Subsidiary liability of the owner of agencys property under legislationof the Russian Federation.pdf Одной из форм участия публично-правовых образований (РоссийскойФедерации, ее отдельных субъектов, а также муниципальных образований) вгражданских правоотношениях в опосредованном виде является созданиеими учреждений, которые должны заниматься социально полезной деятель-ностью, обеспечивающей выполнение различных функций государства.За последние десять лет законодательство об учреждениях претерпело зна-чительные изменения. Анализу изменений законодательства, перспективамрегулирования и проблемам правоприменения в сфере субсидиарной ответст-венности собственника имущества учреждения посвящена данная работа.Согласно действующей редакции части первой Гражданского кодекса РФ(п. 1 ст. 120 в ред. Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ) учреждени-ем признается некоммерческая организация, созданная собственником дляосуществления управленческих, социально-культурных или иных функцийнекоммерческого характера. Собственником всего имущества учрежденияявляется его учредитель. Являясь несобственником, учреждения обладаютограниченным вещным правом на переданное им имущество - правом опера-тивного управления (абз. 2 п. 1 ст.120, ст. 296 ГК РФ). В отличие от преды-дущей редакции п. 1 ст. 120, в ГК прямо установлено, что в отношении при-обретенного имущества учреждение приобретает такое же право оперативно-го управления.Первоначальная редакция ст. 120 ГК РФ предусматривала, что учрежде-ние отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряженииденежными средствами. В случае недостаточности указанных денежныхсредств взыскание не могло быть обращено на иное имущество, закрепленноеза учреждением на праве оперативного управления собственником, а такжена имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных посмете. Во всех случаях недостаточности денежных средств субсидиарнуюответственность по обязательствам учреждения нес собственник соответст-вующего (закрепленного за учреждением) имущества. Кроме того, ГК РФбыло неизвестно деление учреждений на виды и типы.Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ [1] в п. 2 ст. 120 ГК РФбыли внесены существенные изменения. Нормативно закреплено делениеучреждений на частные и государственные (муниципальные): учреждениеможет быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреж-дение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом РоссийскойФедерации, муниципальным образованием (государственное или муници-пальное учреждение). В свою очередь, государственные или муниципальныеучреждения могли быть бюджетными или автономными.Значение введенного деления заключалось в следующем: частные учреж-дения и бюджетные, как тип государственных или муниципальных учрежде-ний, полностью или частично финансируются собственником их имущества.Характер ответственности частного или бюджетного учреждения не изме-нился - такие юридические лица отвечали по своим обязательствам находя-щимися в их распоряжении денежными средствами, при недостаточностикоторых субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения воз-лагалась на собственника его имущества.Вновь появившееся автономное учреждение отвечало по своим обяза-тельствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недви-жимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных заавтономным учреждением собственником этого имущества или приобретен-ных автономным учреждением за счет выделенных таким собственникомсредств. При этом собственник имущества автономного учреждения уже ненёс никакой, даже субсидиарной, ответственности по обязательствам авто-номного учреждения.В 2010 г. законодатель пошёл ещё дальше по пути дифференциациивремя действует только в отношении вновь появившихся в законе казенныхучреждений; автономное учреждение и бюджетное учреждение отвечают посвоим обязательствам самостоятельно, с изъятиями, установленными абз. 5 и6 п. 2 ст. 120 ГК РФ:1) автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем нахо-дящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключе-нием недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, за-крепленных за автономным учреждением собственником этого имуществаили приобретенных автономным учреждением за счет выделенных такимсобственником средств;2) бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем нахо-дящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закреп-ленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приоб-ретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности,за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного забюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретен-ного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущест-ва бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества.Собственники имущества автономного и бюджетного учреждений не не-сут ответственности по обязательствам соответствующих учреждений.Таким образом, законодатель сократил перечень видов и количество уч-реждений, по обязательствам которых на государство (публично-правовоеобразование) возлагалась бы субсидиарная ответственность.В качестве обоснования проводимой «реформы» в сфере государствен-ных и муниципальных учреждений в пояснительной записке к законопроектуФедерального закона № 83-ФЗ декларировалось стимулирование к оптими-зации и повышение эффективности бюджетных учреждений, повышение от-крытости управления большинства бюджетных учреждений. Еще однимобоснованием изменений было то, что существующая в Российской Федера-ции система бюджетных учреждений была сформирована в иныхобращения взыскания на любое имущество, кроме денежных средств, но га-рантией соблюдения прав кредиторов было правило о субсидиарной ответст-венности собственника. Новеллы регулирования закрепили потенциальнуювозможность «безответственности» учреждений по своим обязательствам содновременным устранением субсидиарной ответственности публично-правового образования. Поэтому изменение статуса существовавших учреж-дений с бюджетных на автономные, как равно и создание новых учрежденийв виде автономных, выгодно для публично-правовых образований, так какснижаются пределы ответственности собственника имущества по обязатель-ствам учреждения. Таким образом, государство последовательно, начиная с2006 г., осуществляет политику уменьшения «бремени ответственности» подолгам созданных им учреждений. Потенциально существует возможностьмногочисленных нарушений прав кредиторов в связи с тем, что при фактиче-ском наличии имущества их требования не смогут быть удовлетворены в свя-зи с отсутствием имущества учреждения, на которое было бы возможно об-ратить взыскание.