The organizational legal regime of election commissions in the Russian Federation: problems of legal status.pdf Институт избирательных комиссий не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Несмотря на это, они являются одним из наиболее значимых субъектов российского избирательного права. Это определяется закреплением в Конституции Российской Федерации функции подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, что подразумевает наличие органа, её выполняющего. Согласно ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательными комиссиями являются коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законами, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. В качестве недостатка этого определения в литературе отмечается, что в нем не находит отражения место, которое занимают избирательные комиссии в системе разделения властей [1. С. 56]. В правовой науке получила распространение точка зрения, согласно которой правовой статус избирательных комиссий характеризуется как государственные или муниципальные органы с особым статусом [2. С. 135]. Рассматривая правовой статус Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, А.Е. Постников отмечает, что они являются особой разновидностью государственных органов, действующих на коллегиальной основе [3. С. 36-37]. В.И. Лысенко рассматривает Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в качестве государственного органа, на который законодательством возложена задача организации и проведения федеральных выборов и референдумов, координации работы избирательных комиссий в субъектах Федерации. Определение правовых форм регламентации статуса Центральной избирательной комиссии, по его мнению, связано с решением вопроса о правовых основаниях и порядке ее образования, положении в системе федеральных государственных органов [4. С. 24-26]. По нашему мнению, именно закрепление за избирательными комиссиями статуса органов государства либо муниципальных органов влияет и на неопределенность их места в системе разделения властей. В контексте рассмотрения этой проблемы представляет интерес мнение, согласно которому закрепление в отечественном законодательстве за избирательными комиссиями статуса «государственный орган», по мнению российских ученых, несет «отчетливый отпечаток того во многом вульгарно-линейного истолкования принципа разделения властей, который был характерен для отечественной социально-юридической мысли начала 90-х гг. ХХ в. и активно использовался в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей» [5. С. 8]. В связи с этим в литературе отмечается, что реформа законодательства, политической системы, проводимая активно в последние годы, определенная либерализация законодательства о политических партиях актуализируют и необходимость переосмысления роли и значения избирательных комиссий [6. С. 45]. Важное значение для определения места избирательных комиссий в системе органов публичной власти имеют порядок их формирования и полномочия. Избирательные комиссии Российской Федерации формируются соответствующими органами на основе предложений лиц, перечень которых закрепляется законодательством Российской Федерации и её субъектов. Законодательное закрепление участия в процедуре формирования избирательных комиссий как органов публичной власти, так и общественных объединений закладывает двойственную природу этих органов. С одной стороны, формирование избирательных комиссий соответствующими субъектами на основе предложений политических партий, иных общественных объединений способствует отражению в природе избирательных комиссий общественной составляющей. Фактически происходит формирование общественного органа, к функциям которого относится как проведение выборов, так и осуществление контроля за их законностью. С другой стороны, участие в процессе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления включает избирательные комиссии в систему органов публичной власти. Возможность участия в формировании избирательных комиссий политических партий, иных общественных объединений, которые должны отразить в их природе общественную составляющую, минимизируется правом соответствующих органов и должностных лиц назначить в комиссию любых лиц из списка предложенных. Не является ограничением данного права и закрепленная законодательством обязанность соответствующего органа назначить членами комиссий лиц, предложенных вышестоящими избирательными комиссиям и политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов в соответствующем представительном органе. Фактически данное положение направлено на включение в состав избирательных комиссий представителей тех политических партий, которые уже институционализированы во властную вертикаль представительных и исполнительных органов. Вышеизложенное позволяет критически относиться к получившему широкое распространение мнению о том, что государственные чиновники всех уровней, представленные ими отдельные органы государства и подсистемы государственного аппарата находятся «вне политики» и «политикой не интересуются». По мнению Е.М. Крупеня, И.Г. Смолиной [7. С. 70], этот подход находит отражение в п. 12 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим на деятельность избирательных комиссий формально не может оказывать влияние партийно-политическая составляющая органов государственной власти и органов местного самоуправления. И.Г. Смолина отмечает, что избирательные комиссии, сотрудники их аппарата, деятельность которых имеет публичный характер, практически лишь осуществляют взаимосвязь между обществом и органами государственной власти, органами местного самоуправления и обеспечивают легитимность, аутентичность и честность выборов [8. С. 14-15]. Подобное толкование положения п. 12 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нельзя признать полностью верным. Политическая основа деятельности избирательных комиссий заложена в процедуре их формирования. Персональный состав избирательных комиссий определяется политической составляющей представительных и исполнительных органов, которые принимают участие в их формировании. Политизированность избирательных комиссий как органов, реализующих функцию подготовки и проведения выборов, подтверждает и то, что члены избирательных комиссий с правом решающего голоса в случае наличия членства в политической партии, их назначившей, не приостанавливают его на период работы в избирательной комиссии. Фактически они сохраняют связь с партийным руководством, которому на основании устава партии должны подчиняться. Закрепление за избирательными комиссиями статуса государственного или муниципального органа вовсе не означает отсутствие у них властных полномочий. В подтверждение этого можно привести позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в отношении правового статуса Администрации Президента Российской Федерации в Определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"»: «Положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена администрация». Проецируя этот вывод в отношении избирательных комиссий, можно сделать предположение, что закрепление за ними статуса государственного или муниципального органа также носит общий характер, а реальный их правовой статус конкретизируется полномочиями, которыми они наделены. В этом контексте справедливым является мнение О.