Transparency of public authorities of the Republic of Crimea in the conditions of the information-oriented society.pdf Проблема власти - одна из актуальных проблем государственного и общественного строительства. Общество без власти существовать не может. Власть - постоянный спутник человечества, имманентно ему присущий. В условиях информационного общества одним из важных показателей эффективной деятельности органов публичной власти при реализации установленных полномочий, а также необходимым элементом осуществления взаимосвязи между гражданами и органами власти является их информационная открытость, их транспарентность. Президент России В.В. Путин, выступая перед Федеральным Собранием Российской Федерации с ежегодным Посланием на 2018 г., отметил, что «цифровизация всей системы государственного управления, повышение прозрачности - это и мощный фактор противодействия коррупции» [1]. Условием устойчивого, стабильного развития общества и государства является обеспечение их функционирования как правового информационного пространства. Анализ процессов становления информационного общества в России, использование информационных технологий органами публичной власти в настоящее время очень важны, поскольку связаны с широким внедрением различных информационных новшеств в нашем государстве, а также с транспарентностью органов публичной власти в современной России. В. Т. Кабышев, Т.В. Заметина, Е.В. Комбарова 58 Транспарентность (от англ. transparency или фр. transparent - прозрачность, открытость) - это универсальный принцип или режим, характеризующий различные стороны субъектной деятельности. Проблемы транспарентности как экономического, социального, политического и правового явления привлекают внимание ученых различных направлений общественно-гуманитарных наук - экономики, социологии, политологии, юриспруденции. В рамках данной статьи нас интересуют прежде всего юридические и политические аспекты этого явления, поскольку действующая Конституция страны уделяет значительное внимание вопросам демократической организации власти и институтам участия граждан в управлении делами государства. Как общественно-политическое и государственно-правовое явление транспарентность может выполнять различные функции в государстве. По мнению А.А. Коробова и С.А. Овчинникова, транспарентность выступает средством разрешения информационно-политических рисков [2]. Е.А. Романенко считает, что транспарентность государственного управления -условие стабильности государства [3. С. 3]. Т.В. Захарова предлагает рассматривать транспарентность как «фактор культуры демократической публичной власти» [4. С. 310-311]. А.А. Коробов и А.М. Хлус называют транспарентность средством профилактики коррупции [5. С. 203; 6. С. 62]. Проанализировав научную литературу по исследуемому вопросу, можно сказать, что в юридической науке сложилось два основных подхода к пониманию транспарентности. Представители «узкого» подхода сводят транспарентность к какому-то одному фактору, определенной группе общественных отношений. Так, например, по мнению Д.И. Гунина, это определенное, полное, достаточное и достоверное «состояние информированности» заинтересованного субъекта, правовой институт и возникающий на его основе правовой режим, обеспечивающие доступ различных субъектов к информации с должной полнотой, достаточностью и достоверностью [7. С. 7]. Д.А. Лимарева с транспарентностью связывает только ту сторону деятельности государственной власти, которая направлена на предоставление информации [8. С. 43]. Применительно к судебной власти Е.Г. Стребкова определяет транспарентность как руководящую идею, закрепленную в Конституции РФ, которая заключается в возможности получения, обработки и передачи своевременной достоверной информации о судебной власти в целом (о назначениях на должность судей, прекращении их полномочий, судебных разбирательствах и их результатах и др.) и позволяет осуществлять гражданский контроль за эффективностью деятельности судебной власти в пределах, ограниченных законом [9. С. 10, 11]. Иной подход предложен П.А. Манченко. Он пишет о необходимости рассмотрения транспарентности как свойства публичной власти, элемента системы юридических гарантий народовластия как основы конституционного строя современного демократического государства и конституционно-правового принципа деятельности органов государственной власти и Транспарентность органов публичной власти Республики Крым 59 органов местного самоуправления [10. С. 7]. Сторонником «широкого» подхода можно считать и И.