскохозяйственный регламент правил землепользования и застройки», что, в отличие от подаваемого в настоящее время ходатайства об изменении категории земель, отказ в удовлетворении которого можно оспорить, не будет предполагать перспективы судебного обжалования. В законопроекте не предусматривается порядок рассмотрения заявлений о внесении изменений в сельскохозяйственный регламент Правил землепользования и застройки и оснований отказа в их удовлетворении. Кроме того, реализация настолько сложного этапа земельной реформы, связанного с изменением всего порядка управления земельными ресурсами, в настоящее время организационно не обеспечена. Прежде чем проводить территориальное зонирование, необходимо провести следующие подготовительные работы: 1. Установить и нанести на карты границы муниципальных образований так, чтобы территории муниципальных образований не накладывались друг на друга. В настоящее время в российском законодательстве отсутствует определение понятия «границы муниципальных образований», однако из анализа ст. 11 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что «границы муниципальных образований» - это линии, ограничивающие территорию муниципальных образований. При этом территория муниципальных образований состоит из земель и земельных участков, принадлежащих различным правообладателям. Следовательно, границы муниципальных образований могут проходить либо по границам соответствующих земельных участков, либо по границам субъектов РФ, которые сами должны быть четко установлены. К сожалению, по состоянию на 01 января 2019 г. в ЕГРН содержатся сведения лишь о 35 269 границах населенных пунктов, что составляет 23% от общего их количества [9]. 2. Провести почвенные и агрохимические обследования всех земель, расположенных на территории государства, для составления почвенной карты Российской Федерации. 3. Дифференцировать земли по степени их пригодности для ведения сельского хозяйства (например, по плодородию или зерновому эквиваленту). 4. Осуществить сверку и сопоставление фактического расположения земель и земельных участков с данными государственного кадастра недвижимости. 5. В целях установления, будет ли порядок определения правового режима земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, в новых условиях более эффективным и прозрачным, чем это есть в настоящее время, следует провести эксперимент с участием нескольких субъектов РФ, на территории которых необходимо осуществить территориальное зонирование. Указанные мероприятия должны осуществляться в соответствии с государственными программами в сфере управления земельными ресурсами, которые в настоящее время не приняты. Наличие таких государственных программ необходимо также для осуществления эффективного регионального законотворчества, когда деятельность субъектов РФ по осуществлению перечисленных мероприятий является предпосылкой для обоснованного отнесения земель сельскохозяйственного назначения, обладающих повышенными показателями почвенного плодородия, на которых размещены мелиоративные и иные системы, обеспечивающие продуктивное сельскохозяйственное производство, к числу особо ценных и подлежащих особой охране. Помимо этого, внесение рассмотренных изменений в Земельный и Градостроительный кодексы РФ приведет к установлению приоритета градостроительного законодательства перед земельным в части регулирования отношений по управлению земельными ресурсами, что, в свою очередь, будет противоречить Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности (в том числе сельскохозяйственной) народов, проживающих на соответствующей территории. Противоречие Конституции РФ в данном случае будет состоять в том, что органы местного самоуправления по своей инициативе или по инициативе заинтересованных лиц, с возможным использованием противоречий в государственном кадастре недвижимости, без учета фактического уровня плодородия земель смогут произвольно устанавливать на своей территории зоны, в том числе не связанные с сельскохозяйственным использованием, включать в них земельные участки, фактически обладающие повышенным почвенным плодородием, и в последующем предоставлять их для размещения несельскохозяйственных объектов. В настоящее время в России до конца не отлажена система государственного кадастра недвижимости, при проведении которого возникают кадастровые ошибки, связанные с существенным наложением границ одних земельных участков на другие и связанным с этим нарушением права собственности различных субъектов, а также режима земель, на которых расположены их земельные участки [10, 11], либо с полным наложением одного земельного участка на другой [12]. Имеющиеся несоответствия в государственном земельном кадастре своей причиной имеют частые нарушения кадастровых, землеустроительных и межевых работ, которые регламентируются Инструкцией по межеванию земель от 08 апреля 1996 г. [13] и Порядком описания местоположения границ объектов землеустройства от 03 июня 2011 г.