Corruption and freedom of economic activity in business.pdf Переход России к рыночной экономике существенно изменил отношениясобственности, структуру и механизм функционирования хозяйствующихсубъектов, формы финансовых связей между ними.Свобода экономической деятельности является основополагающимпринципом рыночной экономики. Защита свободы экономической деятель-ности - задача общегосударственная. Коррумпированность экономическихотношений становится серьезной угрозой для свободы экономической дея-тельности: она замедляет развитие производства, лишает федеральный бюд-жет значительной части доходов, обостряет экономические проблемы, пре-пятствует добросовестной конкуренции.Коррупция способствует сращиванию преступности с исполнительной изаконодательной властью, угрожая нормальному функционированию инсти-тутов государства. Коррупция охватила практически все уровни органов го-сударственной власти и местного самоуправления. Управленческий аппаратвсе более коррумпируется, что тормозит процессы позитивных преобразова-ний и сводит на нет усилия государства по обеспечению конституционнойгарантии на свободу экономической деятельности.В результате свобода экономической деятельности оказывается незащи-щенной от многочисленных угроз, связанных с коррупцией, бюрократиче-ским рэкетом и контролем организованных криминальных структур. Рейдер-ские захваты, создающие серьезное препятствие для свободы экономическойдеятельности, в большинстве своем связаны с коррупционными проявления-ми. Использование судебной власти и административного ресурса на практи-ке стало основным способом рейдерских захватов в современной России. Дляобслуживания криминальных захватов чужого бизнеса создана целая инфра-структура, специализирующаяся на разработке схем силового захвата, осно-ванных на подкупе судей и чиновников [1].Наиболее подвержены коррупции государственные закупки, операции сземельными участками, сбор налогов, лицензирование и регистрация пред-принимательской деятельности (в том числе банковской), таможенноеоформление импортируемых товаров, получение экспортных квот, получениекредитов в негосударственных банках и государственных целевых кредитов,а также назначение на ответственные посты в органах государственной вла-сти и местного самоуправления.С признаками коррупции связаны такие действия, угрожающие свободеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов, как установлениеразличного рода условий осуществления хозяйственной деятельности, непредусмотренных действующим законодательством; установление незакон-ных сборов и обязанностей; неправомерное предоставление льгот отдельнымхозяйствующим субъектам; нарушение правил конкурсного распределениягосударственных и муниципальных заказов [2. С. 5-15]; незаконная регист-рация субъектов предпринимательской деятельности по подложным либонеправильно оформленным документам; нарушение установленных закономсроков регистрации предприятий и организаций; истребование регистри-рующими органами не предусмотренных законом документов для регистра-ции юридических лиц; регистрация фиктивных фирм (зачастую с использо-ванием утраченных, недействительных паспортов граждан либо умершихлиц); выдача лицензий при отсутствии всех необходимых документов; нару-шение сроков принятия решений о выдаче лицензий; необоснованные отказыв выдаче лицензий; незаконное аннулирование лицензий; необоснованно ло-яльное отношение к выявленным нарушениям свободы экономической дея-тельности; проведение мероприятий по контролю (надзору) по вопросам, вы-ходящим за рамки предмета проверки; осуществление проверочных действийс явным превышением предоставленных действующим законодательствомполномочий по контролю (надзору); истребование документов, не являю-щихся объектами мероприятий по контролю и не относящихся к предметупроверки, неправомерное изъятие оригиналов учредительных и иных доку-ментов, необоснованные отказы в регистрации граждан по месту их пребы-вания; необоснованная волокита при рассмотрении заявлений о регистрацииграждан по местутребований законодательства о государственной и муниципальной службе,особенно в части соблюдения ограничений и запретов, для государственныхи муниципальных служащих, в том числе:- осуществление предпринимательской деятельности, вхождение в составучредителей коммерческих структур;- близкое родство или свойство гражданских служащих при их непосред-ственной подчиненности или подконтрольности;- осуществление иной оплачиваемой деятельности без уведомления пред-ставителя нанимателя;- представление недостоверных сведений о доходах, имуществе и обяза-тельствах имущественного характера;- представление подложных документов или заведомо ложных сведенийпри поступлении на службу.Государственные служащие незаконно участвуют в коммерческой дея-тельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, зани-мают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет засобой конфликт личных интересов и интересов государственной службы [4.С. 338-340].Все это создает идеальные условия для возникновения различных кор-рупционных угроз свободе экономической деятельности, в том числе:- проведение конкурсных процедур, закупка и исполнение работ, услугна бюджетные средства с последующим завышением цен на услуги либо пе-редача этих заказов в пользу подконтрольных структур;- неэффективное управление, а также целенаправленное отчуждение го-сударственной и муниципальной собственности (аренда, продажа на аукцио-нах, продажа в пользу аффилированных структур по заниженной стоимости споследующей реализацией по рыночной стоимости и т.