Н. Спицына, который отмечает, что транспарентность можно рассматривать в трех смыслах: как политико-правовую идею, реальную характеристику и правовой режим, - при этом правовой режим транспарентности рассматривается как «система юридических средств и методов, направленных на обеспечение состояния информационной открытости судебной власти» [11. С. 10]. Заслуживающим внимание представляется позиция ученых о том, что понятия «транспарентность» и «гласность», «публичность» не являются полностью тождественными, и первое понятие по смыслу охватывает остальные. В целом признавая справедливость «широкого» подхода для понимания роли принципа и режима транспарентности в современном демократическом государстве, в рамках данной статьи мы будем исходить из трактовки данного общественно-политического и государственно-правового явления, прежде всего, как принципа и правового режима деятельности органов публичной власти Российской Федерации и новых ее субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Характеризуя реальное состояние транспарентности органов публичной власти Республики Крым, мы будем учитывать как статические (институциональные, организационные), так и динамические (функциональные, процедурные) аспекты этого явления. Действующая Конституция РФ 1993 г. в своем тексте понятие «транспарентность» не упоминает, используются сходные понятия - открытость, информированность. Об открытости деятельности говорится применительно к заседаниям Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2 ст. 100) и принципам судопроизводства - разбирательства дел во всех судах открытые (ч. 1 ст. 123). Гарантируются право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свобода средств массовой информации (ч.ч. 4 и 5 ст. 29). Принцип гласности, открытости - один из ключевых в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, о чем свидетельствуют, например, ст. 3 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» [12], ст. 28, 37 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ [13], ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [14], ст. 9 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации» [15], ст. 31 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) «О Конституционном Суде Российской Федерации» [16], ст. 10 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) [17], ст. 32 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[18] и др. В. Т. Кабышев, Т.В. Заметина, Е.В. Комбарова 60 Открытость и гласность - это не только принципы функционирования федеральных, региональных и местных органов государственной власти, но и важнейшее начало отправления процедур (законодательного процесса, избирательного и референдумного процесса, всех форм (видов) судопроизводства). Данный принцип распространяется не только на политическую, государственно-правовую, но и экономическую сферу отношений (гласность в обсуждении инвестиционных проектов, в разработке мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности и т.д.) [19, 20]. Принципом гласности руководствуются не только внутригосударственные российские органы, но и органы межгосударственного сотрудничества (например, Комиссия и Суд Евразийского экономического союза) [21]. Специальный блок актов в российском законодательстве посвящен праву граждан на информацию и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц ее предоставлять (об этом говорится, например, в ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 18.04.2018, с изм. от 17.01.2019) «О средствах массовой информации» [22], Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [23], Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [24]. Немаловажным вопросом в транспарентности органов власти является возможность участия граждан в формировании законодательства РФ посредством законодательной инициативы и обсуждения законопроектов. По утверждению В.Т. Кабышева, «в 1960-х гг. общественные обсуждения нередко практиковались на собраниях граждан для решения вопросов местного значения» [25. C. 128]. В настоящее время набирают большую популярность обсуждения с применением информационно-коммуникационных технологий, в том числе информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Таким образом, анализ российского законодательства свидетельствует, что принцип транспарентности, даже не будучи закрепленным на высшем конституционном уровне, нашел адекватное отражение в рамках федеральных конституционных, федеральных законов и иных нормативных актов. Законодательно закрепленные гласность, открытость, публичность, доступность информации в своей совокупности создают режим транспарентности деятельности органов трех ветвей государственной власти и местного самоуправления, обеспечивают доступ граждан к информации и определяют формы взаимодействия и сотрудничества в этой сфере граждан и властных институтов. Россия, как и другие передовые страны, медленно, но верно становится электронной, компьютерной, технологичной, что делает органы публичной власти открытыми. Условием устойчивого, стабильного развития общества и государства является обеспечение их функционирования как единого Транспарентность органов публичной власти Республики Крым 61 правового информационного пространства. Анализ процессов становления информационного общества в России, использование информационных технологий органами публичной власти в настоящее время очень важны, поскольку связаны с широким внедрением различных информационных новшеств в нашем государстве. При этом принцип транспарентности является основополагающим в системе принципов функционирования органов публичной власти. Данный принцип применительно к деятельности субъектов публичной власти означает обеспечение гласности и доступности информации об их решениях и действиях. Гласность способствует повышению уровня транспарентности публичной власти, и как следствие, повышению доверия к ней. Проблемы реализации принципа транспарентности органов публичной власти актуальны не только