Land developmenta form of natural resource management.pdf Для возведения объекта недвижимости требуется совокупность активных целенаправленных действий человека, т.е. своеобразная деятельность. Деятельность по застройке земель (застройка земель) характеризуется использованием (преобразованием) природных объектов в целях возведения здания, сооружения. Застройка земель представляет собой одну из сторон взаимодействия между обществом и природой, выражается в извлечении человеком полезных свойств природной среды для удовлетворения своих потребностей, т.е. является природопользованием [1. С. 77]. Застройка земель и строительство не являются идентичными понятиями. Во-первых, застройка земель присутствует не на всем протяжении строительного процесса. Строительство включает в себя не только застройку земель, но и иные виды деятельности, как предшествующие, так и сопутствующие процессу застройки земель (снос зданий, строений и сооружений, переустройство (перенос) инженерных коммуникаций, вырубку леса, проведение археологических раскопок в пределах территории строительства, разминирование территории строительства и другие работы). Во-вторых, застройка земель может осуществляться при реконструкции существующих объектов капитального строительства. Строительство и реконструкция являются самостоятельными видами градостроительной деятельности и разновидностями градостроительных отношений (см., например, ст. 1, 4 ГрК РФ). Реконструкцией объектов капитального строительства, в частности, признается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, в том числе расширение объекта капитального строительства. Застройка земель в результате реконструкции имеет место при увеличении площади объекта недвижимости путем изменения его внешних границ. Очевидно, что когда для реконструкции объекта необходим дополнительный (возможно, и незначительный по площади) земельный участок и в дальнейшем он становится занятым объектом недвижимости, речь идет о застройке земельного участка. В-третьих, результатом застройки земель является и создание квазиприродных объектов [2]. Такие особые объекты, как водохранилища, пруды, законодательно сооружением не признаются, но их появление непосредственно связано с преобразованием природы путем осуществления строительных работ. Разрешая вопрос о соотношении строительства (с учетом существующего его легального определения) и застройки земель, необходимо подчеркнуть, что не любая строительная деятельность сопровождается застройкой земель и не всякая застройка земель является строительством. Деятельность опосредуется в форме общественных отношений. Совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении строительства или реконструкции зданий, сооружений, является областью (сферой) правового регулирования различных отраслей законодательства. При строительстве возникают, например, административно-правовые (между застройщиком и органом Госстройнадзора при проведении проверки по соблюдению требований технических регламентов в ходе строительных работ), гражданско-правовые (между заказчиком и подрядчиком по поводу выполнения строительных работ по договору подряда), трудовые (между работником и работодателем по использованию в процессе строительства наемного труда) отношения. Возникают и общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы - отношения по застройке земель (экологические отношения). Правомерная застройка земель производится при получении в пользование природного объекта (его части) и часто требует специального разрешения компетентных органов, поэтому создание зданий, сооружений в процессе использования природы является одним из критериев разграничения в юридической литературе общего и специального природопользования. Законодатель выделяет право природопользования землей, водными объектами, лесами и недрами, требующее обязательного санкционирования со стороны государства, для строительства зданий, сооружений и традиционно относит его к видам природопользования, не связанным с извлечением (изъятием) природного ресурса из окружающей среды. Воздействие и «нагрузка» на такие компоненты природной среды, как атмосферный воздух, животный и растительный мир, происходящие при строительстве опосредованно, нецеленаправленно, по общему правилу получения специального разрешения не требуют. Так, при строительстве приро-допользователь может даже не задумываться о том, что своими действиями приводит к сокращению места обитания представителей животного мира, уменьшению площади произрастания объектов растительного мира и не имеет целью использование соответствующих компонентов природы в установленных формах. Как исключение из общего правила об использовании животного и растительного мира лицом, осуществляющим застройку земель, без отдельных согласований, можно назвать необходимость