д.);- намеренные действия либо бездействие должностных лиц, непринятиеими мер по выявляемым нарушениям в целях извлечения материальной либоиной личной выгоды, получаемой в виде взяток или маскируемой под возна-граждение за проведение лекций и консультативных занятий;- создание (неофициальное) посреднических коммерческих структур приорганах, обладающих контрольно-надзорными TT2 1 и разрешительными функоборудовании, находящемся на балансе органов власти, обладающих кон-трольно-надзорными и разрешительными функциями.Опасность таких угроз свободе экономической деятельности усугубляет-ся тем, что в большинстве случаев они являются латентными, документальноне фиксируются и могут быть установлены только в ходе оперативно-розыскных мероприятий. Выявление таких фактов в результате надзорнойлибо ведомственной контрольно-проверочной деятельности происходит вредких случаях.Серьезную опасность для свободы экономической деятельности пред-ставляет напрямую связанная с коррупцией проблема участия должностныхлиц органов власти и управления в корпоративных конфликтах и рейдерскихзахватах с использованием предоставленных полномочий в целях полученияконфиденциальной информации, оказания давления на хозяйствующие субъ-екты, в том числе путем организации необоснованных проверок контроли-рующими и надзорными органами, дестабилизирующих хозяйственную дея-тельность интересующего их предприятия.До сих пор существует порочная практика решения государственнымиорганами финансовых проблем путем создания различных фондов или уча-стия в них, фактического понуждения предпринимателей с использованиемпредоставленных по службе полномочий перечислять в указанные фондыденежные средства, что создает коррупционную угрозу их свободе экономи-ческой деятельности [5. С. 29-48].Серьезную угрозу свободе экономической деятельности представляютфакты принятия органами государственной власти и местного самоуправле-ния незаконных нормативных и индивидуальных правовых актов, связанныхс незаконным вмешательством в предпринимательскую деятельность, пре-доставлением предпринимателям необоснованных льгот и преимуществ ин-дивидуального характера, противоправным распоряжением бюджетнымисредствами, государственным и муниципальным имуществом и т.д., в основечего зачастую лежит коррупционный интерес представителей органов властиисти сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, что в ре-зультате необоснованно ограничивает права хозяйствующих субъектов.К наиболее опасным коррупционным факторам, способным спровоциро-вать коррупционные угрозы свободе экономической деятельности, следуетотнести:- наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих пол-номочия органа исполнительной власти, их должностных лиц или иных субъ-ектов правоприменения;- установление явно завышенных требований, предъявляемых к органи-зации, которые необходимы для предоставления им конкретного права;- необоснованно широкие пределы усмотрения органа исполнительнойвласти, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи среализацией компетенции (определение компетенции по формуле «вправе»,«может»);- отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий)субъектов правоприменения и рассмотрения жалоб вышестоящей инстан-цией;- отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иныхсубъектов правоприменения;- нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц, государст-венных или муниципальных служащих, руководителей коммерческой илииной организации;- злоупотребление правом заявителя органами государственной властиили органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсут-ствие четкой регламентации прав граждан и организаций;- отказ (отсутствие) от конкурсных (аукционных) процедур (если они яв-но целесообразны) - закрепление административного порядка предоставле-ния права (блага);- отсутствие административных процедур - отсутствие порядка соверше-ния органами государственной власти или органами местного самоуправле-ния (их должностными лицами) определенных действий либо одного из эле-ментов такого порядка;- выборочное изменение объема прав - возможности необоснованногоустановления исключений из общего порядка для граждан и организаций поусмотрению органов государственной власти или органов местного само-управления (их должностных лиц).В отдельных случаях в нормативно-правовых актах имеется такая кор-рупционная угроза свободе экономичской деятельности, как терминологиче-ская неопределенность - использование терминов, формулировок с неяснымсодержанием.Так, в некоторых нормативно-правовых актах, регламентирующих пере-чень необходимых для представления заявителем документов, содержится неустановленный законодательством и обычаями гражданского оборота термин«получение работ (услуг)». Применение неустановленного термина приводитк правовой неопределенности, не позволяющей установить момент предос-тавления субсидии на компенсацию затрат: при предварительной оплате ра-боты или после окончательной сдачи выполненных работ. Такая неопреде-ленность в терминологии может быть использована недобросовестнымидолжностными лицами в целях склонения заявителей к коррупционным пра-вонарушениям под угрозой отказа в допуске к конкурсу по основаниям пред-ставления неточных либо ложных сведений.