Имущественная ответственность учреждений в настоящее время регули-руется по-разному. Взыскание может быть обращено только на денежныесредства, находящиеся у казенного учреждения. Другое имущество не можетбыть объектом взыскания независимо от того, было ли оно закреплено собст-венником, приобретено за счет бюджетного финансирования или поступле-ний от приносящей доход деятельности (на что обращалось внимание в п. 3Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросахпрактики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государст-венных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120Гражданского кодекса Российской Федерации» [3], информационном письмеПрезидиума ВАС РФ от 14.07.1999 № 45 «Об обращении взыскания на иму-щество учреждения» [4]). При этом необходимо оговориться, что разъясне-ния высших судебных инстанций справедливы только«О некоммерческих организациях» [5], ст. 3 Федерального закона от03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 06.11.2011) «Об автономных учреждениях» [6]порядок отнесения имущества к данной категории устанавливается Прави-тельством РФ, виды такого имущества могут определяться соответствующи-ми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых на-ходятся федеральные общественные учреждения, либо в порядке, установ-ленном высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или местнойадминистрацией в отношении соответствующих учреждений. Перечни жеэтого имущества определяются соответствующими органами, осуществляю-щими функции и полномочия учредителя. Согласно Постановлению Прави-тельства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества ав-тономного или бюджетного учреждения к категории особого ценного дви-жимого имущества» [7] установлены следующие критерии:1) превышение балансовой стоимости имущества для федеральных авто-номных и бюджетных учреждений в интервале от 200 тыс. рублей до 500 тыс.рублей; для учреждений субъекта РФ в интервале от 50 тыс. рублей до 500тыс. рублей; для муниципальных учреждений в интервале от 50 тыс. рублейдо 200 тыс. рублей;2) иное движимое имущество, без которого осуществление автономнымили бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видовдеятельности будет существенно затруднено;3) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном поряд-ке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Рос-сийской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящие-ся в федеральной собственности и включенные в состав государственной частиМузейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фон-да Российской Федерации и национального библиотечного фонда.Установление таких критериев фактически означает исключение возмож-ности обращения взыскания практически на любое ценное имущество. При-казами органов исполнительной власти из-под взыскания может быть выве-дено любое имущество. В качестве примера можно привести Приказ Феде-ральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору № 292 от13.06.2012, приложение №1 к которому закрепляет перечень имущества, безкоторого осуществление деятельности подведомственных учреждений будетзатруднено: лабораторное оборудование (приборы, мебель), транспортныесредства, производственный и хозяйственный инвентарь, прочие основныесредств и др.Субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения име-ет определенные особенности, которые были отражены в судебной практике.В Постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 отмечено, что в соот-ветствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения несет суб-сидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточно-сти у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. В свя-зи с этим ответственность собственника имущества учреждения являетсяособым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы осубсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК РФ, распростра-няются с особенностями, установленными ст. 120 Кодекса. Особенность та-кой ответственности состоит в том, что собственник имущества учрежденияне может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд исковоготребования к основному должнику. Данное разъяснение широко использует-ся в практике, хотя его справедливость вызывает сомнения, по крайней мерев ст. 120 ГК РФ ничего не говорится о порядке предъявления субсидиарноготребования к собственнику имущества учреждения. На основе собственноготолкования Пленум ВАС рекомендует в случае предъявления кредиторомиска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиар-ному должнику без предъявления иска к учреждению суду на основании п. 2ст. 46 Арбитражного процессуального кодекса РФ предложить кредиторупривлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчи-ка. При несогласии истца привлечь основного должника в качестве другогоответчика суд, руководствуясь абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК РФ, по своей инициати-ве привлекает основного должника к участию в деле в качестве другого от-ветчика. При этом суду надлежит исходить из того, что ст. 120 ГК РФ являет-ся той нормой федерального закона, из смысла которой вытекает обязатель-ное участие в деле другого ответчика. Таким образом, арбитражной практи-кой сформулировано правило об обязательном процессуальном соучастии поданной категории дел.По проекту новой редакции ГК РФ [8] возвращается обязанность несениясубсидиарной ответственности собственниками имущества бюджетных уч-реждений, в отношении собственников имущества автономных учрежденийтакже вводится субсидиарная ответственность. Казалось бы, законодательрешил исправить свои упущения. Но такая субсидиарная ответственностьносит весьма ограниченный характер, так как основания ее применения огра-ничены только случаями обязательств учреждений, связанных с причинениемвреда гражданам.Проведенный анализ показывает, что действующее законодательство непредоставляет достаточных гарантий прав и интересов кредиторов автоном-ных и бюджетных учреждений. Проект будущей редакции ГК РФ частичноустраняет этот недостаток, устанавливая субсидиарную ответственность, втом числе для собственников имущества автономных учреждений. Как пред-ставляется, необходимо вернуть субсидиарную ответственность собственни-ков имущества независимо от характера обязательства и вида учреждения.Только субсидиарная ответственность публично-правового образования вусловиях существования «особо ценного» и иного имущества, на которое неможет быть обращено взыскание, при отсутствии у учреждения достаточныхденежных средств может обеспечить соблюдение прав кредиторов.

Скачать электронную версию публикации