Institute of the right to asylum in the drafts of Constitutional Commission and Constitutional Meeting.pdf Защита прав человека приобретает приоритетное значение в современном мире. Институт права убежища является одним из важнейших инструментов такой защиты. Реакцией на уровне международного сообщества на трагические события двух мировых войн, когда уничтожение и изгнание происходило в огромных масштабах, становится признание, развитие и укрепление принципа уважения и защиты прав человека и основных свобод как высшей общечеловеческой ценности. Именно в послевоенный период заключается ряд универсальных международных соглашений, которые укрепили защиту прав человека, в том числе защиту прав беженцев [1-4]. Институт права убежища становится ответом международного сообщества на трагические вызовы современности, ответом на «грабеж» основных прав человека [5. S. 6]. На наш взгляд, в послевоенное время происходит переход от классического понимания права убежища как института защиты от преследований за политическую деятельность и убеждения (политическое убежище), навеянного буржуазными конституциями, к более широкому пониманию. Институт права убежища становится инструментом защиты не только политических беженцев, но и иных категорий вынужденных мигрантов, в частности, преследуемых по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе [2. Ст. 1]. Таким образом, если ранее институт права убежища имел политическую окраску и классовый характер, использовался государствами преимущественно в политических целях, то в послевоенный период данный институт приобретает общедемократический характер. Несмотря на то, что институт права убежища берет свое происхождение из норм внутригосударственного права, которое продолжительный период времени имело первостепенное значение и определяло содержание правового регулирования в данной сфере, в том числе в рамках международного сотрудничества, в послевоенный период приоритетное значение в правовом регулировании института убежища приобретает международное право, поскольку именно в принципах и нормах международного права институт права убежища получил новое общедемократическое содержание. Таким образом, институт права убежища становится «минимальной гарантией» прав и свобод человека [5. S. 6], важнейшим достижением в области международно-правового сотрудничества и неотъемлемым элементом правовой системы любого демократического правового государства, принявшего соответствующие международно-правовые обязательства и провозгласившего приоритет прав и свобод человека. Современный институт права убежища носит сложный, комплексный характер, поскольку его правовое регулирование связано с соотношением международного и внутригосударственного права. «Ядром» данного правового института является защита беженцев перед высылкой и депортацией в государство преследования, а также гарантия достойного человека существования [5. S. 7]. В 1992 г., в эпоху демократических реформ и в стремлении стать полноценным членом международного сообщества, Россия присоединилась к важнейшим международным документам в области защиты прав беженцев -Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. [6]. 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием принимается Конституция Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также действия, не признаваемые в Российской Федерации преступлением, выдача лиц, обвиняемых в преступлении, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации (ч. 2 ст. 63 Конституции РФ 1993 г.) [7]. Конституционные основы института права убежища явились предметом дискуссий разработчиков проекта Основного закона страны9. В качестве основы ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г. была принята формулировка ч. 2 ст. 19 проектов Конституционной комиссии как наиболее емкая, поскольку содержит прямую отсылку к общепризнанным нормам международного права. В указанных проектах ч. 2 ст. 19 была сформулирована следующим образом: «Российская Федерация предоставляет право убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права и принятым на их основе федеральным законом» [9. С. 330; 10. С. 69]. В то же время предлагались и иные варианты конституционно-правового регулирования института убежища. Самой гуманной с точки зрения объема предоставленных субъекту убежища прав и корреспондирующих этим правам обязанностей государства является формулировка ч. 2 ст. 17 проекта Конституции РФ от 21 февраля 1991 г., в которой закреплено: «Граждане других государств и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правом убежища» [11. С. 69]. Из содержания формулировки очевидно, что субъект наделяется безусловным правом на убежище на территории государства, а само право убежища закрепляется как один из конституционных принципов, неотъемлемый элемент внутригосударственного права, существующий независимо от того, приняты ли государством соответствующие международно-правовые обязательства в данной сфере10. В проекте Конституции РФ от 16 сентября 1991 г. ч. 2 ст. 17, посвященная праву убежища, была сформулирована иначе: «Иностранным гражданам и лицам без гражданства Российская Федерация предоставляет убежище в соответствии с нормами международного права» [11. С. 283]. Таким образом, принципиальным отличием от прежней формулировки является отказ от закрепления на конституционном уровне неотъемлемого права лица на убежище в Российской Федерации и отсылка при решении вопросов о предоставлении убежища к принятым государством международно-правовым обязательствам. В проекте Конституции РФ от 2 марта 1993 г. разработчики вернулись к первоначальному варианту формулировки ч. 2 ст. 19 проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16.06.1990 г.11 Данная концепция института права убежища в ходе последующих обсуждений в рамках работы Конституционной комиссии осталась неизменной [9. С. 330; 10. С. 69]. 