On the problem of correlation between federal by-laws and regional laws.pdf Построение позитивного права как непротиворечивой и логически связанной системы является одним из краеугольных камней эффективного правового регулирования (по крайней мере, в рамках континентальной правовой традиции). Вместе с тем и по объективным, и по субъективным причинам коллизии в праве неизбежны. Поэтому при обнаружении рассогласованности правовых регуляторов, содержащихся в различных нормативных актах, правоприменитель оказывается перед выбором: ему предстоит решить, положения какого акта подлежат применению в каждом конкретном случае. При этом дискреция, разумеется, не бесконечна. В качестве «буйков», выставленных для ограничения выхода правоприменителя за рамки заданного законодателем вектора, выступают коллизионные правила, выработанные юридической доктриной. Несмотря на непризнание в России доктрины в качестве формального источника права, влияние, оказываемое ею на правовое регулирование, бесспорно, велико даже в этом отдельно взятом аспекте. Как бы иначе суды могли максимально единообразно и справедливо разрешать дела, не владея подобным инструментарием? Вопрос может показаться неактуальным - ведь правила существуют, судьи ими руководствуются, а коллизии, надо полагать, разрешаются. Речь идет о включении высшими судебными инстанциями в текст обоснования принятых решений трех классических правил разрешения иерархических, темпоральных и содержательных коллизий [1, 2]. Однако так происходит не всегда - единый механизм разрешения существует отнюдь не для всех видов коллизий. На одной такой разновидности, характерной исключительно для правовых систем федеративных государств и не снабженной соответствующей процедурой разрешения, и хотелось бы остановиться подробнее. Речь идет о коллизиях между федеральными подзаконными актами и региональными законами в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Природа этих коллизий неординарна - она выводится из двух оснований определения юридической силы актов: уровня правового регулирования и вида нормативного правового акта. Оба основания упоминаются в юридической литературе довольно часто, однако изучаются чаще всего обособленно, изолированно друг от друга. Например, соотношению законов и подзаконных актов в своих исследованиях уделили большое внимание, в частности, такие авторы, как А.Ю. Блинова, М. Джоусе-Иванина, Д.И. Здунова, С.А. Иванов, B.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Е.Г. Лукьянова, С.В. Никитин, М.Ю. Пого-релко, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.П. Рябцев, Н.В. Сильченко, И.А. Стародубцева, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин, В.Н. Яценко; соотношению федерального и регионального законодательства - С. А. Авакьян, Д.В. Агашев, И.Н. Барциц, В.В. Бриксов, М.А. Бочарникова, Д.М. Ветров, Р.Г. Волкова, В.Е. Гулиев, А.Н. Кокотов, А.А. Кондрашев, Н.А. Михалева, C.И. Некрасов, В.В. Пономарев, Р.А. Ромашов, С.Л. Сергеев, Е.В. Скурко, И.А. Стародубцева, Л.А. Тихомирова, А.В. Усс, Н.М. Чепурнова, А.Н. Чертков и др. Более того, исследуются коллизии между федеральным и региональным законодательством, между законами и подзаконными актами - обе вполне себе решаемы, прописан соответствующий механизм. Например, из чч. 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ можно вывести такую коллизионную норму: принимаемые по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Иначе дело обстоит с сочетанием указанных оснований, их столкновением и конкуренцией, способными вносить замешательство в правовое регулирование при определении соотношения различных актов. Данная тематика затрагивалась лишь отдельными авторами и в конкретных предметных сферах (например, коллизии между постановлениями Правительства и законами субъектов РФ [3; 4. C. 165]). Все это послужило формированию весьма обрывочных представлений об указанном виде коллизий в общетеоретическом аспекте. Обстоятельного, комплексного развития в работах юристов эта проблема так и не получила. Между тем она представляется довольно острой, поскольку выдвигается практикой [5], первичной по отношению к любым попыткам ее изучить и осмыслить. Ни один исследователь не сможет заранее сформулировать закрытый перечень существующих коллизий, предусмотрев в нем все возможные варианты, поскольку рано или поздно из этого черно-белого спектра давно знакомых правовых явлений найдется цветное исключение - нечто новое и ранее полноценно не изученное. Именно такая постановка характерна для затрагиваемой проблемы - основания определения юридической силы конкурируют, коллизии реально возникают, но вопрос их разрешения так и остается невыясненным. То есть правоприменителю приходится решить, какое из оснований определения юридической силы следует принять во внимание в первую очередь, рассматривая коллизию между положениями актов, принятых по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов: уровень правового регулирования (федеральный, региональный) или вид нормативного правового акта (закон, подзаконный акт). И действительно, как сформулировать правило разрешения коллизий, аналоги которого в настоящее время отсутствуют как в российском конституционном законодательстве, так и в доктрине? На чем оно должно основываться, приоритет каких актов устанавливать? В.