на федеральном, но и на региональном уровне, особенно для двух новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Эти субъекты, переживая переходный период, постепенно, хотя и с определенными трудностями (объективными и субъективными), интегрируются в экономическую, финансовую, кредитную и правовую систему, систему органов государственной власти Российской Федерации. Как известно, сама Россия находится на этапе конституционной модернизации, основанной на ценностях демократии, прав и свобод человека и гражданина, правового государства, верховенства права, равенства всех перед законом. Для новых субъектов Российской Федерации (Крыма и Севастополя) данная проблема приобретает исключительно важное значение. Во-первых, им необходимо решить в переходный период блок проблем интеграции экономического, финансового, правового, организационного характера, чтобы «войти» во все сферы жизнедеятельности российского государства наравне с другими субъектами Российской Федерации. Во-вторых, полагаем, что становление конституционного строя в Крыму и Севастополе - это уникальное явление в современной конституционной истории России. Его уникальность состоит в том, что в социально -психологическом плане Крым, как справедливо отметил В.В. Путин в своем Обращении 19 марта 2014 г. к обеим палатам Федерального собрания Российской Федерации в связи с предложением Государственного Совета Республики Крым о принятии республики в состав Российской Федерации, в сердце и сознании людей всегда был неотъемлемой частью России. Но в то же время следует иметь в виду и такое обстоятельство: 23 года Крым жил в другой конституционно-правовой системе власти и, соответственно, иных конституционных ценностях, отличных от российского конституционализма. За эти годы выросло поколение, воспитанное в ряде случаев в негативном (если мягко выразиться) отношении к России, ее культуре, государственности. Становление конституционного строя в Крыму и Севастополе юридически в основном состоялось. Приняты учредительные акты новых субъектов: Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом В. Т. Кабышев, Т.В. Заметина, Е.В. Комбарова 62 Республики Крым 11 апреля 2014 г.), Устав города Севастополя (принят Законодательным Собранием), а также законы указанных субъектов, на основе которых проведены выборы органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, конституирована система публичной власти и юридически оформлен конституционный строй. Уникальность конституционной интеграции как части конституционного строя Крыма и Севастополя заключается и в том, что ныне правотворческая, правоприменительная и вся иная их деятельность должна соизмеряться со всеми сферами жизни России. Конституционный строй Крыма и Севастополя фактически находится на иной ступени (стадии) развития, чем конституционный строй России. Образно говоря, он находится в эмбриональном состоянии, и его становление происходит в сложных исторических условиях [26. С. 74]. Эти факторы оказывают решающее воздействие на весь конституционный механизм государственной власти в Крыму, реализацию принципа транспарентности. Закрепленный Основным Законом России конституционный строй выступает гарантией модернизации Российского государства как государства демократического правового. Но в то же время существует определенный разрыв между доктриной конституционного строя и практикой реализации основ конституционного строя. Главная причина конституционного дефицита не в конституционной модели власти - по сути, главном элементе конституционного строя, не в тексте Конституции, а вне ее, в реальном соотношении социально-политических сил, неадекватности правотворческой и правоприменительной практики конституционным нормам и конституционным принципам. Причина такого конституционного дисбаланса заложена и в правовой культуре общества, прежде всего властвующей элиты (по нашему мнению, главным образом), - в том, как действует, реализуется юридическая Конституция в жизни. Принцип транспарентности наряду с другими демократическими принципами организации и функционирования органов государственной власти призван нивелировать эти негативные аспекты. Гласность принятия решений, открытость и доступность органов государственной власти для диалога с гражданами, эффективные каналы взаимодействия с институтами гражданского общества способны сыграть положительную роль в укреплении доверия населения к власти, российского конституционализма в целом. На федеральном уровне принят ряд документов, адресованных новым субъектам федерации и направленных на создание организационных и материально-технических условий развития режима транспарентности органов публичной власти. В частности, Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. № 402-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в области средств массовой информации в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» был установлен льготный режим регистрации Транспарентность органов публичной власти Республики Крым 63 средств массовой информации (без взимании платы) [27]. Одной приоритетных задач, названных в Федеральной целевой программе «Социальноэкономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года» является формирование и развитие телекоммуникационной инфраструктуры, развитие комплекса связи и массовых коммуникаций [28]. Цифровые и сетевые технологии увеличивают скорость принятия решений - сокращается как время для их обдумывания и обсуждения, так и время между принятием решения и социальным эффектом от него. Учитывая, что негативные последствия для властей в различных странах от замалчивания информации зачастую сопоставимы с затратами на устранение этих последствий и существенно превышают затраты на раскрытие информации, властям чаще всего становится выгоднее повышать собственную открытость и оперативность в предоставлении информации. Учредительные документы новых субъектов федерации закрепляют общие условия режима транспарентности. Так, например, ч.