Special legal regimes: the questions of corresponding to the Constitution.pdf 1. Виды особых правовых режимов и основания их введения. В Конституции Российской Федерации предусмотрены наряду с обычным общим также два особых правовых режима: правовой режим чрезвычайного положения (ст. 56, 88) и правовой режим военного положения (ст. 87). Оба указанных режима регулируются федеральным конституционным законодательством. Чрезвычайное положение в соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О чрезвычайном положении» [1] означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Режим военного положения в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О военном положении» [2] включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Общим для указанных правовых режимов является то, что оба они включают отдельные ограничения прав и свобод, определяются только федеральным конституционным законодательством и вводятся в особом, включающем ряд уровней контроля и гарантий порядке. Наряду с указанными двумя видами особого правового режима жизнедеятельности Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму» [4] предусмотрен еще один особый правовой режим - контртеррористической операции (ст. 11). Этот режим также включает отдельные ограничения прав и свобод и по сути своей представляет частный случай введения чрезвычайного положения - введение его в соответствии с п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» при террористических актах. Однако Федеральный закон «О противодействии терроризму» не детализирует нормы и основания режима чрезвычайного положения, он предусматривает новый, отдельный вид особого правового режима - правовой режим контртеррористической операции. При этом не только устраняются все предусмотренные для чрезвычайного положения уровни контроля его введения, но и вводится большая степень ограничения прав и свобод, включая право на жизнь (ст. 22). Следует признать, что в существующем виде Федеральный закон «О противодействии терроризму» нуждается в приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным конституционным законодательством, регулирующим особые правовые режимы жизнедеятельности. За последние два года в этот федеральный закон было внесено немало изменений и дополнений, касающихся, в частности, уточнения полномочий и обеспечения координации деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений. Речь идет, в частности, о федеральных законах от 23.07.2013 № 208-ФЗ [5], от 02.11.2013 № 302-ФЗ [6], от 05.05.2014 № 130-ФЗ [7], от 04.06.2014 № 145-ФЗ [8], от 28.06.2014 № 179-ФЗ [9], от 31.12.2014 № 505-ФЗ [10]. Однако он по-прежнему не согласуется с действующим федеральным конституционным законодательством. 2. Чрезвычайные условия как основание введения особого правового режима жизнедеятельности и их дифференциация. Чрезвычайные условия можно определить как представляющую собой исключительную, не предусмотренную обычным ходом дел обстановку, вызванную чрезвычайными обстоятельствами какого-то рода и включающую в свое содержание различные отклонения от обычного порядка, проявляющиеся в многообразных формах в сферах государственной власти и управления, хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения, общественно-политической, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, те или иные сочетания которых в совокупности затрагивают жизнедеятельность всего региона в целом и порождают аномальную ситуацию, требующую для своей нормализации применения чрезвычайных мер [12]. Чрезвычайные условия являются следствием чрезвычайных обстоятельств и основанием введения особого правового режима, который представляет собой исключительную меру предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка в чрезвычайных условиях. В зависимости от оснований возникновения чрезвычайные условия имеют различное содержание и степень выраженности, чему соответствуют различные виды особого правового режима. 3. О чрезвычайной ситуации и ее месте в системе особых правовых режимов. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 02.05.2015) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [3] чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, в соответствии с п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» являются обстоятельством, влекущим введение чрезвычайного положения. Следовательно, чрезвычайная ситуация и чрезвычайное положение - это не одно и то же. Ситуация - это объективная обстановка, реальные обстоятельства. Значит, объявить чрезвычайную ситуацию - это квалифицировать какие-то обстоятельства как экстраординарные. Чрезвычайное положение в данном контексте представляет собой правовой режим. Объявить чрезвычайное положение - это ввести в установленном порядке в действие правовые нормы, предусматривающие особый порядок жизнедеятельности на определенной территории. Объявление какой-то ситуации чрезвычайной логично должно влечь за собой введение особого правового режима, т.е. введение чрезвычайного положения. И наоборот, введение правового режима чрезвычайного положения предполагает квалификацию каких-то жизненных обстоятельств как чрезвычайных, как чрезвычайную ситуацию. 