Organizational and regulatory issues in the implementation of regional RFBR competitions in the Krasnoyarsk Territory.pdf Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 07 мая 2018 г., признается необходимость консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-образовательного и предпринимательского сообществ, институтов гражданского общества по созданию благоприятных условий для применения достижений науки и технологий в интересах социально-экономического развития России. Исходя из этого, анализ взаимодействия федеральных институтов развития научной, научно-технической, инновационной деятельности с субъектами Российской Федерации, обобщение опыта и выявление проблемных вопросов являются необходимыми для планирования конкретных мероприятий, направленных на интенсификацию процесса научно-технологического развития страны. Региональные конкурсы федерального государственного бюджетного учреждения «Российский фонд фундаментальных исследований» (далее - РФФИ) дают положительный опыт такого взаимодействия. Исследования, предметом которых выступали учрежденные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, в основном концентрируются на вопросах экономической оценки работы таких фондов [1], их экономического обеспечения [2], рецепции зарубежного опыта организации подобных институтов развития [3, 4]. Специальные исследования, посвященные проблеме распределения полномочий органов государственных фондов поддержки науки, отсутствуют. Представляет интерес статья А.В. Тодосийчука [5], на момент публикации заместителя руководителя аппарата профильного комитета Государственной Думы Российской Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В настоящее время Красноярский край является одним из динамично развивающихся регионов Российской Федерации в инновационной и научно-технической сферах. Так, в 2017 г. Красноярский край значительно улучшил свои позиции в авторитетных рейтингах инновационного развития регионов как по оценке Ассоциации инновационных регионов России (далее - АИРР) [6], так и по оценке Высшей школы экономики (далее -ВШЭ) [7]. Среди субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, Красноярский край занимает второе место по рейтингу ВШЭ (уступая только Томской области), а по рейтингу АИРР в силу ряда причин - третье место (уступая Томской и Новосибирской областям). При этом, по мнению экспертов ВШЭ, Красноярский край - один из немногих субъектов РФ, которые показывают равномерно поступательную динамику развития своих показателей. Красноярский краевой фонд науки ведет свою историю с 1992 г., когда в регионе впервые начал работать институт поддержки научных исследований при Красноярском научном центре Сибирского отделения Российской академии наук. В этот период фонд не обладал значительным бюджетом и ограничивался в своей деятельности поддержкой на конкурсной основе проведения научных мероприятий, издания монографий по результатам научных исследований и предоставлял гранты молодым ученым. В 2003 г. было заключено первое соглашение между Красноярским краем и РФФИ с целью проведения регионального конкурса проектов фундаментальных научных исследований. Взаимодействие между регионом и РФФИ в рамках этой деятельности осуществлялось посредством фонда. В декабре 2008 г. распоряжением правительства Красноярского края создано краевое государственное автономное учреждение «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» (далее - Красноярский краевой фонд науки, фонд), которое является фондом поддержки научной и научно-технической деятельности в силу ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Целью деятельности Красноярского краевого фонда науки являются разработка и реализация современных инструментов поддержки конкурентоспособных исследовательских компетенций, научных исследований и разработок, направленных на технологическую модернизацию и инновационное развитие отраслей экономики Красноярского края. В своей деятельности Красноярский краевой фонд науки руководствуется приоритетными направлениями государственной поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности в Красноярском крае, утвержденными Законодательным Собранием Красноярского края. На поддержку научных исследований и разработок из средств краевого бюджета ежегодно направляются существенные средства (до 130 млн руб.). Красноярский краевой фонд науки осуществляет работу в трех направлениях: поддержка научных исследований и разработок, поддержка талантливой научной молодежи и поддержка проведения научно-образовательных мероприятий в рамках как совместных с РФФИ региональных, так и собственных конкурсов. Фондом разработана линейка конкурсов, рассчитанных на различные целевые аудитории, являющиеся субъектами научной и научно-технической деятельности (школьники, студенты, аспиранты, молодые ученые, сложившиеся научные