30 апреля 1993 г. в газете «Известия» президент опубликовал свой проект Конституции РФ. Праву убежища была посвящена ст. 28, согласно которой иностранцы, преследуемые за свою деятельность в пользу свободы и лишенные в своей стране основных прав и свобод, имеют в Российской Федерации право на убежище. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические, а также иные действия, не признаваемые законом Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в преступлении, осуществляется на основании федерального закона или международного договора [17. С. 17]. В данной формулировке гуманно предусмотрено право лица на предоставление политического убежища в России. При этом необходим факт осуществления преследований. В Президентском проекте практически дословно воспроизведена формулировка ч. 1 ст. 7 проекта Конституции РФ, подготовленного по решению Политсовета Российского движения демократических реформ и посвященного А. Д. Сахарову [18. С. 613]. На обсуждение Конституционного совещания рабочей комиссией по доработке проекта Конституции РФ было представлено два варианта поправок к ст. 28 Основного закона страны. Администрацией Курской области и A. И. Казанником было предложено ч. 1 ст. 28 Конституции РФ после слов «за свою» дополнить словами «политическую и общественную», исключив слова «в пользу свободы». Ю.З. Галин предложил ч. 2 ст. 28 Конституции РФ после слов «иные действия» дополнить словами «совершенные на территории другого государства», а после слова «обвиняемых» дополнить словами «другим государством» [17. С. 177]. В то же время на совещании в правительстве Москвы было указано, что разумнее использовать четкую формулу Конвенции о статусе беженцев (ст. 1 Конвенции): «жертвы преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений» [17. С. 361-362]. На заседании группы представителей местного самоуправления по доработке проекта Конституции от 7 июня 1993 г. был рассмотрен первый вариант поправок. Так, формулировка «в пользу свободы» подверглась критике как неконкретная, в отличие от формулировки «за политическую и общественную» (А. Г. Воронин), непонятная и не несущая ни смысловой, ни политической, ни правовой нагрузки (В.И. Тищенко). По мнению В.И. Тищенко, политическая и общественная деятельность также может осуществляться в пользу тоталитаризма, в то же время в демократическом государстве разделяют ту или иную общественную деятельность, связанную с его конституционным строем. По итогам голосования было принято решение передать формулировку статьи в рабочую комиссию для редакционной доработки [8. С. 287-288]. Решающее значение для формулировки окончательного варианта статьи, посвященной праву убежища, имели дискуссии в рамках состоявшегося 8 июня 1993 г. заседания группы представителей федеральных органов государственной власти и состоявшегося 9 июня 1993 г. заседания группы представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий по доработке проекта Конституции РФ. В ходе обсуждения представленных вариантов поправок внушительным большинством голосов было принято решение вместо формулировки ч. 1 ст. 28 Президентского проекта вернуться к варианту ч. 2 ст. 19 проекта Конституционной комиссии как наиболее гибкому. Так, по мнению B.М. Савицкого, формулировка проекта Конституционной комиссии наиболее нейтральная, содержит отсылку к общепризнанным нормам, международному праву, федеральным законам [15. С. 86]. А.Г. Голов предлагал принять за основу ч. 2 ст. 19 проекта Конституционной комиссии, поскольку в ней создан механизм регулирования права убежища [16. С. 318]. В ходе последующих заседаний рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ по предложению А. А. Котенкова была отредактирована норма, закрепляющая принцип невыдачи, в части распространения данного принципа не только на лиц, преследуемых за политические и иные действия, но и на лиц, преследуемых за политические убеждения. По предложению Б. С. Эбзеева слово «право» было исключено как излишнее и записано: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище» [19. С. 215]. Итак, в основу ч. 1 ст. 63 Конституции РФ 1993 г. была положена формулировка ч. 2 ст. 19 проекта, разработанного Конституционной комиссией, в основу ч. 2 указанной статьи - формулировка ч. 2 ст. 28 Президентского проекта. На наш взгляд, закрепление в Основном законе государства конституционных основ исключительно политического убежища не соответствует современному широкому общедемократическому пониманию