4. О конституционно-правовой сущности чрезвычайных мер, введенных в отдельных субъектах Российской Федерации в августе 2010 г. В связи с серьезностью положения с пожарами в европейской части России Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» [11] в ряде регионов Российской Федерации была объявлена чрезвычайная ситуация. Предусмотренные данным Указом меры - из числа носящих чрезвычайный характер. Поэтому он может быть истолкован так, будто им введен особый правовой режим - режим чрезвычайной ситуации. На самом деле чрезвычайная ситуация сама по себе не представляет особого правового режима. В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основе которого этот Указ издан с прямой ссылкой на него, предусмотрен несколько иной правовой режим - режим чрезвычайного положения, который предусмотрен Конституцией Российской Федерации и регламентирован федеральным конституционным законом. Что же содержит в себе Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности»? Сразу же следует заметить, что этим Указом не вводится особый правовой режим, в нем говорится об объявлении чрезвычайной ситуации. Следовательно, он не основан на нормах, регулирующих правовой режим чрезвычайного, а тем более военного положения. В Преамбуле Указа как на основание его издания есть ссылка на ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В данной статье предусмотрены полномочия Президента Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, среди которых предусмотрено введение при чрезвычайных ситуациях чрезвычайного положения (п. «в»). Иных правовых режимов при чрезвычайных ситуациях указанный федеральный закон не предусматривает. В самом тексте Указа говорится лишь об объявлении чрезвычайной ситуации, о чрезвычайном положении не упоминается. В первоначальной редакции Указа в его названии ни о чрезвычайной ситуации, ни о чрезвычайном положении не упоминалось, в нем говорилось о «мерах по обеспечению пожарной безопасности». И лишь в окончательной редакции в названии Указа появились слова об объявлении чрезвычайной ситуации. Вместе с тем в содержании Указа перечислены меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ст. 11, 13). Таким образом, в содержании Указа «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» усматривается некоторая непоследовательность: с одной стороны, в нем сложившаяся ситуация с пожарами квалифицируется как чрезвычайная и на этом основании предусмотрен ряд мер, применяемых при введении особого (чрезвычайного) положения, а с другой - правовой режим чрезвычайного положения не введен с вытекающими из этого процедурно-правовыми последствиями. Такой вывод свидетельствует о существовании правовой коллизии и может быть истолкован так, что появился новый особый правовой режим, либо установлен новый «облегченный» порядок введения существующего правового режима чрезвычайного положения, либо допущены системные ошибки в толковании и применении федерального конституционного законодательства, проистекающие из его несовершенства. Склоняясь в пользу последнего, отметим следующее: Во-первых, новый особый правовой режим по сложившейся в России конституционно-правовой практике может быть установлен лишь Конституцией и конституционным федеральным законодательством. Во-вторых, в содержании Указа усматриваются лишь отдельные элементы особого правового режима, характерного для чрезвычайного положения, которые сами по себе такого режима не образуют, но вместе с тем порождают вопросы о их месте в системе правового регулирования. В-третьих, в этой связи возникает вопрос об исключении таких элементов из правовой практики либо определении легальной процедуры их введения. Вопрос о ненужности принятых мер в данной ситуации не имеет под собой оснований, так как если и возникают какие-то претензии, то лишь в части запоздалости и недостаточности принятых при объявлении чрезвычайной ситуации мер по обеспечению пожарной безопасности. Несколько сложнее обстоит дело с процедурной стороной. Было бы неправильно делать вид, что отдельные элементы чрезвычайного положения могут вводиться в обычном порядке. На них должны быть распространены процедурно-правовые гарантии в той мере, в какой вводимые средства затрагивают права граждан и юридических лиц. И еще одно замечание. Нельзя игнорировать повсеместно сложившуюся практику объявления региональными руководителями чрезвычайных ситуаций, но и правовые основания для нее в действующем законодательстве не усматриваются. Полагаем, что многие коллизии как природного, техногенного, так и социального характера регионы имеют основания и должны решать сами. Сказанное приводит к выводу о необходимости совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего особые правовые режимы, как основание устранения ошибок в его толковании и применении, а главное - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. 5. Концептуальные подходы к совершенствованию чрезвычайного законодательства и практики его применения в Российской Федерации. В связи со сказанным предлагаются следующие концептуальные подходы к решению вопроса о совершенствовании чрезвычайного законодательства и практики его применения в Российской Федерации: 1. Прежде всего, необходимо ввести эту практику в правовое поле, имея в виду, что применение чрезвычайных мер может определяться лишь федеральным конституционным законодательством. Мы полагаем, что применительно к рассматриваемой ситуации это должно делаться в рамках Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». 2. Необходимо расширить детализацию и дифференциацию оснований введения особого правового режима, установленных в ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», и соответствующих им мер (ст. 11-13), предусмотрев разные степени угроз с адекватным арсеналом возможных средств их предупреждения и ликвидации. В этой связи не безосновательна постановка вопроса и о терминологической дифференциации различных комплексов особых правовых мер, среди которых могут быть как уже известные законодательству (военное положение, чрезвычайное положение), так и соответственно новые меры (особое положение, исключительное положение, режим специальной оперативно-войсковой операции и т. п.). 3. Дифференцировать процедуру введения особого правового режима в зависимости от степени угрозы, предусмотрев применительно к отдельным уровням угрозы: а) различные виды особого правового режима; б) различные степени процедурно-правовых гарантий объявления и прекращения действия особого правового режима; в) различных субъектов, уполномоченных вводить тот или иной особый правовой режим (Президент РФ, руководитель субъекта Российской Федерации, руководитель муниципального образования); г) различные территориальные образования, на которые он может быть распространен. Адекватность применяемых чрезвычайных мер и их надлежащая правовая прописанность позволят в полной мере заработать механизму их применения.

Скачать электронную версию публикации