Historical and legal prerequisites and main stages of constitutionalization of prosecutor's office of the Russian F.pdf Учрежденная в 1722 г. тремя петровскими указами прокуратура изначально была ориентирована прежде всего на надзорную деятельность, охватывающую различные сферы административного управления, а также Правительствующий Сенат, являвшийся, по сути, высшим государственным органом. Генерал-прокурор был «повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по Регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает», а также надзирать, что «в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись» (п.п. 1 и 2 Указа от 27 апреля 1722 г.). «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных», - так уважительно именовал великий российский государь Петр I первого российского Генерал-прокурора П.И. Ягужинского, представляя его Сенату. В этих словах императора, хотя и прошло со времени их произнесения почти триста лет, -суть и значение прокурорской деятельности. Таким образом, изначально должность прокурора приближалась к верховной государственной власти и наделялась особыми государственными полномочиями. Функция прокурорского надзора сохранилась и после включения прокуратуры в состав Министерства юстиции (по Императорскому манифесту от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств», министр юстиции был по должности Генерал-прокурором). Согласно утвержденным Государственным советом 29 сентября 1862 г. «Основным положениям преобразования судебной части в России» был четко закреплен централизованный порядок прокурорского надзора. «Низшие чины действуют под руководством высших, а верховный надзор за всеми прокурорами и обер-прокурорами сосредоточивается в лице министра юстиции, как Генерал-прокурора» (п. 50). Из документа (п. 51) следовала триединая «сущность прокурорской обязанности», а именно: 1) наблюдение за единообразным и точным применением закона; 2) обнаружение и преследование перед судом всякого нарушения законного порядка и... требование распоряжений к его восстановлению; 3) предложение суду предварительных заключений в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства [1]. Концептуальный отход от петровской модели прокуратуры был связан с Судебной реформой 1864 г., в результате которой прокуратура становится в основном органом уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Упраздненный институт общего прокурорского надзора был восстановлен спустя почти 60 лет уже в советский период. Первоначально он оформился в рамках вновь созданной в составе Народного комиссариата юстиции в 1922 г. (после ликвидации в ноябре 1917 г.) Государственной прокуратуры, на которую в качестве основной была возложена функция надзора от имени государства. В мае 1922 г. постановлением ВЦИК было принято первое Положение о прокурорском надзоре [2], согласно которому на прокуратуру были возложены следующие функции: - осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; - непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; - поддержание обвинения в суде; - наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. В ноябре 1923 г. была образована Прокуратура Верховного Суда Союза ССР, которой предоставили широкие полномочия - право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного Суда СССР. Во всех конституциях советского периода прокуратура была неразрывно связана с судебной системой. В первой союзной Конституции 1924 г. в главе седьмой «О Верховном Суде СССР» упоминалось о Прокуроре Верховного Суда СССР, на которого были возложены обязанности давать заключения, поддерживать обвинение в Верховном Суде СССР и в случае несогласия с решениями пленарного заседания опротестовывать их в Президиуме ЦИК СССР [3. С. 61-72]. 17 декабря 1933 г. ЦИК и СНК СССР приняли исключительно важный законодательный акт - Положение о Прокуратуре Союза ССР, этим же постановлением была упразднена Прокуратура Верховного Суда СССР [4. С. 106-108]. Она выполнила свою первоначальную функцию, и теперь требовался более мобильный и оперативный орган, который мог бы укрепить всю прокурорскую систему. Утвержденное в декабре 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему, а также его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. В Положении о Прокуратуре Союза ССР впервые были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений. В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Весьма обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. В Конституции СССР 1936 г. отдельно оформилась глава «Суд и прокуратура». На основании ст. 113 Конституции СССР 1936 г. высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагался на Прокурора СССР. Таким образом, впервые в истории советского законодательства произошло закрепление правового статуса прокуратуры на конституционном уровне, прокуратура была наделена полномочиями по осуществлению высшего надзора за социалистической законностью. Учитывая важное государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния органов прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР в марте 1946 г. принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР». В Конституции СССР 1977 г. гл. 21 «Прокуратура» вошла в раздел «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор» и содержала пять статей (ст.