коллективы). Ключевые собственные конкурсы Красноярского краевого фонда науки -конкурс научно-технических исследований, разработок, инновационных программ и проектов для обеспечения конкурентных преимуществ экономики Красноярского края и конкурс социальных и гуманитарных исследований, разработок и инноваций, направленных на повышение качества жизни населения Красноярского края, - нацелены на поддержку прикладных научных исследований, результаты которых имеют высокую степень готовности к внедрению в производство в организациях социальной сферы. Важным условием конкурсных мероприятий стало привлеченное со-финансирование из внебюджетных источников, в том числе со стороны бизнес-субъектов, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, осуществляющих деятельность на территории Красноярского края. В целях повышения качества экспертизы заявок, поступающих в фонд, создана и регулярно актуализируется база экспертов, включающая более 300 авторитетных высококвалифицированных специалистов в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, преимущественно имеющих ученую степень доктора наук, прошедших в установленном порядке отбор и одновременно являющихся экспертами федерального уровня. В целом за период с 2009 по 2017 г. на поддержку научных исследований и разработок, проведение научных мероприятий, поддержку академической мобильности молодежи направлено более 1,6 млн руб. За 10 лет работы фонда ученые Красноярского края получили финансирование на реализацию 2 139 проектов и мероприятий. Только за три последних года (2015-2017) Красноярским краевым фондом науки было поддержано 826 научных проектов и мероприятий, совокупный бюджет которых составил 513,4 млн руб. По результатам реализации поддержанных проектов опубликовано более 550 научных статей, получено 75 патентов, заключено 16 лицензионных соглашений [8, 9]. В настоящее время взаимодействие с РФФИ происходит на основании соглашения между РФФИ и Правительством Красноярского края о проведении региональных конкурсов проектов фундаментальных научных исследований от 22 декабря 2015 г. (далее - соглашение). Это взаимодействие опосредовано Красноярским краевым фондом науки, который осуществляет организационно-техническое сопровождение региональных конкурсов и контроль за реализацией поддержанных проектов. По условиям соглашения бюджет региональных конкурсов увеличился до 60 млн руб. как со стороны РФФИ, так и со стороны Красноярского края. В связи с присоединением Российского гуманитарного научного фонда к РФФИ эта сумма увеличилась до 70 млн руб. с каждой стороны. В рамках соглашения существенно расширена линейка региональных конкурсов. Помимо традиционного регионального конкурса проектов фундаментальных научных исследований (р_а), проводятся региональный конкурс проектов организации российских и международных научных мероприятий (р_г), региональный конкурс проектов междисциплинарных научных исследований (р_мк), региональный конкурс проектов фундаментальных научных исследований, выполняемых молодыми учеными (р_мол_а). Последний являлся пилотным при взаимодействии РФФИ с регионами [10]. Опыт проведения этого конкурса был признан успешным и в настоящее время тиражируется в других регионах (Новосибирская, Томская области, Республика Удмуртия) [11]. В 2018 г. запланирована реализация еще одного пилотного проекта -регионального конкурса проектов междисциплинарных научных исследований, проводимого совместно РФФИ, Правительством Красноярского края и промышленными предприятиями, осуществляющими деятельность на территории Красноярского края. Предполагается, что в рамках проектов научных исследований, поддержанных в этом конкурсе, будет создан серьезный фундаментальный задел, а полученные по итогам реализации проектов результаты будут иметь высокую степень готовности к внедрению в производство. В связи деятельностью фонда возникает ряд проблемных вопросов нормативно-правового характера, требующих разрешения как со стороны РФФИ, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Одной из основных проблем является необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования поддержки научной и научно-технической деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. Прежде всего необходимо решить вопрос конкретизации понятий «грант» и «договор (соглашение) на предоставление грантов» и привести их в соответствие с Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ. В настоящее время в различных отраслевых нормативно-правовых актах понятие «грант» раскрывается по-разному, что влияет на практику правоприменения. Так, действующий Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» определяет гранты как денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном порядке, на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. В ч. 14 ст. 251 Налогового кодекса РФ грант - это один из видов средств целевого финансирования в форме денежных средств или иного имущества в случае, если их передача (получение) удовлетворяет ряду условий (предоставление на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также определенными иностранными и международными организациями и объединениями; предоставление на условиях, определяемых грантодателем, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта). В п. 7 ст. 78, п. 4 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление юридическим лицам (за исключением казенных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе. Кроме того, п. 1 ст. 138.1 Бюджетного кодекса РФ предполагает гранты федеральным государственным учреждениям из бюджета субъекта РФ в форме субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации. В развитие норм Бюджетного кодекса РФ в приказе Минфина России от 01 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» даны пояснения по кодам видов расходов бюджетов, где выделяются гранты в форме субсидий для различных видов получателей бюджетных средств (физические лица, юридические лица). Практика Красноярского краевого фонда науки долгое время складывалась так, что денежные средства, выделяемые учреждением в результате конкурсного отбора юридических лиц, квалифицировались в качестве целевого финансирования в форме денежных средств. В настоящее время проводятся организационные мероприятия по переходу учреждения на предоставление грантов в форме субсидий физическим лицам, что соответствовало бы практике РФФИ. Однако проблемы отсутствия унификации в определении понятия «грант» и приведения в соответствие в этой части базового нормативного акта о науке, Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ это не снимает. Также необходима выработка норм о договоре о предоставлении гранта. Проект федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» содержит несколько упоминаний о нем, однако не дает ясности в различии такого вида договора от договора на создание НИОКР, регулируемого гл. 37 и 38 Гражданского кодекса РФ. Вместе с тем, вследствие бюджетной природы денежных средств, выделяемых фондами поддержки научной и научно-технической деятельности, было бы разумным в федеральных нормативных актах выделить особенности договоров о предоставлении гранта в общих правилах о подряде и договорах на создание НИОКР как одном из видов подряда. Нелишним будет указание в будущем федеральном законе, проект которого в настоящее время широко обсуждается, на то, что отношения грантодателя и грантополучателя регулируются нормами Гражданского кодекса РФ. Такой подход потребует при внесении упомянутого проекта федерального закона вносить соответствующие поправки в Гражданский кодекс РФ. Такие изменения возможны лишь при участии субъектов законодательной инициативы и обсуждении на соответствующих дискуссионных площадках. Следующим блоком проблем являются совершенствование и синхронизация сторонами соглашения организационных и процедурных вопросов, связанных с организацией и проведением региональных конкурсов. Поскольку соглашением предполагается проведение региональных конкурсов по правилам РФФИ, то объявление о конкурсе готовит и публикует РФФИ. Однако при подготовке объявлений о конкурсе не всегда учитываются принципиальные особенности законодательства субъекта Российской Федерации. Так, в Красноярском крае вопросы, связанные с оказанием государственной поддержки научной и научно-технической деятельности, регулируются законом Красноярского края от 01 декабря 2011 г. № 13-6629 «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Красноярском крае». Настоящим правовым актом установлены требования к субъектам научной, научно-технической и инновационной деятельности, которым предоставляются меры государственной поддержки, в части обязательного наличия государственной регистрации на территории края и осуществления деятельности на территории края. Данные требования закреплены в п. 4 Положения о региональных конкурсах проектов фундаментальных научных исследований, которое является неотъемлемой частью соглашения, но в конечной редакции объявления о конкурсе они остаются неучтенными. Таким образом, региональный экспертный совет Красноярского края, принимая во внимание данные требования, предлагает экспертному совету по региональным конкурсам РФФИ не допускать проекты, поданные от организаций, не отвечающих им (включая филиалы юридических лиц, расположенные на территории края), к конкурсу. Возникают ситуации, когда Красноярскому краевому фонду науки приходится давать дополнительные разъяснения участникам конкурса. Кроме того, в объявлении о конкурсе в части требования указывать в рукописях научных статей информацию о поддержке, поименованы РФФИ и Правительство Красноярского края. Упускается из внимания то обстоятельство, что Красноярский краевой