Recommendations in Polish mining and energy law. On the way to solidarity and cooperation between state authorities and .pdf Горное и энергетическое право - те области права, в которых хозяйственная деятельность частных предпринимателей регулируется органами государственной власти исключительно строго и тщательно. Необходимость подобного регулирования обусловлена различными факторами. Во-первых, традиционно на горную и энергетическую промышленность распространяется государственная монополия [1. P. 90-92]. Допуск частных предпринимателей в эти сферы экономики связан с установлением четких юридических границ. Такие границы призваны обеспечить соответствие деятельности предпринимателей интересам государства, а также исключить из числа возможных кандидатов тех предпринимателей, которые могут представлять угрозу для безопасности государства и его граждан или не дают гарантии надлежащего ведения хозяйственной деятельности. Во-вторых, специфика функционирования горной и энергетической промышленности связана с угрозой для свободной конкуренции между предпринимателями, желающими осуществлять деятельность в этих сферах экономики [2. С. 392]. В горном праве угроза конкуренции вызвана ограниченностью природных ресурсов и возможностью эксплуатирования того или иного месторождения (преимущественно) одним предпринимателем. К правовым механизмам, призванным гарантировать конкуренцию, в горном праве относятся торги на право получения лицензии на поиск, разведку и добычу полезных ископаемых в данном месторождении [3. S. 86-87]. В энергетическом праве ограничение конкуренции связано с необходимостью ведения деятельности с использованием специального технического оборудования (в особенности линий электропередач), обеспечить доступ к Рекомендации в польском горном и энергетическом праве 187 которому всех заинтересованных предпринимателей не представляется возможным. Инструментом, предотвращающим негативные последствия монополии в энергетическом секторе в ситуации, когда электроэнергия может предоставляться лишь одним предпринимателем, является обязательное утверждение тарифов на электроэнергию органами власти (в Польше -Председателем Управления по регулированию энергетики) [4. S. 99-105]. В-третьих, горная промышленность и энергетика - это области, в которых довольно часто возникает конфликт интересов между предпринимателями и обществом. Частные предприниматели, осуществляющие деятельность, основной целью которой является получение прибыли, заинтересованы в том, чтобы эксплуатация месторождений, а также производство и передача электроэнергии обеспечивали им максимальную прибыль [5. С. 388]. Это зачастую связано с нарушением обеспечения надлежащего уровня защиты окружающей среды, интересов общественной группы, проживающей на данной территории (например, в случае с вредом, наносимым горнодобывающей промышленностью), и игнорированием необходимости сохранения запасов полезных ископаемых для будущих поколений. В горном и энергетическом праве, таким образом, должны создаваться эффективные правовые инструменты, позволяющие обязать частных предпринимателей учитывать общественные интересы в процессе осуществляемой ими хозяйственной деятельности. В-четвертых, хозяйственная деятельность в горнодобывающей и энергетической промышленности связана с воздействием природных сил и использованием сложной техники. Это может угрожать базовым ценностям, находящимся под защитой правовой системы - безопасности, жизни и здоровью как работников, нанятых предпринимателем, так и потребителей -получателей товаров и услуг, производимых и доставляемых предпринимателем. Поэтому в нормах горного и энергетического права должно содержаться исчерпывающее описание требований к способу осуществления хозяйственной деятельности, что, в свою очередь, призвано минимизировать риск появления нарушений безопасности, угроз жизни и здоровью [6. С. 58]. Указанные обстоятельства, демонстрирующие необходимость довольно строгого регулирования деятельности частных предпринимателей, объясняют заметную детализированность норм горного и энергетического права. Кроме того, не вызывает сомнений, что правовые нормы должны иметь статус jus cogens, четко обозначая границы допустимого и недопустимого поведения, и быть обязательными для исполнения, что характерно для публичного права в целом [7. С. 57-58]. Предприниматель, которому адресованы нормы горного и