Constitutionalization of the Prosecutor's office as a naturally determined stage of the Russian statehood developme.pdf Конституционное развитие государства неразрывно связано с процессом совершенствования законодательства и правовой системы. Конституционные нормы выполняют системообразующую роль в правообеспечительной деятельности любого государственного органа. Одним из проявлений и форм реализации этих процессов является конституционализация требующих обновления государственно-правовых институтов, в особенности тех из них, которые непосредственно ориентированы на государственное обеспечение конституционного правопорядка [1]. В этом смысле конституционализация деятельности органов государственной власти как процесс ориентирующего системного воздействия конституционных ценностей и норм на механизм реализации публичной власти выступает основополагающим элементом в построении и функционировании правового государства. Как отмечает профессор В.Б. Евдокимов, «конституционная законность является системной основой всей общественной жизни, поскольку любые политические и экономические решения претворяются в жизнь с помощью нормативного правового акта, обязательного для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями» [2. С. 13]. В механизме обеспечения конституционной законности «особая роль отведена органам прокуратуры, одной из специфических функций которых является обеспечение верховенства Конституции во всей правовой системе, её прямого и непосредственного действия в регулировании общественных отношений на всей территории Российской Федерации» [3. С. 16]. Уникальность прокуратуры в конституционном смысле состоит в том, что данный государственный орган реализует доктрину правового государства, атрибуты которого - верховенство закона, приоритет прав человека, реализация конституционного принципа разделения властей, наличие действенных правовых механизмов социального контроля за органами государственной власти - являются непосредственными целями и задачами органов прокуратуры. Вместе с тем аспекты конституционализации деятельности прокуратуры ещё не становились предметом самостоятельного исследования; недостаточно полно изучены с этих научных позиций особенности влияния конституционных ценностей и норм на закономерности развития системы прокуратуры, значительный научный потенциал для дальнейших исследований имеет теория приоритетов деятельности прокуратуры. Действительно, как показывают результаты опросов среди прокуроров3, имеющих значительный (10 лет и более) стаж службы в системе прокуратуры, большинство из них (55%) не проводят существенного различия между понятиями «приоритеты» и «основные направления» деятельности прокуратуры, отождествляя их; 25% опрошенных видят в качестве приоритетов деятельности актуализирующиеся сферы общественных отношений, и только 20% прокуроров считают таковыми конституционные ценности и ориентиры. Развитие теории приоритетов может служить важной основой для самоидентификации прокуратуры как конституционного органа общей компетенции, наделенного исключительными полномочиями по надзору за соблюдением Конституции и исполнением законов, и универсального правозащитного механизма, предназначение которого - обеспечить действенную защиту и восстановление конституционных прав граждан в условиях построения правового государства. В этой связи постановка вопроса о выделении приоритетов деятельности прокуроров на основе конституционных ценностей и норм в современных условиях представляется нам весьма актуальной. Конституционная модель построения государственной власти в России имеет свои отличительные особенности. В ст. 10 Конституции закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Анализ данной конституционной нормы во взаимосвязи с иными положениями Конституции позволяет сделать вывод о единстве государственной власти в России. При этом следует отметить, что далеко не все конституционные органы вписываются в чёткие рамки теории разделения власти на три ветви, как это принято в её классическом понимании. Практика государственного строительства демонстрирует удивительное многообразие форм реализации политической власти. Неоспоримым фактом, к примеру, является участие в законодательном процессе органов исполнительной и судебной власти. Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Представляется, что конструкция данной нормы не исключает осуществление государственной власти другими органами, не перечисленными в названной статье Основного закона. Иными словами, перечень органов государственной власти, приведенный в ч. 1 ст. 11 Конституции, где в качестве одной из основ конституционного строя перечислены ключевые звенья государственно-политической системы России, не является исчерпывающим. Не исключает практика российского конституционализма и выполнение вышеперечисленными органами государственной власти не свойственных им с точки зрения классических представлений о разделении властей отдельных полномочий, входящих в компетенцию других подсистем власти. К примеру, Президент Российской Федерации, являясь главой государства, не входит непосредственно ни в одну из трёх подсистем государственной власти. Напротив, именно Президент, как глава государства, согласно Конституции олицетворяет единство государственной власти, выполняет координационную и интеграционную функции, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти [4. С. 117]. В то же время Президент Российской Федерации фактически является главой исполнительной власти, принимает непосредственное участие в законотворческом процессе, обладает значительными полномочиями по формированию судебной системы. Таким образом, современное понимание теории разделения властей вовсе не предполагает обязательное отнесение тех или иных государственных органов к исполнительной, законодательной или судебной власти. На первый план скорее выходит их эффективное и сбалансированное взаимодействие между собой в целях реализации всех функций государства и прежде всего обеспечения национальной безопасности страны. Особое место в системе разделения властей занимают такие конституционные органы, как Администрация Президента Российской Федерации, Счётная палата Российской Федерации, Центральный банк России, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации и прокуратура России, которые организационно не входят ни в одну из ветвей власти. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры представляют собой положения Конституции, закрепляющие конституционно-правовой статус, принципы, полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры России по обеспечению конституционной законности, защите прав и свобод личности, а также охраняемых законом интересов общества и государства, реализованные в специальном федеральном законе. Как известно, Конституция непосредственно не закрепляет полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, оставляя решение этих вопросов федеральному законодателю. Вместе с тем, как указал Конституционный Суд РФ, федеральный законодатель, определяя компетенцию прокуратуры Российской Федерации, не может не учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, исходя в том числе из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций4. Во всех конституциях советского периода прокуратура была неразрывно связана с судебной системой. В первой союзной Конституции 1924 г. в главе седьмой «О Верховном Суде СССР» упоминалось о Прокуроре Верховного Суда СССР, на которого была возложена обязанность давать заключения, поддерживать обвинение в Верховном Суде СССР и в случае несогласия с решениями пленарного заседания опротестовывать их в Президиум ЦИК СССР. В Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. уже имелась глава «Суд и прокуратура». В Конституции РСФСР 1978 г. глава «Прокуратура» вошла в раздел «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор». Основная функция прокуратуры, закрепленная на конституционном уровне в советский период, - это высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Стоит отметить, что в советских конституциях также получил своё закрепление принцип независимости органов прокуратуры от местных органов власти [5. С. 85-87]. В непростой переходный период, который переживала российская государственность в начале 1990-х гг., роль и место прокуратуры получили неоднозначную оценку, в том числе и со стороны разработчиков проекта новой конституции. Так, в президентском проекте Конституции, в главе «Правосудие», появилась статья о прокуратуре. В проекте, предложенном Конституционной комиссией, похожая статья была включена в главу «Судебная власть». Генеральная прокуратура РФ тогда предлагала создать особую главу о прокуратуре, но в ст. 129 Конституции поместили часть о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом [6. С. 19-23]. Системным продолжением государственных преобразований, направленных на развитие институтов суда и прокуратуры, укрепление авторитета государственной власти на местах, обеспечение единообразной судебной и правоприменительной практики, формирование единого правового пространства на всей территории Российской Федерации, стал Закон о поправке к Конституции5. В результате знаковых поправок наименование гл. 7 Конституции изложено в новой редакции: «Судебная власть и прокуратура»6, чем поставлена точка в многолетних дискуссиях конституционалистов и проку-ророведов по поводу отнесения прокуратуры к судебной власти, теперь прокуратуру предлагается рассматривать как самостоятельную систему, наряду с судебной властью. Как положительный фактор в этой связи следует отметить назначение прокуроров субъектов Президентом России по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, что в условиях перехода к выборам губернаторов является важнейшим шагом на пути укрепления единства государственной власти и авторитета прокуроров. При этом, очевидно, предполагается возрастание роли прокуратуры в решении задач, выходящих за рамки уголовно-правовой сферы и относящихся по своему характеру к основным функциям государства, включая гарантирование Конституции, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану суверенитета, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти [7. С. 16]. Вместе с тем остался неразрешённым целый ряд проблем законодательного регулирования деятельности прокуратуры, который, возможно, потребует принятия акта конституционного порядка. Во-первых, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры по-прежнему определяются федеральным законом. Здесь необходимо согласиться с мнением ряда авторов о том, что такое положение не в полной мере способствует реализации правового статуса прокуратуры как конституционного органа, наделенного полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов на всей территории Российской Федерации. На наш взгляд, организационно-правовые основы деятельности прокуратуры должны быть закреплены непосредственно в Конституции (как это было, к примеру, в конституциях советского периода), а конкретные полномочия и порядок деятельности прокуратуры следует закрепить не в федеральном законе, а в федеральном конституционном законе (принятие которого предусмотрено ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, остаётся неясным, по какой причине из ст. 129 Конституции были исключены принципы, закреплявшие статус прокуратуры как единой централизованной системы, основанной на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Можно предположить, что составители проекта исходили из принципа подотчетности прокуроров непосредственно Президенту (который станет их назначать), исключив из текста Конституции принципы единства и централизации, которые продолжают оставаться фундаментальными в организации деятельности прокуратуры, во многом способствуют реализации прокурорами полномочий от имени государства и поэтому вновь требуют конституционного закрепления. Всецело поддерживая идею о назначении прокуроров главой государства, ч. 1 ст. 129 Конституции, как нам представляется, могла бы выглядеть следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». В-третьих, прокуратура, как известно, отнесена Конституцией к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), поэтому порядок организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации должен быть установлен только федеральным законом, а не региональными законодательными актами. В связи с этим в юридической литературе по-прежнему бытует мнение о нецелесообразности согласования регионами кандидатур на должности прокуроров субъектов Российской Федерации. Так, К.И. Амирбеков полагает данный порядок «неприемлемым и несоответствующим принципу организации и предназначению прокуратуры» [8. С. 296]. В свою очередь, О.