The legal nature of acts containing explanatory legislation and possessing normative qualities.pdf В законодательстве об административном судопроизводстве сравнительно недавно получило закрепление право на оспаривание актов органов публичной власти, иных органов, организаций и должностных лиц, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пп. 1.1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пп. 1.2 п. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) [1]. До внесения законотворческих изменений ведомственные письма, рекомендации, разъяснения, рассылаемые для исполнения структурным подразделениям, не воспринимались как нормативные или ненормативные акты и относились к документам информационно-справочного, нераспорядительного характера. В частности, Минфин России рассылает в год до 3 тыс. письменных разъяснений, а Федеральная налоговая служба - порядка 300 [2]. Многие из них разрешают вопросы, выходящие за пределы внутриорганизационных или служебных взаимоотношений, и затрагивают права и интересы иных лиц. Потому установленный способ судебной защиты позволил не только повысить гарантии судебной защиты прав и интересов, возникающих из публичных правоотношений, но и расширил сферу действия праворазъяснительных актов в общем механизме правового регулирования. В этой связи представляет интерес исследование правовой природы и отличительных черт актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами, определение их места в правовой системе российского государства. 115 Проблемы публичного права / Problems of the public law Анализируемая процессуальная новелла введена федеральным законодателем в целях реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона “О Верховном Суде Российской Федерации” и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества “Газпром нефть”» [3]. Основанием к рассмотрению дела стала неопределенность в подведомственности иска по оспариванию письма Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 г. № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых», содержавшему обязательные предписания, но не отнесенное судами общей и арбитражной юрисдикции ни к нормативному, ни к индивидуальному правовому акту, что повлекло отказ в принятии его к производству. Конституционный Суд РФ, выявив в данной ситуации существенное ограничение права заявителя на защиту, обратил внимание федерального законодателя на необходимость введения судебного обжалования административных праворазъяснительных актов. Согласно позиции Суда, официальное толкование правовых норм является обязательным для правоприменителей, но их уточнение может расходиться с заложенным в них истинным смыслом. Отказ же в судебной проверке таких актов, по сути, распространяет силу даваемых разъяснений на неопределенный круг лиц. Федеральный законодатель, устраняя выявленный правовой пробел, утвердил перечень органов, чьи праворазъяснительные акты подлежат судебному контролю на предмет законности издаваемых правовых предписаний. На основании п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа разрешают административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятых органами государственной власти субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований. Согласно пп. 1.1 ст. 21 КАС РФ, Верховному Суду РФ подведомственны административные дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами [4]. Исходя из п. 1.2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают по правилам административного судопроизводства дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если 116 Юсубов Э.С., Филимонов Ю.В. Правовая природа актов, содержащих разъяснения рассмотрение подобных дел входит в компетенцию Суда по интеллектуальным правам. Согласно п. 1.1 ч. 4 ст. 34 АПК РФ, Суд по интеллектуальным правам разрешает дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Изучение судебной практики по данной категории дел подтверждает целесообразность и действенность судебного контроля за законностью праворазъяснительных актов. Так, решением Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. № АКПИ18-393 признан недействующим абзац седьмой письма Министерства финансов Российской Федерации от 22 ноября 2017 г. № 03-15-07/77488, так как он, обладая нормативными свойствами, не отвечает смыслу разъясняемых им статей 420 и 422 Налогового кодекса РФ и на самом деле вводит новое правовое регулирование по компенсационным выплатам лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях. Придание толкуемым статьям закона общеобязательной силы противоречит запрету на опубликование нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (абзац второй пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009). Значит, в опротестованной части письмо издано с превышением предоставленных Минфину России полномочий [5]. В другом деле Верховный Суд РФ признал незаконным абзац пятнадцатый п. 1 приложения к письму Министерства строительства и жилищнокоммунального хозяйства РФ от 2 сентября 2016 г. № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 “О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг”». Письмо разослано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации для его исполнения. Следуя выводу Суда, спорное разъяснение фактически восполняет пробел в правовом регулировании относительно способа оплаты коммунальной услуги и порядка расчета за отопление. Оттого оно выходит за рамки адекватного толкования статей федерального акта - Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 [6]. 