энергетического права, обязан беспрекословно соблюдать определенный государством в правовых нормах порядок действий и не допускать возникновения ситуаций, запрещенных законом. Необходимо, однако, отметить, что если мы проанализируем определяющие формат правовых норм в горном и энергетическом праве условия, то поймем, что интересы и приоритеты государственной власти и частных предпринимателей не всегда противоречат друг другу. Рассматривая первые 188 В. Малецки три предпосылки, можно с уверенностью сказать, что интересы частных предпринимателей и интересы общества (представленные органами государственной власти) в значительной степени расходятся, четвертое же условие - необходимость защиты базовых ценностей, таких как безопасность, жизнь и здоровье, - должно стать точкой соприкосновения предпринимателей и органов власти. Если учитывать этот факт, то в правоустановительной деятельности в области горного и энергетического права, направленной на защиту безопасности, жизни и здоровья, возможно установление не только императивных норм, поскольку предприниматель сам заинтересован в обеспечении высокого уровня защиты безопасности, жизни и здоровья. Органы государственной власти и предприниматели выступают в данном случае в качестве партнеров, которые совместными усилиями обеспечивают безопасность, защиту жизни и здоровья в горной и энергетической промышленности. В системе польского права регулирование сотрудничества между органами государственной власти и предпринимателями осуществляется в соответствии со ст. 20 Конституции Республики Польша, согласно которой «социальное рыночное хозяйство, опирающееся на свободу хозяйственной деятельности, частную собственность, а также солидарность, диалог и сотрудничество социальных партнеров, образует основу экономического устройства Республики Польша». Социальная рыночная экономика предполагает солидарность и сотрудничество социальных партнеров (к которым относятся как органы государственной власти, так и частные предприниматели) в процессе реализации общих целей, в формировании общих ценностей и интересов - она основана, как отмечает польский Конституционный суд, на «взаимопонимании между личностью, социальными группами и государством» [8]. Инструментом воплощения в жизнь солидарности и сотрудничества социальных партнеров в области горного и энергетического права являются рекомендательные нормы, установленные органами государственной власти и адресованные частным предпринимателям. В данной статье приведена общая характеристика рекомендательных норм в сфере горного и энергетического права, а также даны примеры их применения в рамках конкретных законов и распоряжений. Приведенные ниже размышления имеют под собой цель показать роль рекомендательных норм как инструмента реализации конституционного принципа солидарности и сотрудничества социальных партнеров в сфере горного и энергетического права. Рекомендательные нормы, как отмечает российский исследователь В.К. Бабаев, определяют желаемый вариант поведения субъекта, не устанавливая при этом никаких мер в случае их несоблюдения [9. С. 379-380]. В законодательных актах, регулирующих вопросы охраны безопасности, жизни и здоровья от угроз, возникающих в рамках горнодобывающей или энергетической промышленности, рекомендательные нормы относятся к числу так называемых двухуровневых структур норм, адресованных предпринимателям. Норма, находящаяся на первом уровне подобной структу- Рекомендации в польском горном и энергетическом праве 189 ры, обязывает предпринимателя достичь определенного результата: воплотить в жизнь ситуацию, в которой безопасность, жизнь и здоровье не будут находиться под угрозой в рамках осуществляемой предпринимателем деятельности. Данную норму можно назвать общим требованием безопасности. На втором же уровне структуры находятся нормы, подробно описывающие действия, необходимые для достижения цели, описанной в общем требовании безопасности - эти нормы можно назвать детальными требованиями по безопасности. Устанавливая детальные требования по безопасности, органы власти исходят из того, что имеющиеся у них знания и более глубокое понимание условий деятельности позволяет им устанавливать «сверху» для предпринимателя способ достижения цели, описанной в общих требований безопасности: в случае отсутствия детальных требований предприниматель мог бы не сориентироваться и не найти самостоятельно пути