ст. 164-168). Аналогичным образом статус прокуратуры был оформлен в Конституции РСФСР 1978 г. (гл. 22 содержала четыре статьи о прокуратуре). Основная функция прокуратуры, закрепленная на конституционном уровне в советский период, - это высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Стоит отметить, что в советских конституциях также получил свое закрепление принцип независимости органов прокуратуры от местных органов власти. В соответствии с принятым в ноябре 1979 г. Законом СССР «О Прокуратуре СССР» [4. С. 238-252] устанавливались право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР и его ответственность и подотчетность Верховному Совету СССР, а в период между его сессиями -Президиуму Верховного Совета СССР. В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему -Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Процесс реформирования прокуратуры советского периода получил отражение в том числе в изменении структуры Прокуратуры Союза ССР. Так, приказом Генерального прокурора СССР от 4 марта 1989 г. в составе союзной Прокуратуры были впервые образованы Управление по надзору за исполнением природоохранного законодательства и Управление по надзору за соблюдением законности и охране прав граждан в социальной сфере. В целях повышения профессиональной ответственности прокуроров перед обществом и государством Приказом Прокуратуры Союза ССР от 27 мая 1991 г. № 18 впервые введена в действие Присяга работника прокуратуры [5. С. 2], текст которой во многом напоминает ныне действующую присягу, установленную федеральным законом. Советский этап становления прокуратуры завершился в эпоху политической нестабильности. После распада СССР начался новый этап, который характеризовался формированием представлений о возможной модели прокуратуры в переходный период, включая развернувшиеся дискуссии о прокуратуре в процессе работы над проектом новой российской конституции. В начале 1990-х гг. роль и место прокуратуры получили неоднозначную оценку. Так, подготовленная в этот период Концепция судебной реформы в Российской Федерации охарактеризовала общий надзор прокуратуры как «державное оружие принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества». В качестве ориентира было обозначено «постепенное отмирание общенадзорной функции» [6. С. 59]. Не было единства в этом вопросе и со стороны разработчиков проекта новой конституции России. В результате в президентском проекте конституции в главе «Правосудие» появилась статья о прокуратуре. В проекте, предложенном Конституционной комиссией, похожая статья была включена в главу «Судебная власть». Генеральная прокуратура РФ тогда предлагала создать особую главу о прокуратуре, но в ст. 129 Конституции, как известно, поместили часть о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом [7. С. 19-23]. Кстати, надо отметить, что Закон о прокуратуре Российской Федерации [8] был принят Верховным Советом РФ 17 января 1992 г., т.е. почти за два года до принятия новой конституции. В принятом Законе упразднен надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность, совсем иным стало содержание прокурорского надзора. Утвержден и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Интересная и непростая по своему содержанию дискуссия о месте, исторической роли, предназначении и функциях прокуратуры развернулась на Конституционном совещании 1993 г. по рассмотрению проекта конституции. Обсуждая проект на начальном этапе, эксперты нашли очень удачное решение, изменив название главы, назвав ее «Судебная власть» и добавив через точку: «Прокуратура», - поскольку прокуратура не вписывается в классическую схему трех властей, но ближе всего по своим функциям к судебной власти. Даже в какой-то момент в одной из групп Конституционного совещания эта точка зрения находила поддержку [9. Т. 13. С. 325339]. Вообще о прокуратуре было четыре предложения: исключить из этой главы, т.е. оставить просто судебную власть, убрав прокуратуру; посвятить прокуратуре отдельную главу в проекте конституции; включить прокуратуру, соответственно, норму о ней, в систему юстиции; включить прокуратуру в систему судебной власти. И в этой проблеме выбора решающим фактором могла быть угроза ослабления на период реформирования прокуратуры как централизованной системы государственных органов. Передача прокуратуры в систему Министерства юстиции означала бы переход этой системы органов под другую власть, практически под власть исполнительную. Сейчас трудно себе представить, к чему могло привести такое решение10. Предложения собственно Генерального прокурора сводились в основном к тому, чтобы сохранить систему прокурорских органов как автономную систему, централизованную систему государственных органов и отразить этот статус в проекте консти-туции11. Предложения о концептуальном изменении места и роли прокуратуры, а именно о включении прокуратуры в систему юстиции или о включении прокуратуры в систему судебной власти, не нашли поддержки. При решении вопросов: оставить статью о прокуратуре в главе восьмой «Судебная власть. Прокуратура» или посвятить Прокуратуре Российской Федерации отдельную главу, - большинство проголосовало за первое решение. Вместе с тем по ст. 126, посвященной прокуратуре, возникли три вопроса. Первый - о том, кто будет выполнять важнейшую функцию расследования преступлений: МВД, Министерство безопасности и прокуратура, или Следственный комитет12, или одна прокуратура? Второй - будет ли прокуратура осуществлять полноценный надзор за расследованием преступлений? Третий вопрос касался порядка назначения Генерального про-курора13. Таким образом, очень многие предложения видели прокуратуру в качестве органа, который осуществляет три функции. Первая функция -руководство следствием, включая уголовное преследование. Прокурор сам может вести следствие или поручить это следователю. Вторая функция -поддержание государственного обвинения в судах. И третья функция - это все-таки защита личности и общественных организаций в тех случаях, когда их права оказались нарушенными14. Еще один важнейший вопрос: должна ли быть прокуратура единым централизованным органом во всей Российской Федерации либо прокуроры субъектов федерации должны избираться представительными органа-ми15? В частности, Б.А. Страшун высказался против требования записать в конституцию, что прокуратура является централизованной системой, высказав неуверенность, что это будет необходимо на долгосрочную перспективу. В свою очередь, М.