117 Проблемы публичного права / Problems of the public law В ином деле Верховный Суд РФ признал недействующим п. 8 письма Федеральной службы по надзору за защитой прав потребителей и благополучия человека от 11 января 2016 г. № 01/37-16-29 «О разъяснении отдельных положений Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации». По мнению Суда, оспоренное разъяснение опосредованно через правоприменительную деятельность должностных лиц территориальных органов Роспотребнадзора, стало императивным и для потребителей. Однако его смысл, предусматривающий ввод новых нормативных положений, не отвечает критериям должного истолкования и вступил в противоречие с Правилами предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 09.10.2015 г. № 1085 [7]. На региональном уровне судебный контроль за праворазъяснительными актами, издаваемыми территориальными государственными органами, также доказал свою эффективность. Например, Архангельский областной суд признал неправомерным один из пунктов служебного письма начальника УФСИН России по Архангельской области от 24 марта 2016 года «Об удержаниях с осужденных по исполнительным документам». Суд пришел к выводу о приобретении документом нормативных свойств, так как он адресован подчиненным начальникам учреждений УФСИН России по Архангельской области для исполнения по отношению ко всем осужденным, отбывающим наказание в учреждениях области. В письме есть правила, рассчитанные на неоднократное употребление со стороны учреждений УФСИН, но не совпадающие с сутью разъясняемых норм в совокупности с другими нормами федерального законодательства [8]. Аналогично решением Липецкого областного суда признано незаконным Постановление Липецкого областного Совета депутатов № 335-пс от 27.07.2017 г. «Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. № 59-ОЗ “О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области”», в котором вместо толкования нормы закона изложена другая ее юридическая конструкция, предусматривающая изложение новой нормы, допустимое лишь посредством внесения изменений в региональный закон [9]. Вместе с тем суды оставляют без удовлетворения административные иски об оспаривании праворазъяснительных актов, содержание которых не противоречит требованиям закона. К примеру, Суд по интеллектуальным правам отказал в признании недействующим п. 4.2 Рекомендаций по отдельным вопросам экспертизы заявки на полезную модель, утвержденных приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности (Роспатента) от 31.12.2009 № 196. Рекомендации, по мнению Суда, формально не являются директивными для специалистов Роспатента, но ввиду принципа субординации и прямого указания в приказе Роспатента от 118 Юсубов Э.С., Филимонов Ю.В. Правовая природа актов, содержащих разъяснения 31.12.2009 № 196 ими руководствуются для выработки единого подхода при проведении экспертиз и они рассчитаны на многократное использование. Учитывая тот факт, что работники Роспатента должны в правоотношениях с заявителями придерживаться рекомендаций, поступивших от вышестоящего органа, исследуемый акт опосредованно, через исполнительную деятельность работников Роспатента, приобретает свойства нормативности и для иных лиц. В то же время при проверке судом упомянутого акта не выявлено введение (изменение, дополнение, отмена) правил, оказывающих общерегулирующее воздействие на правоотношения в области интеллектуальных прав, которые бы выходили за пределы разъясняемых норм Гражданского кодекса РФ и иных правовых актов [10]. При этом праворазъяснительные акты имеют особенности, позволяющие разграничивать их с нормативными и ненормативными актами. В пункте 3 Постановления пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» к существенным признакам, характеризующим акты подобного рода, отнесено: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, используемых в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц [11]. В юридической литературе правовые акты рассматриваются как форма утверждения и реализации юридических норм. В зависимости от того, какие ими выражаются элементы правовой системы, они подразделяются на нормативные акты, акты применения права или осуществления прав и обязанностей, интерпретационные акты [12. С. 199; 13. С. 