Н. Шерстобоева, который отмечает, что важное значение среди элементов, характеризующих статус органа, имеют его функции и полномочия [9. С. 29]. Проведенный в русле данного подхода анализ полномочий избирательных комиссий Российской Федерации позволил согласиться с мнением В.Е. Чурова и Б.С. Эбзеева, которые относят их к органам управления избирательным процессом [5. С. 7]. По нашему мнению, к полномочию, присущему органам исполнительной власти, имеющемуся у избирательной комиссии, можно отнести предусмотренное п. 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право членов избирательных комиссий с правом решающего голоса на основании решения соответствующей избирательной комиссии составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.3-5.5, 5.8-5.10, 5.12, 5.15, 5.175.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 Кодекса. Деятельность избирательных комиссий как субъектов управления подразумевает наличие у председателя комиссии исполнительно-распорядительных полномочий по отношению к членам соответствующей комиссии. Анализ организационно-правовых основ деятельности избирательных комиссий позволяет высказать предположение о том, что если в отношении членов комиссии, работающих на постоянной (штатной) основе, председатель комиссии реализует исполнительно-распорядительные полномочия постоянно, то объем подобных полномочий в отношении членов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе, постоянно меняется. В частности, если в межвыборный период председатель комиссии не имеет возможности реализовать свои распорядительные полномочия, то во время избирательной кампании у него появляется право принуждать членов комиссии к исполнению её решений. Например, накануне дня голосования избирательными комиссиями принимаются решения, касающиеся порядка работы избирательной комиссии в день голосования, закрепляющие «зоны ответственности» каждого члена комиссии и которые позволяют председателям требовать их испол-нения4. Но и это право не может реализовываться в полной мере: неисполнение членами комиссий закрепленных в этих решениях обязанностей не влечет применение к ним дисциплинарной ответственности. Связь института избирательных комиссий с такой подотраслью административного права, как государственная служба, тесно проявляется в том, что председатели избирательных комиссий, являющихся органами государства, выступают представителем нанимателя для государственных гражданских служащих, замещающих должности в их аппарате. В связи с этим председатель комиссии заключает служебный контракт с государственным гражданским служащим, обеспечивает возможность прохождения гражданской службы, предоставляет гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы и осуществляет другие полномочия в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Косвенным подтверждением наличия у избирательных комиссий властных полномочий является различие в правовом статусе членов комиссий с правом решающего и совещательного голоса. Согласно п. 22 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права: а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов; г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; д) составлять протоколы об административных правонарушениях. Как следует из законодательных положений, коллегиальный характер принятия решений комиссией распространяется только на членов комиссий с правом решающего голоса, которые в ходе периода, на который они назначены, обладают правом голосовать, то есть участвовать в организации избирательного процесса, оказывать влияние на управление его элементами. Существенной особенностью статуса членов комиссии с правом совещательного голоса является его временный характер, который связан со статусом кандидатов и избирательных объединений, их назначивших. Эта особенность не нашла прямого закрепления в российском избирательном законодательстве, что, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике. В связи с этим вызывает интерес дело, связанное с избирательной кампанией по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска, голосование по которым прошло 14 марта 2010 г., а официальные итоги были опубликованы 16 марта 2010 г. 17 марта 2010 г. Н. - член окружной избирательной комиссии с правом совещательного голоса от одного из кандидатов - обратился в окружную избирательную комиссию с заявлением, в котором содержалась просьба о предоставлении ему возможности ознакомиться со списками избирателей, проголосовавших досрочно и вне помещения для голосования, а также с бюллетенями, признанными недействительными. Председатель избирательной комиссии ответил отказом, обосновав свой ответ тем, что процедура ознакомления с документами, указанными в заявлении, после установления итогов голосования, определения результатов выборов и их официального опубликования законодательством не предусмотрена. Н. посчитал отказ необоснованным и обжаловал его в суд. Свое мнение Н. обосновывал ссылкой на п. 23 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым член избирательной комиссии вправе знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях соответствующей и нижестоящих комиссий, и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий. По мнению заявителя, ссылка на отсутствие в законе специальной процедуры ознакомления с документами не может являться основанием для ограничения его в правах и противоречит требованиям законодательства. Суд, изучив обстоятельства дела, отказал в удовлетворении заявленных требований [10]. Возникновение этой ситуации стало возможным в силу неопределенности норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющих статус члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Это является следствием нечетко определенных нормами избирательного права рамок временного периода действия статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. В соответствии с п. 24 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании, то есть в день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Именно данное положение позволило Н. обосновать свои требования и считать их законными. Но, по нашему мнению, данная норма реализуется в совокупности с положением, определяющим действие временного периода статуса кандидата, хотя отсылка к нему в ст. 29 Закона отсутствует. Заявитель не учел, что в период с момента опубликования итогов голосования до представления избирательной комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета объем полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса сокращается до минимума. Подтверждением этому является положение ч. 2 ст. 45 Закона Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. № 58-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области», согласно которому кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом кандидата, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования, за исключением права-обязанности представления в окружную избирательную комиссию итогового финансового отчета. По причине того, что полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса являются производными от полномочий назначавшего его кандидата, после опубликования итогов голосования (16 марта 2010 г.) член избирательной комиссии с правом совещательного голоса может обращаться в окружную избирательную комиссию только в связи с подготовкой финансового отчета. Закрепление Федеральным законом от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» пятилетнего срока полномочий участковой избирательной комиссии и фактическое создание в Российской Федерации системы постоянно действующих избирательных комиссий актуализируют в контексте взаимодействия их между собой проблему реализации функции контроля вышестоящего органа за нижестоящим. Представляется важным дальнейшее развитие иных управленческих функций, реализуемых избирательными комиссиями и в настоящее время: планирование, непосредственное управление, кадровая работа и пр. По сути, отношения между вышестоящими и нижестоящими избирательными комиссиями могут развиваться только на основе форм и методов государственного управления. Включение органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, в одну из ветвей власти или закрепление за действующими государственными или муниципальными органами, их должностными лицами этой функции является общепринятой практикой во многих странах мира. В частности, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Великобритании должностные лица, организующие парламентские и местные выборы, являются нанятыми или избранными чиновниками местного управления. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов и избирательную комиссию, действующую под его руководством. Согласно § 9 Федерального закона о выборах (Bundeswahlgesetz-BWG) федеральный руководитель по проведению выборов и его заместитель назначаются федеральным министром внутренних дел. Земельный руководитель, окружные руководители и руководители по проведению выборов, а также их заместители назначаются правительством земли или назначенной им инстанцией [11. С. 109, 301]. Федеральная комиссия по выборам включает федерального руководителя по проведению выборов в качестве председателя и 8 назначенных им избирателей в качестве заседателей. По аналогичной процедуре формируются и нижестоящие избирательные комиссии. Признание наличия у избирательных комиссий Российской Федерации исполнительно-распорядительных полномочий позволило правоведам высказать предложение о расширении компетенции избирательных комиссий. Так, в русле совершенствования правовой экспертизы нормативных правовых актов предлагается закрепить за Центральной избирательной комиссией Российской Федерации право давать заключение о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации [12. С. 236]. По нашему мнению, это предложение является спорным, так как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, в отличие от прокуратуры и органов юстиции, является непосредственным участником избирательных отношений и не может объективно подойти к оценке содержания избирательного законодательства. В случае претворения этого предложения в жизнь не может быть в полной мере реализована независимость экспертизы. Также необходимо отметить, что при проведении экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на соответствие федеральному законодательству акт должен оцениваться в системе правового регулирования, а не по отношению к одному конкретному закону - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Подводя итоги, необходимо отметить, что участие в процедуре формирования избирательных комиссий органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к отражению в их составе политической составляющей представительной власти, определяет тесную связь избирательных комиссий с системой государственного управления. Но при этом избирательные комиссии, являясь органами управления избирательным процессом, не теряют свою избирательную правосубъектность, то есть потенциальную возможность быть участником избирательных правоотношений, производную от конституционной правоспособности. В ходе реализации избирательной правосубъектности избирательные комиссии для выполнения своих функций заимствуют конструкции административного права, что приводит к возникновению общественных отношений, которые можно охарактеризовать в качестве структурно-сложных [13. С. 4], для регулирования которых требуется использование как конституционно-правовых, так и административно-правовых механизмов. Фактическое создание в Российской Федерации системы постоянно действующих избирательных комиссий актуализирует в контексте взаимодействия избирательных комиссий между собой проблему реализации функции контроля вышестоящего органа за нижестоящим, дальнейшее развитие иных управленческих функций: планирования, непосредственного управления, кадровой работы и пр. По сути, отношения между вышестоящими и нижестоящими избирательными комиссиями могут развиваться только на основе форм и методов государственного управления.

Скачать электронную версию публикации