On the necessity and expediency to enact the social code of the Russian Federation.pdf Конец XX и начало XXI в. для права и законодательства России характе-ризуется бурным развитием нормотворческой деятельности, новацией прак-тически всех сфер правового регулирования. Этой деятельностью иногда ох-ватываются новые, неизвестные социалистическому этапу существованиянашего государства области общественной жизни, что находит вполне ло-гичное объяснение в связи с радикальными преобразованиями экономическо-го, политического и государственного устройства. При этом значительнобольшее место в числе принимаемых в последние десятилетия нормативно-правовых актов по сравнению с ранее действовавшим законодательствомстали занимать акты кодифицированного характера, и в основном это кодек-сы. Кодексы были приняты, помимо тех, которые являются традиционнымидля нашей правовой системы (гражданский, гражданский процессуальный,семейный, уголовный, трудовой и др.), по самым различным направлениямправовой политики государства, в частности в области охраны и природо-пользования (земельный, лесной, водный, воздушный), во внешнеэкономиче-ской деятельности (Таможенный кодекс РФ и Таможенный кодекс Таможен-ного союза) и в ряде других сфер (бюджетный, налоговый, арбитражныйпроцессуальный, градостроительный и т.д.). К сказанному следует добавить,что кодексы принимаются не только на федеральном уровне, но и на уровнесубъектов Федерации, что значительно увеличивает удельный вес данноговида нормотворчества в механизме правового регулирования.Для любого юриста является достаточно очевидным тот факт, что, не-смотря на формальное равенство с другими законодательными актами, коди-фицированные нормативные правовые акты принимаются для регулированиянаиболее значимых для государства областей (сфер) общественной жизни иим отдается приоритет (primus inter pares) в правоприменительной деятельно-сти, о чем, собственно, и свидетельствует приведенный ранее перечень коди-фицированного законодательства.На фоне сказанного может сложиться впечатление, что социальное обес-печение к категории приоритетных направлений государственной правовойполитики не относится, несмотря на предпринимаемые в последние годы ме-ры по улучшению материального положения нуждающихся в социальнойзащите категорий граждан. В этой связи возникает требующий анализа во-прос: по каким причинам в государстве, провозгласившим себя на конститу-ционном уровне социальным, отсутствует специализированный кодекс? Бо-лее того, принятие подобного акта в ближайшей перспективе не планируется,о чем свидетельствует «законодательный портфель» Государственной ДумыРФ. Одновременно с этим существует также потребность в осмыслении про-блемы о необходимости и целесообразности принятия такого закона, по-скольку, по мнению некоторых представителей науки права социальногообеспечения, в отличие от нормотворческих органов, отсутствие кодекса не-гативно отражается на качественном состоянии самого обеспечения, то естьна уровне оказания помощи и содержания нуждающихся граждан [1]. Даннаяидея даже нашла определенную практическую реализацию в нормотворчест-ве субъектов Федерации [2].Для оценки такой постановки вопроса следует, на наш взгляд, преждевсего определиться в том, может ли факт принятия Социального кодекса ока-зать существенное влияние на качественное состояние социального обеспе-чения в нашей стране либо в обратном - этот факт качественных изменений вэту систему не внесет, поскольку это качество зависит не столько от его фор-мы, вида нормативного правового акта, сколько от содержания последнего. Всвою очередь, содержание акта определяется главным образом нормами пра-ва, адекватно отражающими цели, задачи и функции соответствующего юри-дического инструментария. Поэтому если государство поставит цель обеспе-чения действительно достойного существования пенсионеров из числа за-страхованных лиц, инвалидов, малоимущих категорий граждан и т.