20]. Следовательно, акты, содержащие официальные разъяснения законодательства, отнесены к категории интерпретационных (праворазъяснительных) актов. По сути, законодатель, разрешив их оспаривать, воплотил ранее высказанную идею по легализации наряду с нормативными и индивидуальными актами еще одного самостоятельного вида, а именно актов, фиксирующих результат нормативного толкования [14. С. 71]. Функциональное отличие подобных актов от ненормативных состоит в том, что последние устанавливают, изменяют и прекращают правоотношения с участием конкретных лиц и не затрагивают права и интересы иных субъектов. В нормативных актах закрепляются нормы права (правила поведения) прямого действия, обязательные для неограниченного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 2 постановления пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50). В свою очередь, интерпретационные (праворазъясни-119 Проблемы публичного права / Problems of the public law тельные) акты представляют собой акты уполномоченных субъектов, которые содержат официальное разъяснение нормативного смысла отдельных правовых норм, используемых в правоприменительной деятельности на постоянной основе в качестве императивного предписания. Конституционно-правовое значение праворазъяснительных актов состоит в том, что Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность по соблюдению правовых норм всеми адресатами, к кому они обращены: органами публичной власти, должностными лицами, гражданами и образуемыми ими объединениями (ч. 2 ст. 15). Однако нормы права, чаще всего, имеют не детальный, а абстрактно-общий характер. Законодатель не в состоянии произвести подробную регламентацию всего многообразия общественных отношений, утвердив абсолютно точные нормы, подпадающие под все явления и события окружающей жизни. В силу этого у правоприменителей в реальных ситуациях могут возникать затруднения в понимании некоторых норм, порождающие условия для необоснованно широких пределов усмотрения и их произвольной реализации, тем самым приводить к нарушениям прав и законных участников правоотношений. Указанные обстоятельства вызвали государственно-властную потребность в создании единой практики исполнительной деятельности [15]. Законность праворазъяснительных актов не зависит от соблюдения формы издаваемого документа, необходимых реквизитов, порядка его принятия и опубликования. Главным требованием выступает, с одной стороны, владение публичным органом полномочием по изданию письменных разъяснений в какой-то области правоотношений, а с другой - корреспондирующая обязанность руководствоваться ими в осуществляемой правоприменительной деятельности субъектами, находящимися с данным органом в субординационных отношениях. При разъяснении правовых норм не допускаются изменение, расширение или сужение их смыслового назначения. Праворазъяснение также не может подменять собой правотворчество при выявлении пробелов в правовом регулировании. В данном случае требуется принятие закона или иного акта, интегративно учитывающего факторы, вызвавшие нормотворческий процесс, включая установление взаимосвязей между нормами права, использование специфической терминологии, дефиниций, принятых словесных выражений. Таким образом, официальное праворазъяснение неотделимо от интерпретируемых норм и сохраняет актуальность в течение всего периода их применения. Стоит согласиться с точкой зрения В.В. Ершова: «...“значительной свободы интерпретатора” не существует. Субъект толкования права в своих действиях ограничен, во-первых, имеющимися принципами и нормами права; во-вторых, объективно существующими общественными отношениями» [16. С. 9]. Каждое правоприменительное решение, основывающееся на интерпретационном акте, считается принятым 120 Юсубов Э.С., Филимонов Ю.В. Правовая природа актов, содержащих разъяснения исходя из разъясняемой правовой нормы. Праворазъяснительные акты дополняют и усиливают эффективность регулирующего влияния на общественные отношения, но непосредственно их не преобразуют. Поэтому вызывает возражения точка зрения И. С. Селивановского, полагающего, что в нормативных свойствах раскрывается основная социальная функция подобных актов - регулирование общественных отношений путем установления субъективных прав и возложения юридических обязанностей [17. C. 64]. На наш взгляд, административные праворазъяснительные акты нацелены на обеспечение надлежащего правоприменения путем более полного раскрытия содержания норм, допускающего использование развернутых, понятных словесных и смысловых формулировок, охватываемых рамками исходного нормативного материала. Такие акты усиливают, расширяют возможности правового регулирования, но непосредственно на общественные отношения не воздействуют и не относятся к категории источников права (формам закрепления правовых норм). Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Скачать электронную версию публикации