About the principle of implementation of town-planning activity with compliance with the requirements of preservation of.pdf Принципы права существуют объективно, а сформулированные в них идеи проникают в содержание всех отраслей российского права. В связи с этим принципы нельзя рассматривать «в качестве субъективного усмотрения законодателей или ученых, наука не придумывает принципы права, а формулирует их, исходя из содержания самого права, всех его структурных элементов» [1]. Перечень принципов градостроительного законодательства указан в ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 23.04.2018). Данные принципы не являются декларативными и содержат достаточно четкий механизм реализации, сформулированный как в самом ГрК РФ, так и в иных правовых актах. В соответствии с общепринятой классификацией принципов права они подразделяются на общеправовые, межотраслевые, отраслевые и институциональные (отдельных правовых институтов). Одним из межотраслевых принципов права как раз и является исследуемый принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Важность его рассмотрения состоит в том, что это позволяет по-новому посмотреть на динамику межотраслевых связей, недостаточно подробно изученную применительно к градостроительному законодательству, в отличие от многих других отраслей права, например гражданского [2]. Данная проблема является актуальной еще и потому, что «процесс формирования ценностного отношения к памятникам истории и культуры нельзя считать завершенным; предпринимаемые усилия далеко не в полной мере соответствуют масштабам существующих в этой сфере разрушительных тенденций» [3]. Аналогичная ситуация наблюдается и применительно к объектам природного наследия, что требует исправления. Сформулирую ряд направлений реализации данного принципа, исходя из норм ГрК РФ и актов иной отраслевой принадлежности, включая законодательство об охране культурного наследия и особо охраняемых природных территориях (ООПТ). 1. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) -это объекты недвижимого имущества (в том числе объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры России. Для их охраны в ГрК РФ предусмотрена специальная конструкция - зоны с особыми условиями использования территорий, в состав которых входят в том числе зоны охраны объектов культурного наследия, а также их защитные зоны. В отношении таких зон действует специальный режим (порядок) осуществления градостроительной деятельности. Его особенность состоит в том, что «в охранной зоне запрещено строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, а в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничено строительство, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений» [4]. При этом примечательно, что заповедники и иные категории ООПТ не упоминаются в сформулированном в п. 4 ст.1 ГрК РФ определении зон с особыми условиями использования территории, что можно объяснить тем, что для них установлен свой, отдельный градостроительно-правовой режим. 2. Учет ООПТ и территорий объектов культурного наследия происходит путем их отображения в документах территориального планирования всех уровней. Например, согласно ч. 9 ст. 10 ГрК РФ материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают в том числе особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения и территории объектов культурного наследия. Аналогичный принцип выдерживается и на уровне территориального планирования субъектов РФ и местном уровне, где данные объекты также отображаются в материалах по обоснованию схем. Кроме того, например, проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию в части возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на ООПТ федерального или регионального значения. 3. Одной из целей разработки и принятия Правил землепользования и застройки (ст. 30 ГрК РФ) является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. В связи с этим на картах градостроительного зонирования в обязательном порядке, наряду с другими объектами, отображаются границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки, подготовленному применительно к территории исторического поселения федерального или регионального значения, является документ, подтверждающий согласование проекта правил соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Содержание Правил землепользования и застройки может уточняться в специальном законодательстве. Например, согласно п. 2 ст. 35.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» запрет или ограничение распространения наружной рекламы на объектах культурного наследия, находящихся в границах территории достопримечательного места и включенных в реестр, а также требования к ее распространению устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и вносятся в Правила землепользования и застройки, разработанные в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. 4. В ст. 36 ГрК РФ закрепляется, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Однако далее правовой режим объектов культурного и природного наследия разделяется: на территорию памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, действие градостроительного регламента не распространяется; для особо охраняемых природных территорий градостроительные регламенты не устанавливаются. 5. Материалы по обоснованию проекта планировки территории (ст. 42 ГрК РФ) содержат схему границ территорий объектов культурного наследия; материалы по обоснованию проекта межевания территории (ст. 43) включают в себя чертежи, на которых отображаются границы ООПТ, а также границы территорий объектов культурного наследия. 6. Проектная документация объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта), и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, подлежат государственной экспертизе. 7. Согласно ст. 52 ГрК РФ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, обязано приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта органы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия [5]. Данный перечень требований градостроительного законодательства, направленных на реализацию исследуемого принципа, не является исчерпывающим. Между тем, несмотря на четко определенный механизм реализации рассматриваемого принципа, существует и ряд дискуссионных вопросов. 