института права убежища. Как важнейший элемент правовой системы демократического правового государства институт права убежища должен иметь единую конституционную основу, обеспечивающую защиту всех категорий беженцев в соответствии с принятыми Российской Федерацией международными обязательствами. Необходимо отметить, что зачастую в литературе понятие «убежище» определяют исключительно как правовой институт защиты лиц, которые подверглись преследованиям по политическим мотивам [20. С. 3-24; 21. С. 98]. При этом убежище и статус беженца рассматривают как различные правовые институты, предусматривающие самостоятельные основания предоставления защиты и правовой статус лиц, которым такая защита предоставлена. Законодательство отдельных стран также разграничивает понятия «убежище» и «статус беженца» [22; 23], а по мнению А.Ю. Ястребовой, «нельзя разрывать связь института убежища как права предоставляющего его государства прежде всего с такой категорией лиц, как беженцы по политическим мотивам» [24. С. 132]. Некоторые из разработчиков проекта Основного закона страны придерживались схожей позиции, в связи с чем поправка, предложенная на совещании в правительстве Москвы, о закреплении четкой формулы Конвенции 1951 г. была отклонена как тематически другая, не относящаяся к институту права убежища в его политическом аспекте [15. С. 211; 16. С. 317]. В то же время высказывались и противоположные мнения [16. С. 317-318]. В обоснование позиции о современном общедемократическом смысле и назначении института права убежища следует отметить, что в международных документах говорится в целом об убежище без обозначения политического аспекта. Согласно ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек имеет право искать убежища от преследований в других странах и пользоваться этим убежищем [1]. Институтом международного права на сессии 1950 г. в Бате было принято следующее определение: «Убежище - защита, которую государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его органов, лицу, прибывающему в поисках ее» [25. С. 15]. При этом в международных документах, в том числе в Заключениях исполнительного комитета УВКБ ООН, имеет место объединение понятий «предоставление убежища» и «предоставление статуса беженца» [26. Ст. 1; 27. С. 515-546]. На наш взгляд, использование государствами различных юридических форм признания и закрепления института права убежища не должно изменять существа предоставляемой защиты, которая должна осуществляться с соблюдением международных стандартов, имеющих отношение в целом к праву убежища в его современном общедемократическом понимании. Существование же во внутригосударственных законодательствах разграничений понятий «убежище» и «статус беженца» и соответственно различий в процедуре предоставления указанных форм защиты, а также в правовом статусе получивших ее лиц не противоречит Конвенции 1951 г., которая, устанавливая минимальные международные стандарты в области правовой защиты беженцев, отдает на усмотрение государств-участников Конвенции 1951 г. создание наиболее благоприятных условий, а также регулирование процедуры предоставления убежища. Указанные формы защиты по содержанию означают предоставление лицу убежища, т.е. территориальной защиты от преследований с гарантиями невысылки и невыдачи. На наш взгляд, на уровне международного права понятие «убежище» как таковое обозначает форму защиты прав человека в ситуации преследований, а понятие «беженец» характеризует правовой статус лица, получившего убежище или имеющего основания для получения убежища. Таким образом, вне зависимости от вида убежища, которое предоставлено преследуемому на основании норм внутригосударственного права, при соответствии критериям Конвенции 1951 г. лицо является беженцем по смыслу международного права. Итак, нормы ст. 63, п. «а» ст. 89 Конституции РФ 1993 г. закрепляют основы политического убежища в России и касаются только политических беженцев. При этом в целом общественные отношения по предоставлению убежища в России регламентируются Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 (в ред. от 07.12.2016 г.) «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» и Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (с изменениями на 22.12.2014 г.). Как справедливо отмечают некоторые авторы, правовое регулирование общественных отношений в связи с предоставлением убежища в Российской Федерации характеризуется применением различных по наименованию и правовому содержанию терминов, наличием коллизионных правовых норм, что обусловливает необходимость закрепления унифицированной дефиниции термина «убежище» и дифференциацию оснований предоставления различных видов убежища [22. С. 11, 13]. Учитывая значимость института права убежища как важнейшего инструмента защиты прав человека, представляется обоснованным сделать это на уровне федерального закона, закрепив в нем универсальную дефиницию термина «убежище» и виды убежища, включая основания, порядок их предоставления и правовой статус лиц, получивших убежище, с наибольшим или наименьшим режимом благоприятствования, как это предусматривает Конвенция 1951 г.

Скачать электронную версию публикации