фонд науки осуществляет организационно-техническое сопровождение конкурсов, в том числе финансирование проектов, в рамках обязательств Правительства Красноярского края. Поскольку научные публикации включены в состав показателей выполнения государственного задания, перед Красноярским краевым фондом науки возникает необходимость пояснять органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, контрольно-надзорным органам, что публикация по результатам реализации проекта подготовлена в рамках финансирования из средств бюджетной субсидии Красноярскому краевому фонду науки. В практике проведения региональных конкурсов возникали ситуации, когда Красноярский краевой фонд науки не имел возможности провести необходимые работы по подготовке конкурсной документации в соответствии с условиями конкурса вследствие отсутствия информации со стороны РФФИ до момента объявления конкурса. Красноярским краевым фондом науки предлагается РФФИ предусмотреть процедуру согласования объявления о конкурсе (с Красноярским краевым фондом науки или региональным экспертным советом Красноярского края) до момента его публикации с целью учета особенностей соглашения и регионального законодательства, а также формирования и согласования конкурсной документации. В практике проведения региональных конкурсов возникают проблемы корректировки сроков объявления результатов конкурсов и финансирования проектов. Исходя из организационно-правовой формы Красноярского краевого фонда науки, имеется план-график финансирования учреждения с жесткими сроками. Перенос этих сроков вследствие каких-либо корректировок в вопросе проведения конкурсов учреждение обязано обосновывать перед органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и органом исполнительной власти Красноярского края, уполномоченного управлять счетами краевых учреждений и ответственного за своевременное проведение платежей из средств краевого бюджета (в лице министерства финансов Красноярского края). Для обоснования вносимых изменений Красноярский краевой фонд науки нуждается в соответствующих документах, которые достаточно будет оформить письмами РФФИ. РФФИ работает в рамках специального налогового режима, освобождающего грантополучателей от выплаты налогов из средств вознаграждения, полученного по результатам реализации проектов. Красноярский краевой фонд науки работает над тем, чтобы войти в федеральный перечень и также освободить своих грантополучателей от выплаты налогов. В свою очередь, Красноярский краевой фонд науки перешел на заключение трехсторонних соглашений. Предполагается, что в 2019 г. будет подготовлен порядок предоставления грантов в рамках региональных конкурсов РФФИ, утвержденный постановлением правительства Красноярского края с учетом правил РФФИ. Таким образом, со стороны Красноярского края имеется заинтересованность в устранении организационных проблем, которые являются определенным препятствием для руководителей научных проектов. Отдельный блок вопросов связан с необходимостью согласования условий и порядка проведения совместного конкурса междисциплинарных фундаментальных исследований, проводимого совместно РФФИ, Правительством Красноярского края и предприятиями, осуществляющими деятельность на территории Красноярского края. В настоящее время Красноярским краевым фондом науки проведены предварительные совещания с потенциальными индустриальными партнерами, заинтересованными в получении конечных результатов исследований. Высокотехнологичными и сельскохозяйственными предприятиями предоставлены интересующие их темы исследований, которые согласованы с РФФИ (таблица). Темы высокотехнологических и сельскохозяйственных предприятий № п/п Тема конкурса Предприятие, осуществляющее деятельность на территории Красноярского края 1 Фундаментальные исследования в области создания приборов и технологий для современных малых космических аппаратов различного назначения АО «Информационные спутниковые системы им. М.Ф. Решетнева» 2 Управление свойствами алюминиевых сплавов воздействием индукционного поля АО «ЦКБ «Геофизика» 3 Проблема использования явления сверхпроводимости в энергонагруженных средствах передачи и хранения данных АО «ЦКБ «Геофизика» 4 Проблема построения «цифрового макета изделия» как структурированной системы баз данных АО «ЦКБ «Геофизика» 5 Создание аппарата водяной очистки теплообмен-ных поверхностей котельных агрегатов АО «Красноярский машиностроительный завод» 6 Фундаментальные принципы и прикладные аспекты развития селекции и системы семеноводства в Красноярском крае ООО «СХП "Дары Малиновки"» 7 Фундаментальные проблемы борьбы с деградацией почв, сохранения и увеличения плодородия почв сельскохозяйственных угодий Красноярского края ООО «СХП "Дары Малиновки"» 8 Биологические основы и научно-технологические задачи повышения продуктивности сельскохозяйственных животных и