А. Кожевников считает, что «согласие субъекта РФ при назначении на должность прокурора субъекта приобрело формальный характер и не влияет на принцип централизации органов прокуратуры» [9]. На наш взгляд, при новом порядке назначения прокуроров субъектов на должность Президентом Российской Федерации (как главой государства и гарантом Конституции) предварительное согласование кандидатур прокуроров с регионами утрачивает всякий правовой и политический смысл. Аналогичного мнения придерживается и прокурорский корпус, который в большинстве своём, по результатам проведённого нами исследования в форме анкетирования, высказался против сохранения такого порядка. Современная деятельность прокуратуры охватывает различные сферы правовых отношений и в значительной степени концентрируется на обеспечении национальной безопасности и защите национальных интересов, поскольку ее основной целью является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этом качестве российская прокуратура рассматривается как ключевое звено системы обеспечения соблюдения конституционной законности. Осуществляя надзор за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, прокуроры всех уровней обеспечивают реализацию механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, что также может и должно рассматриваться в качестве самостоятельного способа обеспечения национальной безопасности. Наряду с этим в связи с поднадзорностью прокуратуре федеральных органов исполнительной власти, включая МВД, ФСБ, МИД, Минобороны, руководители которых входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации на постоянной основе, представляется закономерным и обоснованным включение Генерального прокурора России в состав Совета Безопасности в качестве постоянного члена. Ввиду неопределенности статуса и предназначения прокуратуры в Основном законе особую роль приобретают решения Конституционного Суда России по вопросам деятельности прокуратуры [10]. Закон о прокуратуре многократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда по запросам органов власти, жалобам граждан и организаций7. В результате некоторые его положения признаны не соответствующими Конституции. Практика корректировки нормативных положений Закона о прокуратуре ещё раз подчеркивает необходимость закрепления в Конституции организационно-правовых основ и главной цели деятельности прокуратуры - надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Данный аспект конституционализации статуса прокуратуры, с нашей точки зрения, может рассматриваться как пример конституционализации в узком понимании. В свою очередь, конституционализация института прокуратуры в широком понимании рассматривается нами как процесс ориентирующего системного воздействия конституционных ценностей и норм на принципы организации и функционирования прокуратуры, определяющий цели, задачи и приоритеты деятельности её органов по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Совершенствование имеющихся форм реализации деятельности прокуратуры и создание новых форм профессионального участия прокуроров в реализации общих задач построения правового государства в России должны стать стратегическими ориентирами развития прокуратуры, как нам видится, исходя из следующих руководящих положений. С одной стороны, прокуратура - это конституционный орган государства, статус которого закреплен в учредительном и основополагающем законодательном акте страны - в Конституции Российской Федерации, наряду с высшими органами государственной власти, определяющими курс развития общества. При этом прокуратура выступает не только в качестве «одного из ключевых элементов системы сдержек и противовесов разделенных властей, но и важным интегратором и координатором этих властей в целях обеспечения должного единства всей государственной власти» [11. С. 40]. В этой связи важное значение приобретают принципы самостоятельности органов прокуратуры в решении поставленных перед ними задач и независимости прокуратуры от органов исполнительной и судебной власти, политических партий, органов местного самоуправления при осуществлении надзорной деятельности. С другой стороны, прокуратура - это единая федеральная централизованная система органов, финансируемая за счёт средств федерального бюджета. Принципы единства и централизации всегда рассматривались и воспринимались прокурорами не только как организационная, но и как конституционная основа деятельности прокуратуры. По нашему убеждению, данные организующие начала прокурорской системы должны быть восстановлены в Конституции. Наряду с этим конституционно-правовой статус прокуратуры России неразрывно связан с осуществлением правосудия и функционированием судебной системы, что обусловлено рядом причин. Во-первых, это схожие задачи органов прокуратуры и суда, направленные на восстановление и защиту прав граждан. Во-вторых, это ведущая роль, которая отведена суду и прокуратуре в сфере нормоконтроля. В-третьих, это необходимость поддержания прокурорами в суде обвинения от имени государства. Изложенные обстоятельства достаточно обосновывают правомерность рассмотрения прокуратуры современной России в качестве самостоятельного органа власти и определения её конституционного статуса вместе и в одном ряду с судебной властью. На этой основе нами выдвигается идея о создании органов профессионального прокурорского сообщества в Российской Федерации, состоящих из Всероссийского совещания прокуроров, региональных конференций прокуроров, квалификационных коллегий прокуроров и аттестационных комиссий прокуроров. Основными задачами органов прокурорского сообщества могли бы стать: 1) содействие в совершенствовании системы органов прокуратуры; 2) защита прав и законных интересов прокуроров; 3) участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении прокурорской деятельности; 4) утверждение авторитета прокуратуры, сохранение и приумножение традиций органов прокуратуры, обеспечение выполнения прокурорами требований, предъявляемых Кодексом этики прокурорского работника. Потребность в реализации данных задач уже давно назрела в прокурорской среде. Так, в ходе проведённого анкетирования, о котором указано выше, почти 40% из числа опрошенных прокуроров поддержали идею о формировании органов прокурорского сообщества. Обсуждение и последующее воплощение данной инициативы могут стать отдельным аспектом конститу-ционализации прокурорской системы.

Скачать электронную версию публикации