Improvement of German constitutional legislation about the competence delimitation of the Federation and lands.pdf Распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано в Основном законе ФРГ 1949 г., причем компетенция разграничена применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам. Механизм распределения государственных полномочий в Федеративной Республике Германия непосредственно связан с теорией разделения властей: каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), в свою очередь, распределяется между федеральным центром и отдельными землями. Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона ФРГ на земли, поскольку Основной закон ФРГ не устанавливает или не допускает иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности Германской федерации и означает, что если Федерация желает воспользоваться компетенцией по регулированию того или иного вопроса, то данное полномочие Федерации должно быть прямо предусмотрено в специальном конституционном положении. Данная презумпция находит свою дальнейшую конкретизацию в презумпции законодательной (абз.1 ст. 70 Основного закона), исполнительной (ст. 83 Основного закона) и судебной (ст. 92 Основного закона) компетенции земель. Однако в сфере международных отношений, наоборот, презюмирует-ся компетенция федерального центра. «Германия выступает в международных правоотношениях как единое целое», - к такому выводу пришел Федеральный конституционный суд Германии [1. S. 347]. Правом заключать международные договоры от имени Федеративной Республики Германия обладает исключительно Федерация (ст. 32 Основного закона). Земли располагают только лишь правомочием в рамках своей исключительной законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами. При анализе распределения только законодательной компетенции может возникнуть впечатление, что Федеративная Республика Германия является централизованным государством и, соответственно, «слабой федерацией». Однако это не так. Немецкий подход заключается в том, что законодательная компетенция предоставляется Федерации, а равновесие и децентрализация достигаются тем, что реализация полномочий исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель, потому что земли самостоятельно исполняют федеральные законы (и, конечно, свои собственные законы). Таким образом, особенность немецкого федерализма заключается в том, что перевес Федерации в одной сфере компенсируется перевесом земель в другой. Такая модель отличается гибким и уравновешенным разделением государственных функций [2. С. 113]. Следующей отличительной чертой германского федерализма является то, что Федерация не совсем свободна как в использовании конкурирующей компетенции, так и рамочного регулирования. Согласно абз. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ Федерация вправе воспользоваться конкурирующей законодательной компетенцией только при наличии особых условий, а именно при необходимости обеспечения равноценных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства. Если такие предпосылки отсутствуют, то Федерация не вправе издавать законы в сфере конкурирующей законодательной компетенции. После объединения Германии ст. 72 Основного закона ФРГ была изменена в 1994 г. с целью усиления правового положения земель по отношению к Федерации. Причина заключалась в том, что Федеральный конституционный суд ФРГ на основе старой редакции ст. 72 постановил, что «при оценке необходимости использования Федерацией совместной компетенции этот вопрос остается на усмотрение Федерации» [3]. Федеральный конституционный суд не проверял, является ли установление в определенной сфере равных условий жизни необходимым, так как он рассматривает только вопросы права, а не политической целесообразности. Таким образом, конкурирующая компетенция превращалась на практике в исключительную компетенцию Федерации в тот момент, когда Федерация пользовалась этой компетенцией. В 1994 г., в связи с тенденцией развития Германской федерации к более централизованному государству, в Основной закон ФРГ были внесены изменения для усиления положения земель таким образом, чтобы Федеральный конституционный суд мог проверить необходимость федерального регулирования по вопросам, которые относятся к совместной компетенции. Кроме того, в области разрешения споров о компетенции между Федерацией и землями существует особая процедура в Федеральном конституционном суде. Отныне Федерация больше не имела возможности в области конкурирующей компетенции по своему усмотрению и бесконтрольно блокировать земельное законодательство. Подобная ситуация наблюдалась и в сфере рамочного регулирования. Смысл рамочной компетенции заключается в том, что Федерация дает общее направление, а детали регулируются землями. Федеральный конституционный суд постановил, что рамочная компетенция в принципе означает, что Федерация должна оставлять землям пространство для собственного регулирования, т.