д., то этацель может быть реализована различными по своей юридической силе нор-мативными правовыми актами, в том числе и нормами Социальногокомство с его содержанием дает основание утверждать, что указанный проектправового акта, за незначительными исключениями, воспроизводит содержа-ние действующего в настоящее время пенсионного законодательства, котороебазируется на идеях пенсионной реформы 90-х гг. прошлого века. В своюочередь, результаты этой реформы общеизвестны: она привела к аномальнойдифференциации прежде всего в уровне пенсионирования отдельных катего-рий граждан, к тому, что размеры страховых пенсий не соответствуют недоктринальному толкованию понятия «пенсии» как денежного содержаниянуждающихся лиц, ни ее законодательному определению в качестве компен-сатора заработка (дохода) гражданина. Поэтому если Пенсионный кодексбудет принят в первоначальной редакции, ожидать позитивных сдвигов в де-ле пенсионного обеспечения нуждающихся граждан достаточных основанийнет, поскольку он не привнесет в действующую пенсионную систему рацио-нальных изменений, а рассчитан лишь на достаточно отдаленную перспекти-ву без учета материального положения живущего поколения пенсионеров.К примеру, в проекте закона большое внимание уделено добровольномукорпоративному и индивидуальному пенсионному страхованию как средст-ву, направленному на повышение уровня пенсионного обеспечения. Конечно,развитие данного направления имеет определенные перспективы, но оно всостоянии дать эффект только для тех, кто трудится в успешно функциони-рующих на рынке хозяйствующих субъектах, и для граждан с высокой зара-ботной платой или иными доходами. Для лиц с низкими доходами, для лиц,занятых в малом и среднем бизнесе, для работников бюджетных организацийздравоохранения, образования, культуры этот механизм недоступен, а значит,не в состоянии улучшить их будущее материальное положение. Довольноскупо в законопроекте представлены нормы Общей части пенсионного права,более того, имеющиеся нормы бессистемно разбросаны по всему тексту, чтосущественно затрудняет как правопонимание, так и в будущем правоприме-нение. В частности, отсутствуют нормы, закрепляющие цели и задачи пенси-онного обеспечения, принципы, на которых основывается российская пенси-онная система, не определены источники пенсионного права, их иерархия,действие норм во времени и пространстве, нет статей о субъектах соответст-вующих отношений, их основных правах и обязанностях и многое другое. Ксказанному добавим, что мировая практика не знает примеров кодифициро-ванного нормативного правового регулирования пенсионных отношений, чтоне влияет на качество пенсионных систем. Из изложенного следует, что впринятии Пенсионного кодекса не существует потребности и объективныхпредпосылок, тем более если в нем воспроизводятся действующие идеологи-ческие подходы. К сожалению, отраженная в проекте идеология не согласу-ется с понятием «удовлетворение алиментарных потребностей граждан», тоесть она расходится с общепринятыми международным сообществом прин-ципами гуманитарного права.Тем не менее позиция сторонников принятия Социального кодекса, нанаш взгляд, в отличие от авторов проекта Пенсионного кодекса, более при-влекательна и имеет больше оснований для практической реализации. Преж-де всего, эта идея в большей мере соответствует конституционной норме осоциальном государстве, поскольку не ограничивается специальным элемен-том правового регулирования материального положения лишь одной катего-рии нуждающихся граждан - пенсионеров. Как следствие, в качестве сле-дующего преимущества Социального кодекса называется не деление норма-тивно-правового массива на две неравнозначные части: нормы кодекса инормы иных источников права, а, напротив, их объединение. Это, пожалуй,наиболее веский аргумент сторонников рассматриваемой точки зрения, таккак проблема систематизации и допустимой унификации социально-обеспечительного законодательства назрела давно. Его разрозненность порож-дает серьезные отрицательные последствия как для правоприменителей, так идля заинтересованных в оказании помощи или содержании нуждающихся гра-ждан. Современное социально-обеспечительное законодательство представля-ет собой суммативное образование, являющееся следствием и наглядным от-ражением экономических и политических преобразований, уровня нравствен-ных начал в общественной жизни, которые, в частности, привели к резкомуснижению качества обеспечения большинства категорий нуждающихся лиц нафоне относительно благополучного положения значительно меньшей частичленов нашего общества, в первую очередь - государственных гражданских,военных служащих, служащих правоохранительных органов.В этой области правового регулирования при отсутствии четких общихнормативных установок одновременно действуют федеральные законы, зако-ны субъектов Федерации и органов местного самоуправления, что приводит кнеобоснованной дифференциации уровня социального обеспечения граждан,проживающих в различных регионах страны с разными экономическимивозможностями (дотационные субъекты и субъекты-доноры).