Establishment and development of the legal doctrine of inter-municipal cooperation in Russia.pdf Межмуниципальное сотрудничество в терминологическом понимании обозначает взаимодействие между местными властями, связанное с выражением и защитой ими общих, отличных от иных уровней власти, интересов [1. C. 7]. Данная область практической деятельности органов местного самоуправления характеризуется наличием однородной и относительно самостоятельной совокупности регламентирующих ее правовых норм, что позволяет рассматривать ее как институт муниципального права России. В этой связи представляет интерес рассмотрение эволюции взглядов на межмуниципальное сотрудничество, начиная от зарождения концепции межмуниципального движения, последующего его развития и заканчивая формированием современной доктрины и выработкой организационно-правовых форм его осуществления. На наш взгляд, в развитии межмуниципального сотрудничества следует выделить три периода: дореволюционный (1862-1917 гг.), советский (19171991 гг.) и современный. Его начальный этап неразрывно связан с земской (1864 г.) и городской реформой (1874 г.), которые были направлены на децентрализацию управления и обеспечение самостоятельности местных органов власти в России. Самой же идее о создании единого общенационального объединения муниципалитетов, по утверждению Р. И. Пименова, уже почти полтора столетия. В январе 1862 г. Московское дворянское собрание обратилось к Александру II с просьбой разрешить собрать всероссийское дворянское собрание в целях исправления нового положения о поместных крестьянах. С той же просьбой к государю обратилось и Тверское дворянское собрание [2. C. 71]. С принятием Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Городового положения от 16 июня 1870 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях, Городового положения 1892 г. [3. C. 62-69] появились многочисленные уездные и губернские земские учреждения (съезды, собрания, управы, думы и т.п.), каждое обладавшее собственной компетенцией. Одной из ведущих политических целей органов самоуправления той поры, по мнению О. А. Кожевникова, стала задача добиться, чтобы земская реформа была завершена созданием единого органа всероссийского представительства [4. C. 23]. Однако, несмотря на провозглашённую самостоятельность органов местного самоуправления, указанные положения о земских учреждениях не предусматривали возможность объединения земских и городских учреждений в какие-либо организации, заключения между ними договоров и соглашений. Более того, как отмечает М.Д. Загряцков, сама вероятность объединения деятельности земств и городов в то время считалась недопустимой [5. C. 4]. Царское правительство, поясняет Л. В. Гильченко, опасалось политического объединения земств [6. C. 25]. Так, 4 мая 1867 г. Правительствующий сенат разъяснил земствам, что даже обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов». 13 июня 1867 г. Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать отчеты земств и материалы о прениях и речах, произнесенных на земских собраниях. Министр внутренних дел циркуляром от 8 октября 1867 г. запретил земским учреждениям обмениваться изданиями с земствами других губерний. Данные попытки свидетельствуют о намерениях царского правительства искоренить сам «ассоциативный дух» в земской среде [1. C. 8]. Но объективные потребности в решении единых по существу общественных дел позволили наиболее активным деятелям земского движения вывести к концу XIX в. земскую проблематику за пределы так называемых «хозяйственных нужд». Довольно быстро был пройден путь от «чаепития на квартирах» до съезда земских и городских деятелей [7. C. 56]. Съезды представителей земских и городских учреждений стали играть всё более активную и значимую роль в общественной и политической жизни дореволюционной России [1. C. 8]. В рассматриваемый период широкое распространение получило создание земских союзов в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. [6. C. 25]. В 1904 г. по инициативе земских учреждений в России образована Общеземская организация, определявшая своим основным направлением деятельности оказание помощи раненым и больным, пострадавшим в русско-японской войне. Её участниками выступали земства 15 губерний. Расширению состава Общеземской организации противодействовало правительство, отговаривая представителей земств вступать в организацию, и подобное негативное отношение к деятельности Союза изменилось лишь к началу Первой мировой войны. В период с 1904 по 1914 г. Общеземская организация проводила деятельность по оказанию помощи губерниям, страдающим от голода, содействовала переселенческой политике, повышению культуры среди населения [5. C. 11-12]. С началом Первой мировой войны земства в 1914 г. создавали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с Союзом российских городов, образовал мощнейшее в стране объединение - «Земгор», работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий [6. C. 25]. В завершающий период земского самоуправления на заседании Временного правительства 7 июня 1917 г. было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, под которым понималась объединённая организация земских учреждений, призванная осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера [8. C. 204]. Союзу предоставлялось право учреждать фабpично-заводcкие, тоpговые и кpедитные предприятия, открывать учебные заведения, издавать и распространять печатные издания. Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которых входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами [8. C. 204]. Принятый тогда же проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и сельских управлений предоставлял земским учреждениям, гоpодcким и поcелковым убавлениям одной или pазныx губеpний право заключать между тобой договоpы товаpищеcтва для cовмеcтного участия в тоpговом, ^омышленном или ином ^ед^нятеи, надавленном на удовлетвоpение общих потpебноcтей, входящих в ^уг ведения учpеждений. Кроме того, земским учреждениям разрешалось образовывать для объединения деятельности по удовлетворению общих потpебноcтей и задач тоюзы, как общие - по вcем ^едметам ведения учpеждений, так и отециальные - по отдельным отpаcлям их ведения [9]. Но исторические обстоятельства того периода времени - политизация общественной жизни и нарастание кризисных явлений в стране - наложили свой отпечаток на межмуниципальное сотрудничество. Съезды превращались в политические митинги, оставляя в стороне насущные вопросы хозяйственной и общественной жизни на местах. Став участниками борьбы за власть, союзы земцев разделили судьбу других политических институтов царской России [1. C. 9]. В теоретическом плане большое влияние на развитие межмуниципального сотрудничества оказали труды известных дореволюционных ученых России: В.Н. Лешкова, А.И. Васильчекова, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и др.1 Таким образом, в дореволюционный период сотрудничество (совместная деятельность) органов местного самоуправления (земских учреждений) сводилось к разнообразным, выработанным по инициативе самих местных органов власти организационным формам - созданию земских (муниципальных) союзов, межземских товариществ, учреждению печатных органов, проведению земских съездов и собраний. Эти формы, получившие нормативную регламентацию только перед революцией 1917 г., послужили предпосылкой для современного правового регулирования межмуниципального сотрудничества, обеспечив тем самым преемственность российского законодательства и правоприменения в указанной области. В этой связи представляется спорной точка зрения А.С. Серебренниковой, считающей, что создание предпосылок межмуниципального сотрудничества было связано лишь с деятельностью Временного правительства России, а именно с принятием им положения о Всероссийском земском союзе и Проекта правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 г., в которых указывается на право земств заключать договоры между собой и создавать союзы для решения задач, имеющих для земств общее значение [10. C. 11]. Названные документы не получили реализацию из-за революции в октябре 1917 г. Между тем, как видно из приведенных сведений, к моменту их формального принятия в России сложилась уникальная отечественная система межмуниципального сотрудничества. С установлением советской власти весь последующий исторический отрезок времени (1917-1990 гг.) характеризуется упразднением земского и городского самоуправления и его заменой на систему местных советов народных депутатов, исполнительных комитетов, действующих под административным контролем партийных органов. Как справедливо замечает А. Н. Костюков, идея местного самоуправления, предполагавшего известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства диктатуры пролетариата, а затем и общенародного государства, которые по своей природе были централизованными государствами [11. C. 103]. Однако в самом начале советского общественного переустройства, отдельные замыслы, схожие с межмуниципальным сотрудничеством, нашли отражение в работе родоначальника отечественной муниципальной школы Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах методах хозяйства», изданной в 1928 г. В период НЭПа его идеи о самостоятельности муниципалитетов частично использовались в советской системе управления, но вскоре были отвергнуты и возврат к ним произошел лишь с возрождением местного самоуправления [12. C. 78]. В советской системе преобладали государственно-централистские тенденции, местная власть была продолжением и точным проводником власти центральной, управлялась фактически партийным аппаратом КПСС. Партийно-государственная вертикаль не нуждалась в горизонтальных связях в виде межмуниципального сотрудничества. В этот период отсутствовали какие-либо объединения на уровне территориальных сообществ [1. C. 9]. Тем не менее, несмотря на строгую иерархию государственного аппарата, взаимодействие советских местных властей, на наш взгляд, все-таки имело место. Оно происходило на неформальной основе и в ограниченном виде (сотрудничество с организациями, расположенными на их территории [13. C. 121], обмен опытом управления, оказание помощи при решении местных вопросов, встречи руководителей, получение консультаций и т. п.). С воссозданием местного самоуправления в России в начале 90-х гг. XX в. зарождается потребность в межмуниципальном взаимодействии. Восстановление самостоятельности органов местного самоуправления привело к росту объединительного настроя в поиске решений общих проблем муниципального хозяйствования [14. C. 22]. Специалисты в области местного самоуправления констатируют, что тяга к межмуниципальному сотрудничеству не является искусственной или навязанной кем-то сверху. Она возникла в силу понимания самими муниципалитетами объективной необходимости объединения с двумя основными целями: хозяйственной и политической, а именно передачи опыта муниципального управления; отстаивания интересов территориальных сообществ районного, городского и поселкового уровней [14. C. 7]. Так, Е.