Коррупционным фактором, который может обусловить возникновениекоррупционной угрозы свободе экономической деятельности, являются со-держащиеся в нормативно-правовых актах расплывчатые формулировки, ко-торые позволяют использовать двойные стандарты и необоснованно широ-кую вариативность при вынесении решений.Подобный коррупционный фактор, например, содержится в ряде издан-ных Банком России правовых актов. Так, возможность принятия Банком Рос-сии и его территориальными органами различных по правовым последствияммер к кредитным организациям за идентичные нарушения может повлечь засобой коррупционные проявления и существенно ограничить свободу эконо-мической деятельности в кредитно-финансовой сфере. Данная проблема име-ет особую актуальность при принятии Банком России решений об отзывах укредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций иих допуске в систему страхования вкладов физических лиц.Одним из установленных законодательством оснований для отказа в ре-гистрации кредитных организаций и выдаче им лицензий «на осуществлениебанковских операций» является несоответствие деловой репутации кандида-тов на руководящие должности требованиям, установленным федеральнымзаконом. Вместе с тем до настоящего времени таких требований на законода-тельном уровне нет, что ослабляет защищенность банковской среды от про-никновения в нее недобросовестных лиц. Представляется, что такие корруп-ционные факторы, создающие угрозы свободе экономической деятельности вкредитно-банковской сфере, могут быть устранены внесением изменения идополнений в ряд федеральных законов, регулирующих правоотношения вбанковской сфере.К числу коррупционных угрозПравительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О концепцииадминистративной реформы в Российской Федерации» рекомендовано разра-ботать и принять нормативные правовые акты и антикоррупционные про-граммы для создания механизмов противодействия коррупции в сферах дея-тельности органов исполнительной власти.К настоящему времени принят ряд международно-правовых документов,образующих серьезную договорную основу для совместной работы. ЭтоКонвенция Организации Объединенных Наций против транснациональнойорганизованной преступности 2000 г., Конвенция Организации Объединен-ных Наций против коррупции от 31.10.2003, Конвенция Совета Европы обуголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, участником которыхявляется Россия. В конвенциях предусматривается система мер, которыедолжны быть приняты на национальном уровне, и мероприятий, реализациюкоторых предполагается осуществить на уровне международного сотрудни-чества.В марте 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООНпротив коррупции, а в июле 2006 г. - Конвенцию Совета Европы об уголов-ной ответственности за коррупцию. Однако до настоящего времени не запу-щен механизм их реализации, не приняты предусмотренные ими правовыеакты, меры организационного характера. В целях повышения эффективностизащиты свободы экономической деятельности от угроз, связанных с корруп-цией, необходимы существенные усилия со стороны Минюста России, Минэ-кономразвития России в сотрудничестве с другим заинтересованными ведом-ствами с целью ускорить разработку проектов правовых актов и иных мер,необходимых для реализации положений конвенций. Важная задача состоитв том, чтобы успешно применять положения конвенций в практической дея-тельности нашего государства. Ратификация Россией конвенций против кор-рупции и соответствующие изменения во внутреннем законодательстве яв-ляются неотъемлемой частью работы государства по защите свободы эконо-мической деятельности [6. С. 464-468].Борьба с легализацией доходов, полученных в результате совершениякоррупционных преступлений, является одной из наиболее важных направ-лений противодействия коррупции. На этом вопросе специально акцентиру-ют внимание ст. 14 Конвенции ООН против коррупции и ст. 13 КонвенцииСовета Европы об ответственности за коррупцию. Эти и другие нормы на-званных конвенций устанавливают универсальный набор мер для борьбы сотмыванием коррупционных доходов, в основном аналогичный мерам проти-водействия легализации доходов от иных преступлений и финансированиютерроризма.Созданный Федеральным законом «О противодействии легализации (от-мыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию тер-роризма» правовой механизм может быть использован и в целях борьбы сотмыванием коррупционных доходов и защиты свободы экономической дея-тельности от этой угрозы.Следует обратить внимание на несовершенство норм о декларированиидоходов и имущества, поскольку эти нормы не предусматривают никакихправовых последствий в случае выявления у государственного или муници-пального служащего имущества либо доходов, явно не соответствующихразмерам его должностного оклада. Нормы, установленные ст. 20 КонвенцииООН против коррупции, предусматривающие возможность уголовного пре-следования за незаконное обогащение, то есть значительное увеличение ак-тивов должностного лица, превышающее его законные доходы, которое ононе может разумным образом обосновать, не ратифицированы РоссийскойФедерацией и не нашли своего отражения в уголовном законодательстве.Устранение указанных пробелов не только позволит сделать материальноеположение чиновников более прозрачным для проверки, но и более реальнойсделает их ответственность.