На наш взгляд, чрезмерно широкими полномочиями наделены органыисполнительной власти, что также приводит к существенному увеличениюобъема нормативного материала. К этому следует добавить, что наряду снормативными актами этими органами принимается большое количествовсевозможных инструкций, разъяснений, телефонограмм, писем, многие изкоторых по своей природе не являются нормативными правовыми предписа-ниями, но в практической деятельности соответствующих органов подменя-ют действующее законодательство. Своеобразным феноменом данной сферыправового регулирования является тот факт, что нормотворческой компетен-цией в ней фактически наделены государственные внебюджетные фонды,высшие судебные инстанции, а в ближайшей перспективе и негосударствен-ные организации в лице негосударственных пенсионных фондов, которыеуже наделены правами пользования пенсионными накоплениями граждан.Естественно, что существующий несбалансированный нормативно-правовоймассив нуждается в упорядочении, систематизации и принятие Социальногокодекса может позволить решить эту давно назревшую проблему, конечно,при условии, что он, в отличие от проекта Пенсионного кодекса, не ограни-чится простым суммированным воспроизведением в одном источнике дейст-вующего законодательства, облачением в правовой форме политическогопиара, а будет по своему содержанию реальным кодифицированным актом.Принятие Социального кодекса позволит также упорядочить нормотвор-ческий процесс, так как в нормативном правовом акте такого уровня долженсодержаться раздел, определяющий виды субъектов правотворчества и ихкомпетенцию. Он в известной степени должен стабилизировать соответст-вующую нормативную систему, что позволит определиться в приоритетахсоциально-обеспечительной политики на перспективу и таким образом сори-ентирует региональных законодателей на проведение консолидированныхмероприятий на территории нашего государства.Наконец, принятие кодекса позволит вывести социально-обеспечи-тельные отношения на более высокий уровень нормативно-правового регу-лирования, повысит значимость соответствующего юридического инстру-ментария в общем правовом механизме, даст возможность с большей нагляд-ностью убедиться в истинных намерениях власти, ее стратегии в деле обес-печения пенсионеров, малоимущих и других категорий граждан. Таким обра-зом, из изложенного должен следовать вывод о том, что необходимость впринятии Социального кодекса объективно назрела, а его отсутствие свиде-тельствует об определенном пробеле в законодательстве.Вместе с тем, на наш взгляд, в текущем историческом отрезке развитияроссийской государственности для принятия Социального кодекса не созда-ны необходимые предпосылки: экономические, политические, идеолого-теоретические. Показательными в этом плане являются следующие примеры.Сторонники принятия Социального кодекса кроме приведенных ранее ииных аргументов, то есть доводов сугубо теоретических, не представили дляанализа и обсуждения ни одного варианта его текста. По этой причине соот-ветствующие предложения лишены прикладной направленности, а значит,быть реализованы нормативно не могут. Не выработана также общая страте-гия социальной политики и на общегосударственном уровне. Возможно, онасуществует, но не обнародована (озвучена) в каком-либо официальном доку-менте, о чем свидетельствует отсутствие на текущий момент национальногопроекта, федеральной комплексной программы в сфере социального обеспе-чения [3]. Воплощенная же в жизнь программа пенсионной реформы, безус-ловно, потерпела фиаско и, кроме того, она является лишь частью, элементомобщей социальной политики государства. В настоящее время достаточно по-пулярными, в первую очередь в политике, стали такие термины, как «соци-альная сфера», «социальные мероприятия», «социальная политика», «соци-альная защита» и т.