получения разрешения на изъятие из естественной природной среды объектов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации6, разрешения на использование воздушного пространства специальными субъектами (пользователями) при строительстве высотных сооружений, угрожающих безопасности воздушного движения (п. 1 ст. 11 Воздушного кодекса РФ). Незначительное количество изъятий только усиливает общее правило о том, что использование атмосферного воздуха, животного и растительного мира при застройке земель производится в порядке так называемого «общего природопользования». В основе права общего природопользования находится естественное право человека на удовлетворение своих жизненно важных потребностей. Правовое воздействие на отношения по поводу таких природных объектов при возведении зданий, сооружений характеризуется установлением положений об их охране. С позиции естественно-научного воззрения природопользование понимается широко - как совокупность всех форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование [3. С. 203-204]. В ФЗ «Об охране окружающей среды» использование природных ресурсов определяется как все виды воздействия на них в процессе хозяйственной или иной деятельности. Характерными чертами природопользования называют: антро-поцентричность (обусловленность масштабов природопользования потребностями человека), технократичность (осуществление процесса природопользования с помощью технических механизмов, инструментов или технологических приемов), территориальность (реализация природопользования только на определенной территории) [4. С. 7]. Термин «застройка земель» имеет и определенную научно-исследовательскую ценность. При характеристике, анализе строительства, реконструкции внимание исследователя акцентируется на порядке создания антропогенного (рукотворного) объекта недвижимости (это подтверждают и существующие научные и прикладные труды в соответствующей сфере). Естественно, правовое регулирование строительства и реконструкции вызывает особый интерес у цивилистов и административистов. Застройка земель (деятельность по застройке) - это особая разновидность природопользования, которая проявляется в системе общественных отношений по использованию природных объектов в целях возведения зданий, сооружений, их реконструкции, а также создания квазиприродных объектов. Использование природы порождает и связанные с этим отношения по охране окружающей среды. Указанные отношения - отношения по застройке земель и их правовое регулирование - предмет изучения эколого-правовой науки. В основе застройки земель - целенаправленное осуществляемое конкретным субъектом природопользование, которое имеет специальный (требуется предоставление природного объекта для этой цели или иное санкционирование использования природного объекта для строительства, реконструкции зданий, сооружений) и срочный (лимитирование сроков, в течение которых цель должна быть достигнута, особенно свойственно при предоставлении землепользования) характер. При этом такое природопользование не обязательно ограничивается землепользованием. Так, А.М. Турубинер обращал внимание, что «во многих случаях право лесопользования влечет за собой право землепользования», включает в свой состав и право пользования землей [5. С. 57-58]. Отмеченное особенно актуально для правового регулирования использования природных объектов для строительства. Итак, деятельность по застройке земель (застройка земель) - это деятельность физических и юридических лиц по использованию природных ресурсов, в результате которой соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (над или под ней) природных объектов трансформируется в природно-антропогенный объект вследствие создания или реконструкции здания, сооружения либо в квазиприродный объект. Деятельность по застройке земель является экологозначимой, характеризуется интенсивным способом воздействия на природные ресурсы и в интересах настоящего и будущих поколений вызывает необходимость охраны окружающей среды при ее осуществлении. В отдельных случаях при застройке изменяется уже существующий квазиприродный объект (при строительстве объектов недвижимости на водных объектах, имеющих искусственное происхождение, а также на искусственных земельных участках). Строго говоря, земли, подлежащие застройке, редко представляют собой природные объекты, не измененные в результате человеческой деятельности. По утверждению специалистов, в течение десятилетий и столетий в местах поселения человека на поверхности земли формируется слой, который по своему составу и инженерно-геологическим свойствам отличается от окружающих пород природного генезиса, - это так называемый культурный слой, являющийся разновидностью техногенно образованного грунта [6. С. 102-104]. Тем не менее экологическое