[14], либо обусловлены явлениями технического или форс-мажорного характера: кадастровые инженеры или иные лица, осуществляющие установление на местности границ земельных участков, часто не направляют либо несвоевременно направляют землепользователям уведомления о предстоящем установлении или уточнении границ смежных земельных участков либо направляют их, но они по каким-либо причинам до землепользователей не доходят, в силу чего может происходить подделка подписей на документах по согласованию границ участков [15]; использование разрабатываемых в настоящее время систем геопозиционирования иностранного и российского производства (GPS, GLONASS), а также специальных геодезических и картографических приборов, многие из которых могут быть устаревшими либо неправильно настроенными, не позволяет установить границы земельных участков с соблюдением заложенных погрешностей (от 0,05 до 0,1 мм - п. 3.4 Инструкции от 1996 г.) [16]; устанавливаемые межевые знаки (деревянные колья, железные штыри и трубы, забитые в грунт, бетонные пилоны и т.п.) могут быть просто украдены или перемещены землепользователями или иными лицами из одного места в другое [17]; границы земельных участков, установленные по естественным объектам (оврагам, ручьям, рекам и т.п.), могут в силу геологических, геофизических причин сместиться, что также будет влечь необходимость уточнения границ. Указанные обстоятельства порождают частые судебные споры, связанные с требованиями о признании незаконными актов регистрирующих органов о внесении сведений о земельных участках (в том числе об их границах) в государственный кадастр недвижимости, о восстановлении межевых знаков, о возврате межевых знаков на прежнее место и т.п. Результатом рассмотрения таких споров являются судебные решения, влекущие необходимость отмены внесенных изменений в государственный кадастр недвижимости. В силу такого несовершенства, связанного с ненадлежащим и не устоявшимся разграничением земель и земельных участков, переход к территориальному зонированию, предполагающему точность установления границ территориальных зон, в настоящее время не представляется возможным. Кроме того, в соответствии со ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права [18]. Конституция РФ также закрепляет, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35). Однако в случае принятия закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты.» наличие рассмотренных кадастровых ошибок приведет к утрате или существенному ограничению права собственности или пользования на земельные участки либо на их части. При этом, даже если такое право будет восстановлено, заинтересованным лицам, спорные (смежные) земельные участки которых будут располагаться в границах разных территориальных зон, придется обращаться с заявлением об изменении границ территориальной зоны сельскохозяйственного использования. Таким образом, принятие данного законопроекта приведет не к совершенствованию порядка определения правового режима земель и земельных участков, а к утрате большой части особо ценных сельскохозяйственных земель, особенно вокруг населенных пунктов, и существенному ограничению конституционных прав граждан и юридических лиц. Следует также отметить, что довод авторов законопроекта о сокращении различий между категориями земель несостоятелен, так как Земельный кодекс РФ определяет правовой режим семи категорий земель, а в пояснительной записке к законопроекту затронуты только три категории: земли лесного фонда, земли сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий, которые по своей площади являются самыми обширными, что предоставляет законодателю объективную возможность разрешения землепользователям осуществлять на этих землях деятельность, не препятствующую обеспечению режима соответствующей категории земель. Также авторы утверждают, что на землях населенных пунктов допускается любая деятельность. При этом населенные пункты, в том числе являющиеся составными частями муниципальных образований, уже функционально и территориально зонированы в порядке, установленном градостроительным законодательством. Это приводит к вопросу о целесообразности переименования способа зонирования и изменения законодательного порядка его осуществления. Позиция авторов законопроекта относительно отсутствия аналогов деления земель на категории по целевому назначения в европейских системах правового регулирования как основание исключения из законодательства России деления земель на категории вообще не имеет права на существование, так как особенности регулирования земельных отношений в европейских правовых системах обусловлены ограниченностью территорий европейских стран, и иной способ организации территории, чем территориальное зонирование, там невозможен. В этой связи ссылка авторов законопроекта на зарубежные правовые системы не может способствовать надлежащему обоснованию необходимости замены деления земель на категории с разными видами разрешенного использования на территориальное зонирование.

Скачать электронную версию публикации