1. Формулировка данного принципа, объединяющая культурное наследие и особо охраняемые природные территории, обусловлена желанием российского законодателя создать дополнительные гарантии реализации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, принятой ЮНЕСКО в 1972 г. и ратифицированной 192 странами мира, включая и Россию. К числу таких объектов относятся природные или созданные человеком объекты, в отношении которых необходимо применять дополнительные меры по их популяризации и охране ввиду их особой культурной, исторической или экологической значимости. Нисколько не возражая против необходимости отразить такие задачи в составе принципов градостроительного законодательства, следует заметить, что в рамках российской традиции культура и природа никогда не объединялись в одно целое. Например, охрана культурного наследия осуществляется посредством Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В свою очередь, охрана ценных природных объектов регулируется Федеральным законом от 14 марта 1995 г. (ред. от 28.12.2016) «Об особо охраняемых природных территориях». Таким образом, с точки зрения учета российских традиций и подходов юридической техники охрана культурного и природного наследия должна быть представлена разными принципами. 2. Под объектами природного наследия ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. понимает «природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия». Из этого следует, что первый вариант соотношения объектов природного наследия и ООПТ состоит в том, что объекты природного наследия располагаются в границах ООПТ, поставлены на учет и имеют особый правовой режим. Например, на территории Большого Васюганского болота, включенного в Предварительный список Всемирного наследия, в 2016 г. продолжалась подготовка проектных материалов для создания заповедника «Васюганский», а 32 ООПТ федерального и регионального значения уже находятся под юрисдикцией Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия [6]. Другие объекты природного наследия под такой специальный режим национальных ООПТ не попадают и, соответственно, не размещаются (полностью или частично) в границах особо охраняемых природных территорий. Это и правда весьма сложно сделать, особенно если объектом природного наследия является, например, недавно внесенный в Список Всемирного наследия Западный Тянь-Шань (расположен в границах трех стран - Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана), занимающий огромную площадь. Аналогичные проблемы есть и в других странах, включая Россию. Таким образом, существует проблема учета в градостроительной документации особого правового статуса объектов природного наследия, не входящих в состав ООПТ. ГрК РФ неоднократно упоминает объекты культурного наследия и устанавливает требования и ограничения в сфере градостроительной деятельности, направленные на обеспечение их сохранности, однако ни разу не упоминает объекты природного наследия, хотя оба эти термина закреплены в одной Конвенции. Поскольку категории «объект природного наследия» и ООПТ не совпадают, можно сделать вывод о том, что ГрК РФ не содержит надлежащего механизма гарантий защиты природного наследия. В свою очередь, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. кроме термина «объекты природного наследия» должен включать и механизм их защиты как в границах ООПТ, так и вне их границ. 3. В ходе экологического мониторинга в течение ряда последних лет фиксируется процесс утраты памятников истории и культуры под влиянием факторов неблагоприятной окружающей среды. Под воздействием естественных и антропогенных факторов экологического риска находится весьма значительная часть культурного наследия субъектов РФ и России в целом. Перечень факторов риска постоянно расширяется, и наряду с численно превалирующими традиционными естественными и антропогенными факторами (подтопление территории, загрязнение воздушного бассейна, вибрация и т.д.) все активнее проявляются последствия относительно новых факторов, например связанных с процессами глобальных изменений климата, о чем предупреждают отечественные и зарубежные ученые [7]. Ряд воздействий изменений климата на памятники истории и культуры фиксируется уже сейчас, однако определить истинные масштабы этого явления пока не представляется возможным ввиду отсутствия адекватной системы наблюдений как частного отражения общей неготовности общества встретить вызовы времени. В соответствии с официальными данными под негативным воздействием экологических факторов в 2007 г. в России находилось более 28,9 тыс. памятников истории и культуры, в том числе под воздействием факторов естественного происхождения - более 2,8 тыс., а факторов антропогенного происхождения - около 26,1 тыс. объектов. Например, загрязнение воздушного бассейна производственными объектами, автотранспортом и коммунальным хозяйством способствует формированию химически агрессивной среды и обусловливает деградацию памятников деревянного зодчества, разрушение естественных строительных материалов, а также кирпичной кладки, покрасочных слоев, штукатурки, декора [8]. Из этого следует, что реализация Конвенции в части охраны объектов культурного наследия невозможна вне контекста решения современных проблем охраны окружающей среды в целом, а не только охраны ООПТ. 4. В ст. 72 Конституции РФ (п. «д» части 1), посвященной предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель упоминает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры. Примечательно в данном случае то, что ООПТ и законодательство об охране окружающей среды - это различные предметы совместного ведения. Аналогичный подход выдерживается и в ст.2 ГрК РФ, посвященной принципам градостроительного законодательства. Между тем ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ рассматривает особо охраняемые природные территории как одно из направлений охраны окружающей среды. В эколого-правовой науке общепризнано, что особо охраняемые природные территории - это всего лишь один из институтов особенной части экологического права [9]. В связи с этим представляется, что выделение ООПТ из состава экологического законодательства, равно как и разделение принципов градостроительного законодательства (отдельно принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности и отдельно принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий) некорректно с точки зрения стандартов юридической техники (при всем признании необходимости охраны природного