законодательство позволяет землю, сохранившую свои природные свойства, относить именно к природному объекту, поэтому можно утверждать, что в результате строительства происходит преобразование земной поверхности в природно-антропогенный объект. Наличие у конкретного здания, сооружения такого признака, как стационарность (прикрепленность к земле, а также изначальная его непредназначенность для перемещения в пространстве), не только позволяет относить здание, сооружение к недвижимому имуществу, но и указывает на осуществленное преобразование части земли, занимаемой зданием, сооружением, и изменение ее правового режима. Эколого-правовое значение застройки земель определяется той трансформацией природных объектов (земли, леса, недр, водных объектов), которая на длительный период меняет их правовой режим и характеризуется появлением (изменением) антропогенного объекта (по терминологии ФЗ «Об охране окружающей среды») - объекта недвижимости (с позиции гражданского законодательства) - здания, сооружения или созданием особого природного объекта - квазиприродного объекта. Именно кардинальность изменений в процессе застройки природного объекта, имеющих как фактический, так и юридический характер, лежит в основе необходимости особого научного подхода к анализу складывающихся при этом отношений. Отношения по застройке земель возникают и развиваются в сфере природопользования и активного преобразования человеком окружающей среды. Они объективны, складываются в связи с непосредственным использованием земли (водопокрытой или нет, занятой лесными насаждениями или нет), возможно, недр. Отношения по застройке земель специфичны. Это отношения в области взаимодействия общества и природы по поводу использования природных объектов, их ресурсов и охраны окружающей среды при возведении здания, сооружения, их реконструкции, создании квазиприродных объектов -соответственно, разновидность экологических отношений. Отношения по застройке земель обладают единством с позиции их состава. Объектом отношений является преобразуемый (предоставленный для преобразования) природный объект (земля, недра, лес, водный объект). Независимо от вида используемого (преобразуемого) природного объекта он выполняет функцию территориального базиса, что определяет способы эколого-значимых действий. Деятельность субъекта оказывает воздействие и на окружающую среду в целом, и на иные (непосредственно не трансформируемые) отдельные ее компоненты, которые в силу наличия взаимосвязей и взаимодействия элементов единой природы также могут быть объектом отношений (охранительных). Застройка земель при использовании земной поверхности, пространства недр свидетельствует о наличии специального субъекта отношений - природопользователя - это непосредственно пользователь застраиваемого объекта, тот, за кем закреплена часть природного объекта. Субъектом отношений по застройке земель также может быть и иное лицо, оказывающее воздействие на природу при осуществлении строительства, реконструкции (не обладающее правом на объект, но создающее здание, сооружение, квазиприродный объект). Содержание отношений по застройке земель составляет активные действия по целенаправленному природопреоб-разованию, результатом которых является искусственно (рукотворно) созданный объект недвижимости, квазиприродный объект и связанные с ними действия по охране окружающей среды и отдельных ее компонентов. При этом «люди, воздействуя на окружающую среду, в первую очередь ставят перед собой цели ее использования, а не охраны» [7. С. 90]. Объективно существующие отношения по природопреобразованию в процессе застройки земель системны. Они являются экологическими; обладают единым содержанием, которое характеризуется направленностью на изменение природы, непосредственно таким изменением и комплексным воздействием на окружающую среду; подчинены единой конечной цели - цели создания рукотворного объекта недвижимости либо особого природного (квазиприродного) объекта. Возникающие по поводу застройки земель отношения взаимодействуют друг с другом, происходит их взаимопроникновение. Взаимосвязь отношений определяет и тот факт, что деятельность по застройке земель имеет системный характер и представляет собой определенный технологический процесс (нельзя, например, не возведя фундамента, построить крышу сооружения - как объекта недвижимости). В силу поступательного развития системно организованных отношений по застройке земель к ним относятся не только возникающие в результате непосредственного преобразования природного объекта, но и обеспечивающие такие изменения природы (предваряющие фактическое природопользование): отношения по предоставлению природных объектов, а также сопутствующие им отношения по охране окружающей среды и отношения юридической ответственности за нарушение установленных