е. она не вправе в подобном федеральном законе регулировать все детально. В отдельных же случаях, по мнению Суда, у Федерации есть право регулировать и детали, опять же без каких бы то ни было предпосылок, затрагивающих условия допустимости и степень подобного детального регулирования [4. S. 57]. В этой связи в 1994 г. были внесены изменения и в ст. 75 Основного закона ФРГ с целью усиления положения земель. В соответствии с новой редакцией абз. 2 ст. 75 детальное федеральное регулирование, не оставляющее землям пространства для собственного регулирования, допустимо было только в исключительных случаях. Кроме того, для реализации компетенции по рамочному законодательству необходимо соблюдение условий для осуществления конкурирующей компетенции, т.е. соблюдение положений ст. 72 Основного закона. Эти положения были изменены в пользу земель, о чем указывалось выше. Итак, в процессе развития любого федеративного государства всегда присутствует естественная тенденция к централизации этого государства. Германская федерация в своем развитии имела подобную тенденцию к централизации. Из этого можно сделать вывод, что «необходима регулярная проверка разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами на предмет того, соответствует ли реальная действующая сегодня конституция намерениям ее создателей» [5. С. 53]. Таким образом, в Федеративной Республике Германия законодательная власть практически полностью сосредоточена в руках Федерации. Исполнительная же деятельность осуществляется преимущественно землями, хотя при этом федеральный центр в ряде случаев может подвергнуть ее серьезной корректировке. Федеральный конституционный суд ФРГ придает центральное значение конституционному долгу верности со стороны Федерации и земель. В ходе своей деятельности он неоднократно указывал на то, что в германском федеративном государстве «все конституционно-правовые отношения между государством и его составными частями, а также конституционно-правовые отношения между субъектами определяются главенством неписаного конституционного принципа "взаимного долга" Федерации и земель: действовать в интересах Федерации» [6. S. 291]. Профессор государственного права Германии Х. Бауэр определяет «принцип верности федерации» как «не противоречащее интересам Федерации поведение, которое является основной обязанностью в рамках Федерации» [7. С. 14]. Этот принцип закрепляет конституционно-правовую обязанность, в соответствии с которой земли должны сохранять верность по отношению друг к другу и по отношению к Федерации так же, как и Федерация по отношению к землям. Задачей принципа верности федерации является укрепление связи Федерации и земель в рамках общего конституционного права, способствуя тем самым укреплению федеративного порядка. Этот принцип возлагает на участников обязательства не предпринимать ничего, «что могло бы повредить государству в целом или его частям». В то же время принцип соблюдения интересов федерации направлен и на сохранение самостоятельности Федерации и земель, ограничивая тенденции, грозящие нарушить баланс федеративного распределения прав и обязанностей. Федеральный конституционный суд Германии пришел к следующему выводу, развивая принцип соблюдения интересов федерации: «Когда бы Федерации ни занималась достижением конституционно значимого соглашения, в котором заинтересованы и в которое вовлечены все земли, долг соблюдения интересов федерации запрещает Федерации действовать согласно девизу "разделяй и властвуй", то есть осуществлять раскол земель, достигая соглашения только с некоторыми из них и понуждая других к участию. Тот же принцип запрещает Федеральному правительству при переговорах, касающихся всех земель, относиться к земельным правительствам по-разному в зависимости от их партийно-политической ориентации» [6. S. 301]. В ходе конституционного развития принцип верности федерации играет важную роль, поскольку он повышает способность конституционного права к изменениям и, будучи «неписаным конституционным принципом», особенно пригоден для быстрого реагирования на изменения в поведении активных политических сил, на трансформацию рамочных условий обычного, конституционного и международного права, а также на изменения последствий конституционной практики. Итак, принцип федеративной верности призван обеспечить стабильность федеративных отношений и усилить правовую связь между Федерацией и ее субъектами: он предполагает обязанность участников федеративных отношений к взаимному уважению, поддержке и партнерству. Принцип федеративной верности также означает, что ни один из участников федеративных отношений не может отстраниться от исполнения возложенной на него обязанности под предлогом того, что кто-то из других участников федеративных отношений не выполняет своих обязанностей. В государственном (конституционном) праве Германии из принципа верности федерации вытекают обязанности взаимного предоставления помощи, взаимного уважения, взаимной готовности к пониманию, а также обязанности по согласованию действий и сотрудничеству. Также к ним относятся обязанности Федерации по защите земель в отношениях с другими государствами и Европейским союзом, требующие, чтобы Федерация защищала и охраняла земли, действенно представляла их интересы во внешних отношениях. Действительно, осуществляемое на основе четкой концепции и координации сотрудничество между Федерацией и ее членами может содействовать необходимому в современном государстве единообразному и эффективному