А. Белов, пытаясь найти рациональные истоки приоритета ГК РФ перед другими федеральными законами, приходит к выводу о том, что такие правила применения правовых актов основываются «не на указании закона, но на соображениях разумности и добросовестности поведения» [6. Т. 1. С. 165]. Это заключение конкретизируется автором применительно к каждому коллизионному правилу [6. Т. 1. С. 165]. Например, при разрешении содержательных коллизий основание применения специального закона автор связывает с тем обстоятельством, что «если бы законодатель хотел регламентации определенного отношения в соответствии с общим правилом, то ему просто незачем было бы принимать специальный закон» [6. Т. 1. С. 165]. И в самом деле, детальная регламентация какого-либо вопроса, желание предусмотреть для определенного права особый порядок осуществления или защиты, не может (по крайней мере, не должна) быть бесцельной тратой бумаги, скопившейся в палатах парламента. Касаемо разрешения темпоральных коллизий, приоритет акта, принятого позже, объясняется аналогичным образом - «желая сохранять прежде действовавший порядок, нет никакого смысла устанавливать новый» [6. Т. 1. С. 165]. И действительно, эти доктринально закрепленные правила представляют собой не какие-то случайно и произвольно сформулированные требования, внезапно и вдруг предъявляемые к деятельности правоприменителей. Цель такого закрепления вовсе не в механическом и формальном разрешении отдельных дел по единой модели, но в устранении противоречий между нормативно-регулятивными средствами с намерением обеспечить максимальную степень благоприятствования деятельности всех субъектов права. А чтобы обеспечить такое благоприятствование, необходимо иметь хотя бы самое общее представление об интересах этих субъектов, о реальной жизни, в которую те или иные положения будут претворяться. Потому коллизионные правила (lex superior derogat legi inferiori; lex specialis derogat legi generali; lex posteriori derogat legi priori) и обусловливаются рядом объективных закономерностей, имеют под собой рациональные основания и формулируются из лучших побуждений, ориентируясь на презумпцию разумности законодателя. Коллизии же между федеральными подзаконными актами и региональными законами, как уже упоминалось выше, не имеют такого общепринятого в юридическом сообществе и нормативно закрепленного правила разрешения. Отсутствие подобных положений в действующем законодательстве вовсе не говорит о том, что их не было никогда. Так, в п. 1 ст. 2 изначальной редакции Устава Ленинградской области прямо закреплялось: «Ленинградская область признает на своей территории верховенство Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных актов Правительства России» [7]. Но уже в седьмой редакции эта формулировка была заменена на фразу следующего содержания: «Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на территории Ленинградской области» [8]. Здесь усматривается существенное уточнение, выразившееся, во-первых, в определении сферы предметного ведения, в которой отдается приоритет определенным актам, и, во-вторых, в исключении из списка последних подзаконных актов - президентских указов и постановлений федерального Правительства. Тогда же была добавлена дублирующая конституционную норма о том, что все акты субъекта РФ по вопросам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам. И снова - ни слова о подзаконных актах. Показателен и другой пример - модель разрешения коллизий между федеральными подзаконными актами и региональными законами была закреплена в Трудовом кодексе РФ для регуляции отношений данной отрасли путем установления приоритета постановлений Правительства перед законами субъектов РФ по вопросам трудового законодательства, отнесенного к сфере совместного ведения Федерации и регионов. Однако в 2006 г., после поднявшегося недовольства со стороны субъектов Федерации [3], данная норма из кодифицированного акта исчезла [9]. Интересно будет заметить, что в заключении Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике по второму чтению по проекту ФЗ № 329663-3 «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» [10] эту норму предлагалось убрать, как противоречащую ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей иерархию правовых актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ее содержание также было признано в названном заключении противоречащим абзацу 1 ч. 1 ст. 5 ТК РФ, согласно которому законы субъектов РФ включаются в трудовое законодательство, а потому, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, регулируются наряду с федеральными законами еще и законами субъектов. Является ли отсутствие регламентации этого вопроса изменением позиции законодателя на этот счет или всего лишь сигнализирует о его стремлении избежать излишней критики явления, объективно необходимого для слаженного функционирования системы законодательства? И является ли закрепление модели обращения к федеральному подзаконному акту таким уж объективно необходимым и отражающим сложившиеся закономерности, а не диктующим слепой примат федерального законодательства над региональным как средство укрепления вертикали власти? А может быть, судебная практика по иным делам (не имеющим отношения к трудовому праву) отражает обратную картину и устанавливает приоритет законов субъектов Федерации? Данные