Evolution of financial relationship between the Federation and landsin modern Germany.pdf Закрепление в Основном законе ФРГ 1949 г. принципа федеративной го-сударственности оказало наибольшее влияние на конституционный стройсовременной Германии. Объединение Германии в 1990 г. повлекло измене-ние состава Германской федерации: в нее вошли пять новых восточногерман-ских земель. После объединения Германская федерация насчитывает шестна-дцать земель (одиннадцать старых западных земель и пять присоединенныхтерриторий бывшей ГДР).В связи с этим большие сложности вызывает неравенство экономическихпотенциалов новых субъектов федерации в сравнении со «старыми» землямиФРГ, проблемы их «финансового» выравнивания, «кооперация» и т.д. Прирешении этих проблем большую роль играет принцип федерализма, которыйявляется одним из стержней германской государственности. Федеративнаягосударственность в новых условиях выступает как форма созидания поли-тического единства Германии.К. Хессе, характеризуя ФРГ до объединения с ГДР, отмечал: «Предпо-сылки созидания единства через федерацию: существование различий междугосударствами-членами, чья индивидуальность должна посредством федера-тивного устройства поддерживаться, обеспечиваться и объединяться в кол-лективное взаимодействие в единстве государства в целом, в ФедеративнойРеспублике Германия в значительной степени отпали» [1. С. 116]. Нужнопризнать, что в новой ситуации данные предпосылки имеют место снова.К преимуществам федерализма относят сохранение регионального внут-реннего своеобразия и многообразия и одновременно органического единствафедерации. Исходя из этого создание и поддержание германского единствапредполагает не уничтожение и нивелирование индивидуальности «новых»земель, а сохранение и использование ее для пользы государства в целом.Принцип федеративного государства и сегодня еще оказывает интегрирую-щее воздействие.С конституционно-правовой точки зрения институты федерализма ФРГполучили сравнительно безболезненное применение в новых федеральныхземлях. В связи с этим известный германский юрист профессор Р. Бернхардтотмечает: «Объединение Германии в 1990 г. не только не ослабило принципыфедеративного государственного устройства, закрепленные в Основном за-коне, но скорее усилило их. На месте бывшей ГДР возникли пять новых фе-деральных земель, которые на равноправной основе объединены Основнымзаконом с прежними одиннадцатью землями Германии и в то же время наде-лены собственными правами» [2. С. 50].Основополагающим принципом Германской федерации является прин-цип верности федерации. Этот конституционный принцип имеет в герман-ском государственном праве длительную традицию, которая восходит свои-ми истоками к образованию Германской империи в 1871 г.Федеральный конституционный суд ФРГ придает центральное значениеконституционному долгу верности со стороны Федерации и земель. В ходесвоей деятельности он неоднократно указывал на то, что в германском феде-ративном государстве «все конституционно-правовые отношения между го-сударством и его составными частями, а также конституционно-правовыеотношения между субъектами определяются главенством неписаного консти-туционного принципа "взаимного долга" Федерации и земель: действовать винтересах Федерации» [3. S. 291 (348)].Профессор государственного права Германии Х. Бауэр определяет«принцип верности федерации» как «не противоречащее интересам Федера-ции поведение, которое является основной обязанностью в рамках Федера-ции» [4. С. 14]. Этот принцип закрепляет конституционно-правовую обязан-ность, в соответствии с которой земли должны сохранять верность по отно-шению друг к другу и по отношению к Федерации так же, как и Федерацияпо отношению к землям.Задачей принципа верности федерации является укрепление связи Феде-рации и земель в рамках общего конституционного права, способствуя темсамым укреплению федеративного порядка. Главная функция данного прин-ципа, по мнению Федерального конституционного суда Германии, заключа-ется в том, чтобы «ограничить эгоизм Федерации и земель» [3. S. 293 (348)].Этот принцип возлагает на участников обязательства не предпринимать ни-чего, «что могло бы повредить государству в целом или его частям». В то жевремя принцип соблюдения интересов федерации направлен и на сохранениесамостоятельности Федерации и земель, ограничивая тенденции, грозящиенарушить баланс федеративного распределения прав и обязанностей.