и культурного наследия). Эту задачу надо решать иначе, а именно путем разграничения принципов охраны объектов культурного наследия и охраны природного наследия, о чем уже было сказано выше, причем охрану природного наследия следует осуществлять в рамках принципа осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, для реализации которого существует ряд запретов и ограничений, закрепленных в экологическом законодательстве РФ. 5. В Конституции РФ и Градостроительном кодексе РФ речь идет только об ООПТ, однако и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., и в эколого-правовой науке различают территории с особым эколого-правовым режимом двух видов: особо ценные (ООПТ) и экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия). В настоящий момент в ГрК РФ предусмотрены специальные меры по учету особого правового статуса только особо охраняемых природных территорий, а зоны экологического бедствия в нем никак не упоминаются. Между тем представляется, что особо охраняемые природные территории и зоны экологического бедствия - это «две стороны одной медали», два вида территорий с особым правовым режимом, отличным от обычных земель, которые требуют повышенных мер охраны (хотя и разных по своему содержанию), и потому обе указанные разновидности (особо ценные и особо загрязненные земли) необходимо учитывать в ходе осуществления градостроительной деятельности. Из этого следует, что в ГрК РФ необходимо внести ряд изменений и дополнений, на что уже обращалось внимание в научной литературе [10]. 6. Одним из элементов природного наследия в научной литературе предлагается считать ландшафты. Эстетические свойства ландшафтов должны учитываться в ходе пространственного планирования развития территории, в связи с чем Т.В. Евдокимова указывает на необходимость «закрепить в законодательстве использование ландшафтного планирования в качестве инструмента для сбалансированной территориальной организации природопользования на землях, находящихся в различных формах собственности. В этом аспекте в градостроительном законодательстве должно найти отражение понятие "ландшафтный план" как план устойчивого развития территории, его содержание и место в системе градостроительной документации. Одной из задач ландшафтного планирования следует признать сохранение эстетических качеств окружающей природной среды, которое включает сохранение гармоничного облика ландшафта, его эстетических качеств» [11]. Разделяя эту позицию, тем не менее трудно согласиться с другим выводом данного автора о необходимости сосредоточить контроль за соблюдением законодательства об охране природного наследия на уровне органов местного самоуправления [11], поскольку последние находятся сегодня в весьма непростой кадровой и финансовой ситуации. Думается, что такой контроль (надзор) будет более эффективен при осуществлении на федеральном уровне. Таким образом, исследуемый принцип и конкретизирующие его нормы различных отраслей законодательства являются далеко не декларативными, что находит свое подтверждение и в материалах судебной практики. 1. Арбитражный Суд РФ указал, что утверждения Правительства Москвы и Контрольного комитета города Москвы о том, что нормы законодательства прямо запрещают новое строительство в охранной зоне объекта культурного наследия, при этом возможность ведения строительства в режиме регенерации, т.е. восстановления утраченных элементов архитектурных и градостроительных ансамблей, в данном случае отсутствует, несостоятельны и правомерно отклонены судами на основании имеющихся в материалах дела доказательств, подтверждающих исполнение заявителем требований законодательства об охране объектов культурного наследия, а также положений Закона г. Москвы «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры». При этом суды правильно посчитали возможной регенерацию в рассматриваемом случае историко-градостроительной среды, т.е. осуществление ООО «Анжело» строительства в режиме регенерации. Судами правомерно принято во внимание письмо Москомнаследия от 03 ноября 2009 г., согласно которого строительство на территории охранной зоны № 43 арт-кафе по адресу: ул. Каретный ряд, д. 3, стр. 7, возможно в режиме регенерации с учетом согласованных режимов использования земель и градостроительных регламентов, оформленных нормативным актом Правительства Москвы. При этом регенерация объекта, предполагаемого для размещения арт-кафе, с использованием территории, где ранее располагалось несколько исторических строений, новым строительством не является [12]. 2. Отказывая в удовлетворении требований о признании оспариваемого нормативного правового акта (решения Думы Ангарского городского округа от 23 марта 2016 г. № 159-14/01 рД «Об утверждении генерального плана Ангарского городского округа») не действующим в части отображения сведений о достопримечательном месте «Зуевское», суд первой инстанции установил, что на указанной территории в 2008 г. зафиксированы материалы объекта археологического наследия, который в силу пп. 6, 8 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» считался выявленным объектом культурного наследия со дня его обнаружения и до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе включения в реестр подлежал государственной охране в соответствии с названным законом. С учетом данных обстоятельств Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции, что включение сведений о достопримечательном месте «Зуевское» в оспариваемый нормативный акт не нарушает требований актов большей юридической силы и соответствует существующим принципам осуществления градостроительной деятельности [13]. Таким образом, исследование межотраслевого принципа осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий через призму российских традиций и подходов юридической техники позволяет сделать вывод о том, что охрана культурного и природного наследия должна быть представлена разными принципами. Рассмотрение двух вариантов соотношения объектов природного наследия и ООПТ позволяет утверждать, что объекты природного наследия могут располагаться в границах ООПТ, а также быть вне их границ. Последнее обстоятельство требует разработки механизма учета интересов охраны таких объектов природного наследия, не упоминаемых в ГрК РФ. Наконец, в ГрК РФ необходимо отобразить интересы не только охраны ООПТ, но и зон экологического бедствия.

Скачать электронную версию публикации