ч. 4 и 5 ст. 22 Конституции Республики Крым гарантируют право каждого на информацию и свободу массовой информации. Предусматривается также открытая форма заседаний высшего законодательного органа власти Республики Крым (ч. 1 ст. 74) [29]. Принципами открытости и гласности руководствуются и избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов избирателей, установлении итогов голосования, определении результатов выборов депутатов Государственного Совета, депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Крым [30, 31]. В целях обеспечения оперативного и объективного информирования о деятельности Государственного Совета и его органов, открытости в деятельности Государственного Совета и его органов и общедоступности государственных информационных ресурсов Постановлением Государственного Совета Республики Крым от 10 декабря 2014 г. № 329-1/14 утверждено Положение об официальном сайте Государственного Совета Республики Крым в информационно-коммуникационной сети Интернет [32]. Принцип транспарентности обеспечивается также процедурными нормами. Например, в соответствии с Регламентом Государственного Совета Республики Крым заседания Президиума могут быть открытыми (ч. 4. ст. 16), открытые заседания Государственного совета могут транслироваться по радио и телевидению (ч.ч. 1 и 2 ст. 52), на открытом заседании Государственного Совета допускаются фото-, киносъемка, аудио- и видеозапись, одной из форм принятия решений является открытое голосование (ч. 1 ст. 76) [33]. Принципом транспарентности руководствуются в своей деятельности и органы исполнительной власти. Например, согласно ст. 47 Закона Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК (ред. от 10.04.2018) «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» взаимодействие Совета министров Республики Крым, исполнительных органов государственной власти Республики Крым с Государственным Советом В. Т. Кабышев, Т.В. Заметина, Е.В. Комбарова 64 Республики Крым осуществляется на принципах разделения властей и разграничения полномочий, законности и гласности, социальной ответственности [34]. В целях обеспечения необходимых условий для реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов государственной власти Республики Крым, повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг создана государственная информационная система Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым» [35], определен Перечень общедоступной информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Крым в форме открытых данных, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Крым, переданных для осуществления исполнительным органам государственной власти Республики Крым, размещаемой в государственной информационной системе Республики Крым «Портал Правительства Республики Крым» в информационно -телекоммуникационной сети Интернет, а также Перечень информации, размещаемой органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым в форме открытых данных в информационнотелекоммуникационной сети Интернет [36]. Важным каналом взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и граждан являются обращения граждан. В Республике Крым установлен контроль не только за исполнением актов Президента РФ и главы республики, но и за полным и своевременным рассмотрением обращений граждан, поступивших в адрес Совета министров, Главы Республики Крым, заместителей Председателя Совета министров и его аппарата [37]. В некоторых министерствах приняты собственные акты, направленные на обеспечение оперативного предоставления всесторонней, полной и объективной информации по вопросам, затронутым в обращениях граждан [38]. В Республике Крым и в других субъектах России набирает популярность платформа взаимодействия граждан и власти iGrajdanin.ru, которая представляет собой децентрализованную платформу организации и управления процессами эффективного общения граждан и власти, единственная в своем роде и масштабированная на территории всей России. С помощью платформы жители всех населенных пунктов России могут в удобной для себя форме контактировать с городскими службами, департаментами муниципалитетов и надзорными органами, сообщая властям волнующие их проблемы и требуя их решения. На сайте данного проекта каждый житель Республики Крым может оформить обращение и получить официальный ответ в течение 30 дней. Проект «Я'-гражданин» позволяет систематизировать все обращения и ответы по ним. Так, на сегодняшний день рассмотрено 5 082 обращений граждан, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя, 