птицы ООО «Саянмолоко При проектировании нового регионального конкурса возникли сложности. Во-первых, необходима выработка содержательных и формальных требований к проектам и результатам реализации проектов. Предприятия в большинстве случаев заинтересованы в опытно-конструкторских разработках и промышленных образцах, прикладных научно-исследовательских работах высокой степени готовности к практическому внедрению. Региональный конкурс и целевое направление средств, выделяемых из краевого бюджета, нацелены на фундаментальные исследования, результатами которых главным образом являются научные публикации и правоохранные документы на результаты интеллектуальной деятельности. Вероятным выходом будет синтез фундаментальных и прикладных результатов. Во-вторых, предприятиям затруднительно выделять денежные средства на конкурс, для них предпочтительнее выполнять определенные работы и услуги на своих мощностях, предоставлять оборудование и расходные материалы в счет софинансирования конкурса. В-третьих, из-за различной ориентированности крупных высокотехнологичных предприятий и, как следствие, различной заинтересованности в результатах реализации проектов не представляется возможным формирование единого бюджета регионального конкурса. Не урегулированы вопросы финансирования проектов и взаиморасчетов сторон-организаторов регионального конкурса. В-четвертых, в РФФИ не выработана документация, регулирующая данный конкурс, что затруднит организационные процедуры. В-пятых, возникает вопрос о правах на результаты интеллектуальной деятельности. Предприятия прежде всего заинтересованы в исключительных правах на результаты интеллектуальной деятельности и в меньшей степени - в опубликовании результатов, поскольку являются коммерческими организациями. Однако эти юридические лица выделяют только треть объема средств, направленных на реализацию проекта, в то время как две трети выделяются из бюджетных источников РФ (в лице РФФИ) и субъекта РФ (в лице Красноярского краевого фонда науки). Организации научно-образовательного комплекса и научные кадры в большей степени заинтересованы в опубликовании результатов в научных изданиях. В настоящее время Красноярский краевой фонд науки проводит политику в области результатов интеллектуальной деятельности, которая выражается в отказе присвоения исключительных прав на них. Получатели государственной поддержки должны соблюдать условие, согласно которому Красноярский край может использовать для государственных нужд результаты интеллектуальной деятельности, созданные при реализации проектов, на условиях безвозмездной простой (неисключительной) лицензии, предоставленной правообладателем государственному заказчику в соответствии с действующим законодательством. Настоящие трудности и противоречия предполагается снять при совместных усилиях РФФИ, Правительства Красноярского края и Красноярского краевого фонда науки путем обновления соглашения, совершенствования собственных процедур, поиска компромиссов всех заинтересованных сторон и инициирования обсуждений по совершенствованию действующего законодательства на соответствующих площадках. Подводя итог, со стороны Красноярского краевого фонда науки предлагается следующее: 1. Федеральным и региональным фондам поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, представителям органов государственной власти и научно-образовательных комплексов субъектов Российской Федерации активно включаться в обсуждение вопросов совершенствования нормативного регулирования научной и инновационной сфер. 2. В целях синхронизации организационных и процедурных вопросов предусмотреть согласование объявлений о региональных конкурсах с органами власти субъектов Российской Федерации или региональными научными фондами до момента их публикации с целью учета особенностей соглашения и регионального законодательства, а также формирования и согласования конкурсной документации. 3. Интенсифицировать контакты РФФИ с региональными экспертными советами и лицами, занимающимися организацией и сопровождением конкурсных процедур. 4. По вопросу проектирования конкурса междисциплинарных фундаментальных исследований, проводимого совместно РФФИ, Правительством Красноярского края и предприятиями, осуществляющими деятельность на территории Красноярского края: предусмотреть порядок взаиморасчетов, позволяющий учесть затраты предприятий, произведенных в целях реализации проектов в счет софинансирования; разработать конкурсную документацию, учитывающую в том числе отчуждение исключительных прав на интеллектуальную собственность в пользу предприятий. 5. Предложить другим субъектам Российской Федерации рассмотреть возможность организации взаимодействия РФФИ и субъекта Российской Федерации, включающего в себя сопровождение конкурсных процедур региональным научным фондом.

Скачать электронную версию публикации