эффективной реализации общей цели. В целом общие требования безопасности всегда являются императивными нормами: предприниматель в любых условиях и с помощью любых возможных средств обязан обеспечить эффективную защиту безопасности, жизни и здоровья. Детальные требования по безопасности не всегда должны быть признаны императивными. Установление детальных требований, особенно в таких сферах, как горное и энергетическое право, требует от органов, устанавливающих требования, глубокого понимания законов природы и технических особенностей, которые оказывают непосредственное влияние на функционирование предприятий горной и энергетической промышленности. Принимая во внимание специфику регулируемой правом сферы, а также особенности ведения деятельности на конкретных горных и энергетических предприятиях, необходимо учитывать, что органы власти далеко не всегда настолько компетентны, чтобы придать детальным требованиям статус императивных, тем самым обязывая предпринимателя достигать цели, описанной в общих требованиях безопасности, только способами, указанными правоустанавливающими органами. Поэтому характер детальных требований по безопасности иногда определяется правоустанавливающими органами как рекомендательный: они рекомендуют предпринимателям (в необязательном порядке) предпринимать действия, которые, по мнению органов, будут способствовать реализации цели, указанной в общем требовании безопасности [10. S. 23-24]. Это советы, рекомендации, адресованные предпринимателям. При этом правоустанавливающие органы принимают во внимание, что предприниматель может не исполнять рекомендательные нормы и выберет другой способ достижения цели, описанной в общем требовании безопасности, который будет, по мнению предпринимателя, более эффективным и результативным в конкретных обстоятельствах, возникающих на производстве у данного предпринимателя. Рекомендательные нормы демонстрируют доверие органов власти к предпринимателям и уверенность в том, что предприниматели как ответственные социальные партнеры будут вместе с органами власти стремиться к эффективной защите безопасности, жизни и здоровья [11. S. 131]. 190 В. Малецки Устанавливая рекомендательные нормы, органы власти воспринимают предпринимателей не как подконтрольных субъектов, а как партнеров, которые получают от них необязательные для исполнения рекомендации в рамках сотрудничества с целью защиты безопасности, жизни и здоровья. Двухуровневые структуры норм, в которых на втором уровне находятся рекомендательные нормы, встречаются как в горном, так и в энергетическом праве. Следует отметить, что в случае обеих этих областей права существуют различия в определении области экономических отношений, которых касаются рекомендательные нормы (как элемент двухуровневых структур). В горном праве эти нормы регулируют внутренние экономические отношения. Они направлены на то, чтобы избежать угроз безопасности, жизни и здоровью, которые могут возникнуть по отношению к субъектам, находящимся внутри структуры предприятия, участвующим в реализации предпринимателем хозяйственной деятельности - в первую очередь по отношению к сотрудникам, нанятым предпринимателем [12. С. 223]. Подобную двухуровневую структуру, где рекомендательные нормы регулируют внутренние экономические отношения в горном праве, можно проследить на основе ст. 117 закона от 9 июня 2011 г. «Геологическое и горное право», а также постановлений, содержащихся в приложении № 2 к Распоряжению министра экономики от 17 июня 2002 г. по вопросами безопасности и гигиены труда, эксплуатации, а также специальной противопожарной защиты в открытых выработках, где ведется добыча основных видов полезных ископаемых. Статья 117 Геологического и горного права содержит общее требование безопасности, которое обязывает предпринимателя, осуществляющего горнодобывающую деятельность, обеспечить безопасность подобной деятельности, прежде всего безопасность находящихся на территории предприятия сотрудников [13. S. 600]. Это норма обязывает предпринимателя достичь определенного результата. Для того чтобы предпринимателю легче было достичь цели - обеспечить безопасность, правоустанавливающие органы формулируют также детальные требования по безопасности, подробно описывающие комплекс мер, способствующих обеспечению безопасности лиц, находящихся на территории предприятия. Детальные требования носят здесь в основном императивный