436 находятся в работе, 873 вопросов остаются открытыми [39]. Ключевая цель проекта - повы- Транспарентность органов публичной власти Республики Крым 65 сить качество диалога между властью и активными гражданами, направленного на совместное создание комфортной для жизни городской среды. Проведя анализ работы проекта, можно прийти к выводу, что жители Республики Крым активно интересуются вопросами благоустройства субъекта, однако не на все обращения получают ответ. Представляется обоснованным утверждать, что в новых субъектах федерации созданы правовые и организационные условия реализации принципа транспарентности, актуальность которого повышается в условиях переходного периода, включения Республики Крым в единое российское правовое пространство, изменения системы законодательства и власти, создания дополнительных механизмов защиты прав крымчан. Определенная сложность состоит в том, что потребности социальноэкономической, политической, правовой и культурной интеграции диктуют необходимость обеспечения оперативного и объективного информирования о деятельности органов власти новых субъектов Российской Федерации, общедоступности государственных информационных ресурсов, отлаженных форм информационного взаимодействия с федеральными структурами. Для повышения эффективности деятельности органов государственной власти Республики Крым нужно шире внедрять информационные и коммуникационные технологии, завершить наполнение официальных сайтов региональных органов государственной власти, обеспечить включение новых субъектов в структуру российского информационного общества. В условиях неприятия США и странами Запада факта вхождения Крыма в состав Российской Федерации не утрачивают своей актуальности и вопросы обеспечения информационной безопасности новых субъектов, развития сотрудничества крымских и иностранных организаций в сфере информационных и коммуникационных технологий. Отсутствие развитой телекоммуникационной инфраструктуры создает определенные препятствия доступности и открытости сетевых ресурсов для крымчан. Большая часть крымских провайдеров до сих пор предпочитает покупать интернет-трафик на Украине, поскольку он дешевле российского и более выгоден жителям Крыма. Примерно две трети операторов в Крыму, хоть и являются российскими юридическими лицами, технически зарегистрированы в международной организации RIPE NCC как украинские [40]. Эти экономические факторы могут оказать влияние на процесс включения новых субъектов в российское информационное общество. Подводя итог, хотелось бы отметить следующее: 1. Несмотря на то, что в некоторых международных документах [41, 42] и подзаконных актах [43, 44] используется понятие «транспарентность», в российском законодательстве на сегодняшний момент отсутствует его официальное, легальное определение. Это влечет за собой некоторую правовую неопределенность в области регулирования соответствующих отношений. Применительно к нашему исследованию можно предложить определение транспарентности органов публичной власти как правового В. Т. Кабышев, Т.В. Заметина, Е.В. Комбарова 66 состояния открытости и доступности информации об основных формах и методах их работы, что ведет к повышению эффективности деятельности органов публичной власти, укреплению демократических основ управления, развитию гражданского общества, решению социально-значимых проблем. 2. Необходимо подчеркнуть, что принцип транспарентности играет важную роль в системе принципов организации и функционирования органов публичной власти современного демократического государства. Его дальнейшее законодательное развитие будет способствовать повышению доверия населения органам публичной власти, налаживанию диалога государства и гражданского общества, укреплению мер противодействия коррупции. 3. Правовое регулирование открытости, гласности, доступности информации о деятельности органов государственной власти осуществляется в рамках нескольких законодательных актов («О средствах массовой информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.). Представляется целесообразным не только обобщение этих норм, но и включение иных, развивающих данный институт в рамках единого федерального закона «О транспарентности органов государственной власти в Российской Федерации». 4. Полагаем необходимым принятие мер, способствующих повышению эффективности института транспарентности, среди которых, например, закрепление критериев (показателей) транспарентности органов публичной власти. 5. Исследование принципа транспарентности органов публичной власти в Республике Крым свидетельствует о том, что в новых субъектах федерации созданы правовые и организационные условия реализации принципа транспарентности. Однако при этом сохраняются и некоторые проблемы, в частности отсутствие развитой и доступной телекоммуникационной инфраструктуры, ориентация крымских провайдеров на Украину, формализм в рассмотрении обращений граждан, не всегда оперативное и объективное их информирование о деятельности органов власти новых субъектов Российской Федерации, необходимость обеспечения информационной безопасности, развития сотрудничества крымских и иностранных организаций в сфере информационных и коммуникационных технологий.

Скачать электронную версию публикации