Федеральный конституционный суд Германии пришел к следующему вы-воду, развивая принцип соблюдения интересов федерации: «Когда бы Феде-рация не занималась достижением конституционно значимого соглашения, вкотором заинтересованы и в которое вовлечены все земли, долг соблюденияинтересов федерации запрещает Федерации действовать согласно девизу«разделяй и властвуй», то есть осуществлять раскол земель, достигая согла-шения только с некоторыми из них и понуждая других к участию. Тот жепринцип запрещает Федеральному правительству при переговорах, касаю-щихся всех земель, относиться к земельным правительствам по-разному взависимости от их партийно-политической ориентации» [3. S. 301].В 1992 г., в связи с постепенным усилением процесса европейской инте-грации, в Основном законе ФРГ была закреплена процедура участия Бундес-рата в решении европейских вопросов (абз. 2, 4-7 ст. 23) [5. С. 123]. Изло-женные в ней процедурные обязательства в основном соответствуют тем по-ложениям, которые Федеральный конституционный суд вывел из принципафедеративной верности еще до того, как данная поправка была внесена в Ос-новной закон ФРГ. Из требования взаимного учета интересов Суд сделал вы-вод об обязанности Федерации и земель «тесно сотрудничать при подготовкеправовых актов Европейских сообществ, затрагивающих законодательнуюкомпетенцию земель» [3. S. 305 (348)].По мнению профессора Клауса Штерна, принцип верности пронизываетвсе государственное право, являясь «определяющим элементом федеративно-го порядка. Для Федерации и для земель он является амбивалентным, обеспе-чивая "единство и вместе с тем плюрализм", обязывая к сотрудничеству ивместе с тем к уважению самостоятельности участников, препятствуя какявной унитаризации, так и явной партикуляризации» [6. Bd. 1. S. 435].В ходе конституционного развития принцип федеративной верности иг-рает важную роль, поскольку он повышает способность конституционногоправа к изменениям и, будучи «неписаным конституционным принципом»,особенно пригоден для быстрого реагирования на изменения в поведенииактивных политических сил, на трансформацию рамочных условий обычно-го, конституционного и международного права, а также на изменения по-следствий конституционной практики [4. С. 20].Итак, принцип федеративной верности призван обеспечить стабильностьфедеративных отношений и усилить правовую связь между Федерацией и еесубъектами: он предполагает обязанность участников федеративных отноше-ний к взаимному уважению, поддержке и партнерству. Принцип федератив-ной верности также означает, что ни один из участников федеративных от-ношений не может отстраниться от исполнения возложенной на него обязан-ности под предлогом того, что кто-то из других участников федеративныхотношений не выполняет своих обязанностей.В государственном (конституционном) праве Германии из принципа вер-ности федерации вытекают обязанности взаимного предоставления помощи,взаимного уважения, взаимной готовности к пониманию, а также обязанно-сти по согласованию действий и сотрудничеству. Также к ним относятся обя-занности Федерации по защите земель в отношениях с другими государства-ми и Европейским союзом, требующие, чтобы Федерация защищала и охра-няла земли, действенно представляла их интересы во внешних отношениях.После объединения Германии в функционировании федеративной госу-дарственности возникают трудности, связанные с неравенством экономиче-ских потенциалов и усилением диспропорции между новыми субъектами фе-дерации и «старыми» землями ФРГ. В рассуждениях, каким образом могутбыть устранены эти трудности, на первый план выступает концепция «коопе-ративного федерализма». Германия характеризуется как «кооперативная фе-дерация», поскольку имеет место конституционно оформленное сотрудниче-ство Федерации и земель, а также земель между собой. Норма Основногозакона ФРГ гласит: «Все власти Федерации и земель оказывают взаимнуюправовую и служебную помощь» (абз. 1 ст. 35) [5. С. 127].Директор Германского института по исследованию федерализмаХ.П. Шнайдер уточняет, что германский федерализм основан на признаниитакого положения как равноправия субъектов федерации или союзническойответственности субъектов федерации друг за друга при взаимной помощи вслучае необходимости [7. S. 81]. Так как после объединения Германии не-мецкий федерализм отличает высокая степень неоднородности, в этих усло-виях большую роль играет солидарность земель, которая является условиемфункционирования кооперативного федерализма.