Помимо приведения российского законодательства в соответствие с меж-дународно-правовыми нормами для повышения эффективности противодей-ствия угрозам свободе экономической деятельности, обусловленными кор-рупционными проявлениями, целесообразно учитывать нарушения, выявляе-мые в ходе прокурорских проверок, и принимать меры по их возможномуустранению. Это в том числе и своевременное внесение изменений в норма-тивно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной и муници-пальной службы [6. С. 447-462].Например, как уже упоминалось, особую распространенность получилифакты несоблюдения должностными лицами органов государственной властиустановленных для них ограничений и запретов, в том числе незаконное уча-стие в коммерческой деятельности, учредительство, владение долями и паке-тами акций, занятие оплачиваемых должностей в хозяйствующих субъектах.Этому, в частности, способствуют некоторые недостатки законодательства огосударственной гражданской службе. Так, согласно п. 17 ч. 1 ст. 44 Феде-рального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан-ской службе» (далее - Закон о государственной гражданской службе) и п. 3Указа от 1 июня 1998 г. № 641 «О мерах по организации проверки сведений,представляемых лицами, замещающими государственные должности Россий-ской Федерации в порядке назначения на должности федеральной государст-венной гражданской службы», кадровые службы федеральных государствен-ных органов организуют проверки сведений о доходах, об имуществе и обя-зательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскимислужащими ограничений, установленных федеральным законом. Вместе стем основанием для организации проверки является полученная от правоох-ранительных, налоговых, судебных и иных государственных органов инфор-мация о несоблюдении лицом, замещающим государственную должностьРоссийской Федерации или должность федеральной государственной граж-данской службы, установленных законом ограничений либо о предоставле-нии им недостоверных или неполных сведений.В связи с этим представляется целесообразным внести в Закон о государ-ственной гражданской службе изменения, которые расширили бы основаниядля организации проведения указанной проверки. В частности, такая провер-ка могла бы проводиться при поступлении гражданина на государственнуюгражданскую службу в целях предотвращения возможности совмещения го-сударственной службы с деятельностью в коммерческих организациях либополучения иных дополнительных доходов (например, если гражданин ранеесостоял в органах управления коммерческих организаций, то необходимовыяснить, вышел ли он из состава органов управления с целью исключитьвозможность получения дополнительного дохода).В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона гражданский служащий вправе с пред-варительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оп-лачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Фор-ма такого уведомления законом не установлена. Целесообразно дополнитьч. 2 ст. 14 Закона о государственной гражданской службе указанием на фор-му и содержание такого уведомления работодателя.Реализация положений ст. 44 Закона о государственной гражданскойслужбе, ст. 28 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муници-пальной службе в Российской Федерации» требует разработки процедурыорганизации проверок достоверности представляемых гражданами сведенийо доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а такжесоблюдения служащими ограничений, установленных федеральными зако-нами.Диспозицию ст. 19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовойдеятельности государственного служащего (бывшего государственного слу-жащего)» составляет привлечение к трудовой деятельности государственногоили муниципального служащего (бывшего государственного или муници-пального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включеннуюв перечень, установленный нормативными правовыми актами РоссийскойФедерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным зако-ном «О противодействии коррупции». Однако до настоящего времени пере-чень таких должностей не разработан, в то время как практика требует устра-нения этого пробела законодательства.В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О противодействии кор-рупции» гражданин, замещавший должности государственной или муници-пальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной илимуниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческихрального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе вРоссийской Федерации» только для муниципальных служащих. Отмеченныйпробел законодательства порождает коррупционные проявления. Поэтомуцелесообразно дополнить ч. 1 ст. 13 данного Закона указанием на выборныхдолжностных лиц органов местного самоуправления.Все это требует самого серьезного отношения к комплексной и перспек-тивной оценке криминальной ситуации в стране: выработке не неопределен-ных «доктрин» и «концепций», а четкого определения стратегий и тактикикомплексной борьбы с коррупцией на базе целевого программирования идолжного обеспечения. Важно, чтобы такая программа была системно связа-на с более общей программой социально-экономического, политического,духовного развития российского общества.

Скачать электронную версию публикации