вопросы мало исследованы как в отечественной, так и в зарубежной литературе, что отчасти объясняется спецификой затрагиваемой проблемы, требующей непременного своего рассмотрения в масштабе отдельных федеративных государств. Между тем представляется очень важным выявить существующие правоприменительные закономерности по вопросу принятия судебных решений при возникновении указанных коллизий, провести их надлежащую систематизацию. Фрагментарность и неполнота изучения этого аспекта могут повлечь за собой отсутствие общей достоверной оценки масштабов данной проблемы. Кроме того, особый интерес представляет малоисследованный сравнительно-правовой аспект затрагиваемой проблемы, изучение которого способствовало бы получению сведений о существовании или же отсутствии аналогичных коллизий в зарубежных правопорядках и, следовательно, о путях их разрешения. Это привело бы к аккумуляции иностранного опыта и оценке возможности и необходимости его заимствования. Исследование всех названных выше аспектов в своей совокупности должно способствовать поиску оптимальной модели разрешения коллизий между федеральными подзаконными актами и региональными законами. Это представляется необходимым для обеспечения единообразия судебной практики, ограничения степени усмотрения, предоставленной правоприменителю, содействия беспрепятственной реализации права субъектами. В рамках поставленной проблемы нельзя обойти вниманием еще один немаловажный вопрос - закрепление наиболее эффективной модели разрешения таких коллизий в объективном (позитивном) праве. Как скажется такая фиксация на правовом регулировании - пагубно или плодотворно? В юриспруденции существует довольно оживленная дискуссия по поводу необходимости закрепления подобных коллизионных механизмов - в частности, многие критикуют отраженный в законодательстве приоритет кодексов над иными федеральными законами, стоящими с ним, по сути, на одной иерархической ступени [11; 12. C. 36]. Подобная модель, формально базирующаяся лишь на признании приоритета применения какого-либо акта в нем самом, вызывает некоторые злоупотребления - по примеру кодифицированных актов во многих федеральных законах самовольно закрепляется их приоритет при решении конкретных вопросов, что способствует возникновению новых коллизий. В то же время кодификация помогает избежать «вермишелевого законодательства», ориентируя субъектов права на поиск необходимых предписаний в одном-единственном акте. Таким образом, в закреплении коллизионных правил есть свои плюсы и минусы, исследовать которые применительно к изучаемой проблеме было бы полезно. Под «вермишелевым законодательством» В.А. Белов понимает разрозненные законодательные акты, не приведенные в какую-либо систему и потому не «предопределяющие одно единое направление развития и единообразное содержание правового регулирования всех общественных отношений определенного типа» [6. Т. 1. С. 165]. Многие авторы уже так или иначе касались вопроса отражения коллизионных правил в законодательстве [13. C. 67; 14. C. 54], рассуждая о необходимости такой фиксации и предлагая самые разные варианты ее осуществления. К примеру, С.А. Иванов пишет на этот счет следующее: «Очень важно, чтобы для закрепления юридической силы нормативных актов каждого вида с использованием формулировки «на основании и во исполнение» определялся исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. Из формулировок, закрепляющих юридическую силу отдельных видов нормативных актов субъектов Федерации, зачастую вообще «выпадают» акты федерального уровня и закрепляется зависимость только от вышестоящих актов регионального уровня» [15]. Если согласиться с автором и предположить, что предлагаемое решение проблемы в виде создания перечня актов окажется эффективным, то перед нами с необходимостью встанет новый вопрос - о форме правового акта, в котором было бы приемлемо закрепить способ разрешения указанной коллизии. Говоря об этом аспекте, следует рассмотреть несколько альтернатив. Одной из наиболее привлекательных представляется широко обсуждаемый закон о нормативных правовых актах [16. C. 60], имеющий своей целью формирование порядка правотворческой и правоприменительной деятельности. Некоторые авторы помимо рядового закрепления механизмов разрешения коллизий предлагают включить в состав указанного законопроекта специальную главу под названием «Процедуры устранения юридических коллизий» [17. C. 92]. Подготовка проекта такого закона была признана целесообразной [18. C. 86] еще в Рекомендациях международного консультативного семинара «Соотношение конституций и законодательства», утвержденных Постановлением Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 14 февраля 1995 г. Однако до сих пор подобного нормативного правового акта на федеральном уровне в системе законодательства России так и не появилось. Резюмируя все вышесказанное, следует отметить, что проблема соотношения федеральных подзаконных актов и региональных законов не получила должного развития в юридической литературе, а между тем она в нем нуждается, поскольку имеет самое прямое влияние на судебную практику, реализацию прав и свобод. В связи с этим поиск и описание оптимальной модели разрешения этого вида коллизий на данный момент представляется весьма значимой задачей.

Скачать электронную версию публикации