требований по рациональному использованию и охране природных ресурсов при застройке земель. Общественные отношения по предоставлению природных объектов для строительства, реконструкции, по охране окружающей среды и ее компонентов в процессе застройки земель, по привлечению к юридической ответственности за экологические правонарушения взаимосвязаны с отношениями по непосредственному природопользованию и взаимообусловлены ими. Так, при предоставлении природного объекта для строительства зданий, сооружений уполномоченный орган в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий определяет сроки пользования природным объектом, вид возможного к строительству здания, сооружения, при заключении договора определяет в нем условия природопользования. Кроме того, заключение договора на использование природного объекта либо принятие соответствующего решения компетентным органом власти является необходимым юридическим фактом, порождающим экологическое правоотношение по застройке земель. Очевидно, что обозначенные отношения по застройке земель не безразличны для государства. Задачей законодателя является обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды при возникновении и развитии этих отношений в целом (их системы). Правовое регулирование отношений по застройке земель в России направлено на обеспечение цели согласования экономических и экологических интересов общества. Исторически регулирование нормативными правовыми актами отношений в сфере взаимодействия общества и природы происходило постепенно. Первично правовому воздействию были подвергнуты отношения в сфере использования отдельных природных объектов. При возведении зданий, сооружений происходит потребление природного ресурса, и значительное место в правовом опосредовании такого вида природопользования занимают нормы природоресурсного характера. С учетом того, что застройке могут подвергаться лесопокрытые и водопокрытые земли и допускается строительство подземных сооружений с использованием недр, при строительстве зданий, сооружений возможно возникновение не только землепользования, но и иных видов природопользования (лесо-, водо-, недропользования) и соответствующее их правовое опосредование. Исторически сложившееся дифференцированное правовое регулирование использования земли, водных объектов, леса и недр в целях строительства основывается на их естественно-природном свойстве, позволяющем выполнять им функцию пространственно-территориального базиса для размещения зданий, сооружений. Экологические проблемы начинают находить отражение в правовых нормах только в конце 50-х - начале 60-х гг. в связи с бурным послевоенным развитием всех видов строительства [8. С. 9]. Принятие за последнее десятилетие кодифицированных актов в сфере природопользования, а также Градостроительного кодекса и постоянное изменение их норм (в том числе «под эгидой» создания условий для жилищного строительства) свидетельствуют об особом публичном интересе в нормативно-правовом оформлении отношений по застройке земель. С учетом развития законодательства о природопользовании в юридической литературе давались различные определения права природопользования, прежде всего, применительно к отдельным видам объектов и в основном - землепользования. Устоявшимся является общий подход к праву природопользования (в том числе в отношении отдельных его видов) как особому правовому институту (в объективном смысле) и как совокупности прав и обязанностей субъектов по использованию природного ресурса (в субъективном смысле). Ценность представляет рассмотрение права природопользования в субъективном смысле, что позволяет анализировать правовые нормы совместно с возникающими на их основе правоотношениями. Нормы права и правоотношения тесно взаимодействуют и взаимосвязаны, они оказывают взаимное влияние друг на друга: правовые нормы являются юридической базой возникновения и развития правовых отношений, и через правоотношения воплощаются в жизнь веления, содержащиеся в нормах права [9. С. 636]. Природопользование - экологически значимое поведение, реализуемое в системе общественных отношений, важнейшей формой организации которых выступает правовое регулирование таких отношений. По целевой направленности нормы, регулирующие природопользование, в одних случаях разрешают пользоваться природными ресурсами, в других -возлагают обязанность по улучшению и восстановлению этих ресурсов, в третьих - запрещают ухудшать их состояние [1. С. 452-453]. Общие нормативно-правовые установки преобразуются в субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц - субъектов правоотношений при наличии соответствующего юридического факта. Природопользователь, получивший природный объект для возведения здания, сооружения, наделяется связанными с таким использованием правами и обязанностями. Одним из таких субъективных прав конкретного лица (природопользователя), заключающееся в юридически обеспеченной возможности использования определенного природного объекта (его части) для строительства здания, сооружения, их реконструкции, создания квазиприродного объекта, является право на застройку7. Реализовывать предоставленное законом право или нет - зависит от воли природопользователя, но государство не только наделяет субъекта правом на застройку, но и устанавливает границы его свободы, в том числе с помощью сопряженных с этим правом обязанностей по рациональному использованию природного объекта и охране окружающей среды. Как справедливо отмечает В.