характер, однако среди них можно найти и рекомендательные нормы. Они содержатся в том числе в уже названном нами приложении № 2 к Распоряжению министра экономики от 2002 г. 1. В первой части приложения рекомендательные нормы находятся в разделах 3.2 и 3.6: «Линии с системой заземления TN-S подвижной горнодобывающей техники могут быть использованы для всех видов цепей тока потребления: электрического освещения, ских цепей. Рекомендуется использовать однофазного электропитания». «В сетях с ванной нейтралью (IT) не рекомендуется в качестве защиты от сверхтоков». электриче-на линиях с изолироотопления, а также этот тип сети также системой заземления использование предохранителей Рекомендации в польском горном и энергетическом праве 191 2. Во второй части приложения рекомендательная норма содержится в разделе 1.3.4.1: «Использование электрического разъединения защитного разделения рекомендуется для электроинструмента и ламп, которые при использовании держат в руках, при условии, что к вторичной обмотке трансформатора подключено только одно устройство». Приведенные рекомендательные нормы призваны обеспечить защиту сотрудников предприятия горной промышленности, обслуживающих соответствующую технику (в том числе электроинструмент и лампы) от поражений электрическим током. Однако правоустанавливающие органы допускают, что предприниматель, которому принадлежит конкретное предприятие, знает особенности используемой его сотрудниками техники и устройств, поэтому способен сам выбрать способ защиты рабочих от негативных последствий ее использования. Предприниматель как социальный партнер, участвующий в обеспечении безопасности, жизни и здоровья, должен выбрать наиболее подходящий способ защиты сотрудников. В энергетическом праве двухуровневые структуры норм, содержащие рекомендательные нормы, регулируют внешние экономические отношения. Их целью является защита субъектов, находящихся вне структуры предприятия и испытывающих на себе последствия осуществляемой предпринимателем хозяйственной деятельности, в первую очередь клиентов предпринимателя. Пример двухуровневой структуры, направленной на защиту клиентов, пользующихся устройствами и оборудованием, подключенным к электрической сети, принадлежащей конкретному предпринимателю, можно найти в ст. 7а, разд. 1, п. 1 закона от 10 апреля 1997 г. «Энергетическое право», а также в постановлениях, содержащихся в Распоряжении министра экономики от 4 мая 2007 г. по вопросу особых условий функционирования системы электроэнергии. Общая норма безопасности нашла свое отражение в ст. 7а, разд. 1, п. 1 Энергетического права, согласно которому «подключаемые к сети устройства и оборудование, принадлежащие субъектам, должны соответствовать техническим и эксплуатационным требованиям, обеспечивающим безопасность функционирования системы электроэнергии». Подобное регулирование обязывает предпринимателя обеспечить безопасность функционирования системы электроэнергии таким образом, чтобы клиенты (субъекты, просящие о присоединении к энергетической сети) не подвергали риску свою жизнь и здоровье во время использования устройств, подключенных к сети [14. S. 182-184]. Чтобы способствовать достижению предпринимателем этой цели, органы власти устанавливают специальные нормы, среди которых есть и рекомендательные. В приложении № 1 к приведенному выше распоряжению министра экономики от 2007 г. можно найти следующие примеры рекомендательных норм: 1) согласно ст. 7.12, п. 4 в первой части приложения «рекомендуется, чтобы каждая из сторон среднего напряжения (СН) трансформатора [двухобмоточного и многообмоточного силового трансформатора 110 кВ/СН/СН] была оборудована защитой, способствующей сокращению времени короткого замыкания на шинах среднего напряжения»; 192 В. Малецки 2) согласно ст. 7.31, п. 1 в первой части приложения «рекомендуется использовать в качестве защиты исполнительные (выходные) реле -контакты с отключающей способностью, подобранные в соответствии с потребляемой мощностью катушек выключения автоматических выключателей и оснащенные системами, ограничивающими перенапряжения, возникающие при размыкании цепи отключающей катушки»; 3) согласно ст. 2, п. 5, литера «с» во второй части приложения «в случаях, предусмотренных оператором системы поставки электроэнергии^ измерительно-расчетные системы должны передавать измерительные данные не чаще, чем раз в сутки (рекомендуется раз в месяц)». Так же как и в случае рекомендательных норм, принятых в горном праве, в энергетической отрасли предприниматель на обязан поступать именно так, как указано в приведенных в качестве примера нормах. На нем лежит безусловная ответственность за обеспечение безопасности устройств и оборудования, подключаемого к электросети, только при наличии которой можно гарантировать эффективную защиту жизни и здоровья клиентов -пользователей данного оборудования. Предприниматель может не выполнять рекомендательные нормы и выбирать более эффективные варианты действий в той или иной ситуации, главное, чтобы его выбор способствовал обеспечению безопасности, описанной в общем требовании [15. S. 25]. Анализ приведенных выше примеров двухуровневых структур норм в горном и энергетическом праве, в которые входят рекомендательные нормы, показывает, что источником угроз безопасности, жизни и здоровью человека, на предотвращение которых направлены описанные выше нормы, является сложное техническое оборудование, функционирование которого зависит от природных сил - электрического тока. Характерной чертой этого источника угрозы безопасности, жизни и здоровью человека является отсутствие возможности получить абсолютные знания о происходящих в оборудовании процессах, поскольку их функционирование зависит от природных сил. Несмотря на то, что правоустанавливающие органы могут предположить негативное влияние поведения, описанного для предпринимателей в рекомендательных нормах, на вероятность возникновения угрозы, они не в состоянии исключить тот факт, что порядок действий, не описанный в рекомендательной норме, может вызвать подобные последствия. Нередко предприниматель, осуществляющий хозяйственную деятельность, в которой задействовано сложное горное и энергетическое оборудование, обладает настолько большим опытом и знаниями, что в состоянии самостоятельно наметить действия, позволяющие избежать угроз, вызванных действиями природных сил, и достигнуть состояния, описанного в общем требовании безопасности. Причиной прибегнуть именно к рекомендательным нормам является осознание правоустанавливающими органами недостатка абсолютной компетентности по существу в сфере создания норм, регулирующих деятельность человека, связанную с использованием сложного оборудования, функционирование которого обусловлено природными силами. Используя рекомендательные нормы, органы власти предоставляют Рекомендации в польском горном и энергетическом праве 193 предпринимателю проверенные механизмы, снижающие возникновение риска угрозы безопасности, жизни и здоровью, однако в рамках солидарности и сотрудничества в процессе защиты этих ценностей допускают, что предприниматель, будучи социальным партнером, может использовать другие механизмы, которые приведут к достижению той же цели, указанной в общем требовании безопасности. В заключение необходимо отметить, что совместное выполнение государственной властью и предпринимателями действий, направленных на защиту безопасности, жизни и здоровья, в рамках партнерства требует принятия со стороны обоих партнеров скоординированных и взаимно обусловленных решений, направленных на достижение общей цели. К таким действиям со стороны государственной власти можно отнести: - поиск информации об эффективных способах предотвращения угроз безопасности, жизни и здоровью (соответствующих общим требованиям безопасности) в горной и энергетической промышленности; - формирование на их основе рекомендаций, адресованных предпринимателям. Предприниматели, в свою очередь, должны подробно изучить рекомендации государства в рамках специфики осуществляемой ими деятельности и установить, исходя из этих рекомендаций, а также из собственного опыта и знаний, наиболее эффективный в конкретных обстоятельствах способ предотвращения угроз безопасности, жизни и здоровью и воплотить выработанный комплекс мер в жизнь. Описанный modus operandi, отражающий ст. 20 Конституции Республики Польша, способствует тому (согласно рекомендации Конституционного суда), чтобы социальные партнеры, т.е. государственная власть и предприниматели, «могли сотрудничать друг с другом с целью формирования экономического порядка» [16], в котором безопасность, жизнь и здоровье - базовые и наиболее значимые для деятельности государства и общества ценности - будут находиться под эффективной защитой.

Скачать электронную версию публикации