Действительно, осуществляемое на основе четкой концепции и коорди-нации сотрудничество между Федерацией и ее членами может содействоватьнеобходимому в современном государстве единообразному и эффективномувыполнению государственных задач, не приводя к централизации. В своевремя К. Хессе указывал на то, что «"кооперативный федерализм" являетсяпоэтому не панацеей, но сравнительно лучшим путем дальнейшего развитияфедеративного строя наряду с конкретными частными поправками к распре-делению компетенции в федеративном государстве» [1. С. 123].Кооперативный федерализм реализуется в форме горизонтального со-трудничества (между землями) и в форме вертикального сотрудничества(между Федерацией и землями). В частности, система «федерализма сотруд-ничества» представляет собой широкую сеть неформального взаимодействияземель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов дочиновников различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конферен-ций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственныхминистерств.Одну из основных групп обязательств, вытекающих из принципа федера-тивной верности, составляют обязательства по оказанию помощи и поддерж-ки. Наиболее характерным примером подобных обязательств может служить«финансовое выравнивание», которое призвано обеспечивать Федерации ивходящим в ее состав субъектам достаточное финансирование. Необходи-мость финансового выравнивания заключается в том, что грубое распределе-ние налоговых поступлений и принципиальная ориентация на сумму местныхналоговых поступлений не могут в достаточной степени учитывать финансо-вые потребности каждого отдельного члена федерации.«Финансовое выравнивание» означает распределение средств из феде-рального бюджета между финансово «сильными» и финансово «слабыми»землями. Целью этого выравнивания является «обеспечение равного уровняжизни на всей территории ФРГ», что закреплено в Основном законе ФРГ(абз. 3 ст. 106) [5. С. 157]. Федеративная Республика Германия обладает наи-более отлаженной и в то же время наиболее сложной системой финансовоговыравнивания.В ФРГ существует горизонтальное финансовое выравнивание (междуземлями) и вертикальное финансовое выравнивание (между Федерацией иземлями). При необходимости Федерация использует обе формы.Более интересным и более значительным по объему является горизон-тальное выравнивание. Оно осуществляется между «сильными» с финансо-вой точки зрения и «слабыми» землями. Сопоставление для каждой феде-ральной земли финансовых возможностей и выявленных с учетом количестванаселения финансовых потребностей показывает, что в некоторых частяхФедерации финансовые возможности превышают финансовые потребности, ав некоторых, финансово «слабых», они значительно ниже уровня этих по-требностей.Финансовое выравнивание в пользу финансово «слабых» земель за счетфинансово «сильных» земель должно вести к тому, чтобы «слабые» земли покрайней мере приблизились к среднему уровню. Финансово «сильные» зем-ли, предоставляя средства для осуществления такого выравнивания, также сболее высокого уровня спускаются к среднему уровню. К настоящему мо-менту регулирование финансового выравнивания стало еще сложнее в дета-лях [8. S. 734]. Пределы горизонтального выравнивания ограничены: оно не-обязательно должно приводить к тому, чтобы финансово «слабые» земли все-гда достигали среднего уровня.Здесь вступает в силу процесс вертикального финансового выравниваниямежду Федерацией и финансово «слабыми» землями. Из своих собственныхсредств Федерация может предоставлять «слабым» землям общие дополни-тельные отчисления, что регулярно и происходит. Объем подобных отчисле-ний был в последние несколько лет достаточно велик, поскольку таким обра-зом были частично преодолены огромные различия между землями бывшейГДР и западногерманскими землями. В 2005 г. на эти отчисления Федерациейбыло выделено 10,5 млрд евро. Однако к 2019 г. они будут уменьшены до2 млрд евро [10].Итак, по данному обзору немецкого финансового выравнивания можнопонять, насколько сложной стала со временем эта система и что она из-засвоей сложности неоднократно становилась предметом споров, решавшихсяв Федеральном конституционном суде ФРГ.