С. Шугрина отмечает, что в конце 80-х гг. существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и вынудили руководителей местных органов строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Усилия созданных ассоциаций направлялись прежде всего на прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установление границ городских земель [15. C. 244]. Первая правовая норма, легализовавшая межмуниципальное сотрудничество в перестроечный период, нашла отражение в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [16], где сельским населенным пунктам, поселкам, городам в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов разрешалось объединяться в ассоциации (ч. 3 ст. 2). Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» [17] предоставил право органам местного самоуправления городов, поселков, сельских населенных пунктов объединяться в ассоциации (ст. 2). Появились первые добровольные объединения муниципалитетов, межрегиональные - Союз российских городов, Российская ассоциация возрождения и развития исторических малых и средних городов «Регион» и др., а также внутрирегиональные - Ассоциация муниципальных образований Республики Карелия, Ленинградской области и т.п. Для стимулирования создания межрегиональных объединений Правительством РФ принимается постановление от 16.09.1993. № 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов федерации и органов местного самоуправления» [18], установившее порядок создания, регистрации и деятельности объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления, образуемых для экономического взаимодействия по решению экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» получила подтверждение прежняя форма межмуниципального сотрудничества - создание союзов и ассоциаций [19]. В ст. 10 указанного закона определено, что муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в виде ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Следовательно, на начальном этапе муниципальной реформы единственной допустимой формой межмуниципального сотрудничества признавались ассоциации или союзы. Но, как подчеркивает В. И. Васильев, дальнейшее усложнение межмуниципальных отношений потребовало более разнообразных и нормативно урегулированных форм межмуниципального сотрудничества в экономической и социальной сферах, поскольку это является существенным фактором повышения эффективности местного самоуправления [20. C. 18]. 29 мая 1997 г. Президентом Российской Федерации подписан Указ «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», который активизировал процесс организационно-правового оформления межмуниципального сотрудничества [21]. Так, на первом заседании Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации всеобщую поддержку получила идея о создании национальной ассоциации муниципальных образований -общероссийской структуры, представляющей интересы местных властей на федеральном уровне [1. C. 12-13]. Таким объединением стал Конгресс муниципальных образований РФ (далее - КМО), получивший одобрение в Указе Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» (утратил силу) [22]. По мнению А.И. Салтыкова (мэра г. Ижевска, представлявшего Россию в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы), Конгресс муниципальных образований предполагалось создать по типу европейских организаций при сохранении действующих союзов и ассоциаций местных властей [23]. С момента создания КМО ведет отсчёт текущий этап межмуниципального сотрудничества в постсоветской России. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [24], вобрав в себя отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления, значительно расширил возможности участия органов местного самоуправления (особенно в институциональных формах) в межмуниципальном сотрудничестве. Муниципальные образования реализуют это право через советы муниципальных образований, межмуниципальные организации (межрегиональные ассоциации и союзы), межмуниципальные хозяйственные общества, некоммерческие организации, межмуниципальные договоры и соглашения. Им разрешено обеспечивать решение социально важных задач с помощью различных способов деятельности, включая право на организацию коммерческой деятельности. В современной России энергично разрабатываются теоретические основы межмуниципального сотрудничества. В числе ученых, активно работающих в указанном направлении, С. А. Авакьян, И. В. Бабичев, Н. С. Бондарь, Е.В. Гриценко, А.А. Дементьев, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др. Большинство ученых-юристов и практических работников, специализирующихся на проблемах местной власти, отстаивают принцип многообразия организации межмуниципального сотрудничества, как отвечающий реалиям современной России. Муниципальная власть должна обладать мобильностью в средствах и методах решения вопросов местной жизни. Для этого законодателю, опирающемуся на научные исследования, следует и далее содействовать инициативам органов местного самоуправления по совместному решению общих муниципальных проблем.

Скачать электронную версию публикации