П. Грибанов, само содержание субъективного права и та свобода, которая гарантируется законом в целях реального осуществления права управомо-ченным лицом, не может быть безграничной [10. С. 18]. Экологически обоснованному поведению субъектов природопользования способствует установление в законодательстве временных границ осуществления застройки земель. Деятельность по строительству зданий и сооружений имеет конкретную цель - создание объекта недвижимости. Факт наличия здания, сооружения довольно легко визуализируется и подтверждается соответствующими организационно-юридическими средствами (кадастровым учетом). Создание здания, сооружения в установленный срок характеризует рациональность использования предоставленного для строительства природного объекта. Ценность права на застройку земель именно в возможности активного природопреобразования, т.е. в том, чтобы путем активных целенаправленных действий конкретного субъекта удовлетворить потребность в появлении квазиприродного объекта, нового объекта недвижимости, в проведении реконструкции здания, сооружения. Право на застройку включает в себя юридически обеспеченную возможность управомоченного лица: использовать предоставленный ему природный объект для возведения здания, сооружения, его реконструкции, создания квазиприродного объекта; требовать от иных лиц соблюдения его права на использование природного объекта; возмещения убытков, вызванных нарушением его права природопользования, защиты нарушенных прав. Вступая в отношения по поводу использования природных объектов как определенного территориального базиса, субъект заинтересован в непосредственном использовании этого природного объекта для создания материального блага. Центральное и фундаментальное место в системе отношений по застройке земель занимают отношения по использованию природных ресурсов, правовое регулирование которых обеспечивается разнообразными нормативно-правовыми актами природоресурсной направленности. В процессе использования природы субъект осуществляет ее изменение. Системообразующие связи между отдельными компонентами природы определяют подход к окружающей среде (природе) как целостному, системно-комплексному образованию и тезис о взаимосвязанности природопользования и охраны окружающей среды. «Использование и охрана природы (окружающей природной среды) - это две стороны одного явления» [7. С. 11]. «Если общество не пользуется какой-то частью природы, то не возникает и проблема правовой охраны (за исключением консервативной охраны)» [7. С. 12]. На субъекта, использующего (эксплуатирующего) природный ресурс, возлагается обязанность по охране этого ресурса, в том числе обязанность его рационального использования. В связи с единством природы на субъекта, преобразующего окружающую среду в процессе строительства, возлагаются и иные обязанности по охране окружающей среды. В процессе застройки земель воздействие на окружающую среду различно. Отсюда субъекты возникающих отношений по застройке земель - это и непосредственно природопользователи, обеспечивающие охрану окружающей среды, в том числе путем рационального использования предоставленного природного объекта, и иные хозяйствующие субъекты, оказывающие воздействие на окружающую среду в результате выполнения строительных работ. Субъективные права и юридические обязанности в этих отношениях взаимосвязаны, объединены конкретной целью и их соответственно осуществление и реализация (исполнение) влекут определенные юридические акты субъектов, которые составляют динамическую сторону правоотношения по застройке земель. Отношения по застройке земель регулируются нормами экологического (включая земельное, природоресурсное) права (т.е. нормами экологического законодательства и экологизированными нормами иных отраслей). Правовые нормы, регулирующие отношения по застройке земель, имеют целью обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и ее компонентов при осуществлении застройки земель. В сферу правового регулирования застройки земель попадают обе формы взаимодействия общества и природы: экономическая и экологическая.

Скачать электронную версию публикации