В отношении «финансового выравнивания» Федеральный конституцион-ный суд ФРГ установил, что принцип верности федерации обязывает от-дельные земли независимо от их суверенности и финансовой самостоятель-ности оказывать определенную финансовую поддержку другим, более сла-бым в этом отношении землям. Однако обязанность взаимной поддержки небезгранична: помощь оказывается только в том случае, если она действи-тельно необходима и если оказывающая ее сторона на это способна [3. S. 331(348)]. Поэтому финансовое выравнивание не должно серьезным образомослаблять экономику земель-доноров или вести к нивелированию финансо-вого состояния земель.Вышеизложенное позволяет заметить, что отношения кооперативногофедерализма, с одной стороны, помогают сглаживать противоречия междуцентром и субъектами федерации, позволяют выполнять значительные про-граммы в целях развития определенных областей народного хозяйства, регу-лировать различного рода общественные отношения. С другой стороны, фи-нансирование из федерального бюджета такого рода программ объективноведет к снижению активности самих субъектов федерации.Конституционная реформа германского федерализма, оформленная Зако-ном о внесении изменений в Основной закон ФРГ от 28 августа 2006 г., пред-полагает совершенствование порядка финансирования Германской федера-ции, в частности в вопросах финансовой помощи и компенсаций.Норма о предоставлении финансовой помощи землям ФРГ со стороныФедерации, ранее закрепленная в абз. 4 ст. 104а Основного закона, установ-лена теперь в новой статье 104b Основного закона. Цели предоставления Фе-дерацией финансовой помощи определены в абз.1 ст. 104b - «для покрытияособо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые не-обходимы:1) для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равнове-сия;2) для выравнивания возможных экономических различий на территорииФедерации;3) для оказания помощи в экономическом развитии» [10. S. 92].Далее уточняется, что теперь разрешается предоставлять финансовуюпомощь землям ФРГ только на определенный срок и при условии регулярнойотчетности земель о расходовании предоставленных средств (абз. 2 ст. 104bОсновного закона).В процессе реформы германского федерализма были затронуты также во-просы финансового регулирования во взаимоотношениях с Европейскимисообществами. Правовой основой данного финансового регулирования явля-ется новый абз. 6 ст. 104а Основного закона ФРГ, который устанавливаетразграничение полномочий между Федерацией и землями при нарушениинаднациональных и международно-правовых обязательств [3. S. 91-92].В сфере присоединения земель ФРГ к бюджетной дисциплине Европей-ских сообществ удалось найти единую позицию между Федерацией и земля-ми. В Основном законе ФРГ закреплено положение о том, что Федерация иземли, в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества,должны совместно выполнять обязательства, подчиняясь бюджетной дисци-плине Европейских сообществ (абз. 5 ст. 109 Основного закона).В случае нарушения Федеративной Республикой Германия критериев подолгам, установленных этим Договором, отдельные земли вынуждены будутсчитаться с возможностью введения против них санкций, если с их стороныпроизойдет превышение определенных долговых рамок. В абз. 5 ст. 109 оп-ределено распределение долговых санкций между Федерацией и землямиФРГ: штрафные выплаты в размере 65% будет нести Федерация и в размере35% - земли [3. S. 104].Итак, целью конституционной реформы федерализма Германии являетсявнедрение новой системы финансовых взаимоотношений по вертикали и погоризонтали, что должно усовершенствовать модель федеративного государ-ственного устройства. Должны быть решены вопросы резкого ограничениядолгов земель и устранения несоответствий в системе финансовых отноше-ний между Федерацией и землями, с одной стороны, и между самими земля-ми - с другой. Процесс реформирования германского федерализма планиру-ется завершить в конце 2019 г.В основе концепции реформы в сфере финансового федерализма лежитидея внедрения принципа состязательности между землями. В рамках новогорегулирования компетенции Федерации и земель в области финансов должнысостояться перераспределение ряда полномочий по взиманию и получениюналогов, а также отказ от системы смешанного финансирования Федерации иземель.Таким образом, конституционная реформа федерализма в современнойГермании сыграла важную роль в совершенствовании системы федеративныхотношений государства. В результате масштабных изменений в функциони-ровании германской федеративной системы в целом «кооперативный» гер-манский федерализм будет дополнен принципом конкуренции (состязатель-ности) между землями [11. S. 19].

Скачать электронную версию публикации