выполнению государственных задач, не приводя к централизации. В свое время К. Хессе указывал на то, что «"кооперативный федерализм" является поэтому не панацеей, но сравнительно лучшим путем дальнейшего развития федеративного строя наряду с конкретными частными поправками к распределению компетенции в федеративном государстве» [8. С. 123]. Кооперативный федерализм реализуется в форме горизонтального сотрудничества (между землями) и в форме вертикального сотрудничества (между Федерацией и землями). В частности, система «федерализма сотрудничества» представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств. В процессе реформы федеративных отношений Германии 2006 г. были внесены изменения в вопросы разграничения компетенции между Федерацией и землями в области законодательства. В результате упразднено рамочное законодательство Федерации (ранее закрепленное в ст. 75 Основного закона). Теперь оно регулируется исключительным или конкурирующим законодательством Федерации либо законодательством земель. Статья 72 Основного закона ФРГ была дополнена в 2006 г. новым положением, согласно которому земли ФРГ приобрели право по некоторым позициям принимать законы, отклоняющиеся от федеральных законов. Земли ФРГ теперь обладают «правом на отклонение» [9]. При этом для земель установлен срок в шесть месяцев для того, чтобы отреагировать на новое федеральное законодательство с обновленным отклонением. Но из федеральной компетенции соответствующая проблематика не выведена, так как на территории земель в случае расхождения их законов с федеральными действуют те законы, которые приняты позднее. Статья 74 Основного закона ФРГ в редакции Закона 2006 г. определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 32 позиции (акты гражданского состояния, трудовое право и социальное обеспечение, право союзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в одобрении Бундесрата. Все остальные, стало быть, этого не требуют [9]. В отношении исполнения федеральных законов в Германии имеются также существенные нововведения. Согласно ст. 83 Основного закона ФРГ исполнение федеральных законов возложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного. Таким образом, в сфере исполнения федеральных законов ФРГ презюмируется компетенция земель. Согласно абз.1 ст. 84 Основного закона ФРГ земли при исполнении федеральных законов сами регулируют организацию властей и административный процесс, если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата. Данная норма Основного закона была дополнена в 2006 г. новым положением о том, что «земли могут при этом отклоняться от федеральных законов, а новое федеральное законодательство по данным вопросам вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев, если законодательство с согласия Бундесрата не установит иное» [9]. Итак, в данном случае, как и в случае конкурирующего законодательства (абз. 3 ст. 72 Основного закона), на территории земель при расхождении их законов с федеральными действуют те законы, которые приняты позднее. Земли здесь также обладают «правом на отклонение». При этом для земель установлен срок в шесть месяцев для того, чтобы отреагировать на новое федеральное законодательство с обновленным отклонением. Профессор государственного права Германии К. Штарк считает, что при реализации указанных норм Основного закона ФРГ, а именно абз. 3 ст. 72 и абз. 1 ст. 84, возникнут проблемы их интерпретации и практические трудности. По его мнению, в процессе отклонения земель от федерального законодательства может возникнуть следующее правовое состояние: в одних землях будет действовать федеральное право, а в других - право земель [11. S. 4]. Вследствие введения «права на отклонение» земельное законодательство стало более сложным. В будущем гражданам ФРГ будет труднее ориентироваться, в каком случае следует использовать федеральный закон, а в каком случае - земельный закон. Несмотря на эти сложности, посредством «права на отклонение» у земель ФРГ появляется возможность расширить свою сферу компетенции за счет компетенции Федерации и, соответственно, развиваться без обязательного согласия Бундесрата [10. S. 7]. Такая правовая структура имеет функцию автоматической поддержки успешного законодательного опыта земель без дополнительных процедур легитимации закона. Итак, конституционная реформа федерализма в современной Германии сыграла важную роль в совершенствовании системы федеративных отношений государства. Стоит заметить, что проблемы, которые возникали при функционировании федеративных структур Германии до проведения конституционной реформы в 2006 г., не в последнюю очередь могут быть объяснены итогами более ранних реформ федеративного государства. По мнению немецкого профессора В. Рудцио, следствием этих реформ явился «слишком быстрый переход от федерализма с четким разграничением сфер ответственности к кооперативному федерализму» [11. S. 352]. В рамках системы «федерализма сотрудничества» утрата федеральными землями законодательных полномочий и финансовой независимости сопровождалась началом более интенсивного участия земель в формировании федеральной политики через Бундесрат и резким возрастанием кооперации.

Скачать электронную версию публикации