п., а их отражением в науке - «социальное право». Соци-альная сфера - весьма емкое понятие и включает в себя область совместногососуществования людей и отдельных личностей, для которых созданы над-лежащие условия, именуемые инфраструктурой. Стало быть, если кодексимеет название «социальный», с точки зрения закрепленных в нем мер и ме-роприятий он должен вобрать в себя нормы жилищного, трудового, семейно-го и многих других отраслей права России, так как каждая из них выполняетопределенную социальную функцию. Очевидно, что Социальный кодекс неможет стать основой всех сфер жизнедеятельности и существования гражданРоссии. Такое название кодифицированного нормативного правового актафактически подменяет конституционные основы, ибо любая сфера человече-ских взаимоотношений как предмет правового воздействия является отноше-ниями социальными, а любая юридическая норма вне зависимости от кон-кретного содержания по своей сущности и предназначению социальна. По-этому прежде всего следует определиться в области общественных отноше-ний, составляющих объект правового воздействия норм Социального кодек-са, который на настоящий момент не определен, и только затем подбиратьпод него соответствующий юридический инструментарий с адекватным по-нятийным аппаратом. Другими словами, по этим и ряду других причин допринятия кодекса нормотворцу в первую очередь следует на основе научно-практических рекомендаций выбрать пусть не единодушную, но хотя бы сов-падающую по основным параметрам позицию применительно к тем общест-венным отношениям, которые должны составлять предмет соответствующегонормативно-правового воздействия. Кроме этого, если не будут официальноозвучены цели, задачи, функции и принципиальные основы социально-обеспечительного законодательства, данный акт обречен на недолговремен-ное существование либо на постоянное изменение содержания образующихего предписаний. В результате Социальный кодекс не сможет выполнить од-ну из важнейших системообразующих функций - относительную стабилиза-цию социально-обеспечительного законодательства.Опыт кодификационной нормотворческой деятельности 90-х гг. прошло-го столетия убедительно, на наш взгляд, доказал бесперспективность коди-фицированных нормативных правовых актов, принятых без должной теоре-тической проработки соответствующего юридического инструментария, ко-торые утратили силу, так и не достигнув поставленных в них целей и задач(например, Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 [4], Лес-ной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ [5], Градостроительный кодексРФ от 7 мая 1998 г. №-73-ФЗ [6] и др.). Вместе с тем алгоритм и логика дей-ствий при разработке кодифицированного акта достаточно очевидны: начи-нать этот процесс, не считая других особенностей, следует прежде всего сопределения области общественных отношений, подлежащих нормативно-правовому опосредованию, уточнения названия акта и тем самым отражениясути соответствующей правовой политики государства. В этом смысле ко-декс может представлять собой нормативный правовой акт либо охватываю-щий всю сферу отношений, которую принято именовать социальной (Соци-альный кодекс), либо его содержание следует ограничить юридическиминормами, которые традиционно не только в России, но и в других государст-вах принято ограничивать отношениями по предоставлению помощи или со-держания особой категории физических лиц, по объективным причинам неспособных к самообеспечению вследствие пожилого возраста, уровня здоро-вья, низкого дохода, безработицы, сиротства и т.п. (Кодекс о социальномобеспечении в РФ).Подводя итог изложенному, полагаем, что Россия в настоящий историче-ский период еще не готова к принятию такого типа кодифицированного акта,о чем свидетельствуют приведенные в этой статье аргументы, указывающиена нецелесообразность в данный момент соответствующих попыток (проек-тов). В случае если такой нормативный правовой акт все же будет принят, тоон в большей степени будет выполнять роль своеобразного юридическогокамуфляжа повышения эффективности социальной политики государства, ноне являться оптимальным правовым средством решения существующих про-блем в сфере социального обеспечения. Поэтому более целесообразным и вопределенной степени достаточным на текущий момент в части приведения всистему социально-обеспечительного законодательства следует считать разра-ботку и принятие на федеральном уровне не кодекса, а базового закона «Об ос-новах социального обеспечения в РФ», который был бы ориентирован на опре-деление основных направлений государственной политики в сфере социальногообеспечения, принципов, на разграничение полномочий между федеральным,региональным и местным уровнями, а также на закрепление унифицированныхнормативных положений о формах и видах социально-обеспечительных предос-тавлений, основаниях и условиях их назначения.

Скачать электронную версию публикации