А. Митюков выступал за то, что прокуратура должна быть централизованной, как за аксиому, с помощью которой только и можно обеспечить исполнение действующих на территории России законов, а также против того, что прокуроры субъектов федерации должны назначаться с согласия субъектов федерации. По его мнению, эта новелла появилась тогда, когда был необходим компромисс между Россией и субъектами федерации. И вот эта новелла во многом расшатывает единство и государственность России, поскольку для соблюдения законов в Российской Федерации должна быть строгая централизация [9. Т. 19. С. 359]. Однако подобная постановка вопроса не была поддержана на Конституционном совещании в силу определенных политических причин. В научной среде в этот период также не было единства мнений относительно прокуратуры. Некоторые авторы полагали, что прокуратуру следует отнести к судебной власти [10. С. 46]. Другие ученые утверждали, что прокуратура скорее ближе к законодательной власти, поскольку следит за соблюдением законов и подотчетна в своей деятельности парламенту [11. С. 44]. Широкое распространение получило также мнение о том, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти и, осуществляя надзор за исполнением законов от имени государства, относится к особой, контрольно-надзорной власти [12, 13]. В последующем ряд авторов выступили с предложением об отнесении прокуратуры России в современных условиях в структуру президентской власти, полагая, что ее функции близки к функциям Президента РФ [14]. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Отличительная особенность прокуратуры как раз состоит в том, что, осуществляя надзор за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, прокуроры всех уровней, наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечивают реализацию механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей. Не случайно специальным Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 г. № 1685 «О деятельности Прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» была поставлена цель сохранить единую централизованную систему органов Прокуратуры Российской Федерации с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В дальнейшем в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 г., в ст. 129 был закреплен принцип единства и централизации системы органов прокуратуры. В результате законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно оформилась структурно и функционально в самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Второй этап конституционализации прокуратуры, как нам представляется, характеризуется значительными изменениями полномочий прокуроров в уголовно-правовой сфере. В период 2000-2011 гг. институт прокуратуры подвергся значительным преобразованиям, что было связано в первую очередь с проведением масштабной административной реформы во всех сферах государственного управления, а также с вступлением в силу нового Уголовно-процессуального кодекса РФ и последующим внесением в него изменений, связанных с компетенцией органов прокуратуры на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Во-первых, как мы уже отмечали, в этот период было особенно важно не только сохранить, но и укрепить единую централизованную систему власти. Как нам представляется, одним из ключевых моментов в процессе централизации стало образование Президентом Российской Федерации в 2000 г. федеральных округов [15], в результате чего были созданы Управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, а также введены должности заместителей Генерального прокурора РФ по федеральным округам. Во-вторых, с введением в действие с 1 июля 2002 г. нового УПК РФ [16] прокурор получил совершенно иные полномочия, связанные с его участием в уголовном процессе как на досудебной стадии, так и в суде. Конституционализация уголовно-процессуального законодательства и, соответственно, деятельности прокуратуры в указанной сфере продолжалась достаточно долго. Так, положения ч. 2 ст. 29 УПК РФ и другие связанные с ней уголовно-процессуальные нормы, касающиеся передачи судам в ходе досудебного производства по уголовному делу полномочий по применению мер пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, продлению срока содержания под стражей, производству обыска и (или) выемки в жилище, производству выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях, наложению ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи, напрямую ограничивающих конституционные права граждан, были введены в действие лишь с 1 января 2004 г. До 1 января 2004 г. решения по этим вопросам принимал прокурор. При этом все нормативные правовые положения, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 часов, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения с 1 июля 2002 г. были признаны Конституционным Судом РФ не подлежащими применению. На основании Постановления Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П [17] Федеральному Собранию надлежало немедленно внести в законодательство изменения, с тем чтобы обеспечить введение в действие норм, предусматривающих судебный порядок применения ареста (заключения под стражу), содержания под стражей, а также задержания подозреваемого на срок свыше 48 часов, с 1 июля 2002 г.16 Следующим этапом стали масштабные изменения в прокурорском следствии [18], которые завершились лишь в начале 2011 г., когда вступил в силу Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации», ознаменовав тем самым окончательное отделение следствия от прокуратуры [19]. Следует напомнить, что создание в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации вызвало широкую дискуссию в общественных и научных кругах [20, 21, 22] и послужило поводом для резкой критики со стороны руководства Генпрокуратуры России [23]. Ситуация с «поднадзорностью» Следственного комитета РФ прокуратуре окончательно разрешилась на законодательном уровне лишь в конце 2014 г. после внесения изменений в ст. 21 Закона о прокуратуре [24]. Сегодня отделение следственного комитета от органов прокуратуры воспринимается, скорее, как закономерный этап реформирования не только прокуратуры, но и всей правоохранительной системы. Ведь изначально, в 1722 г., прокуратура создавалась именно как надзорный орган, и уже позднее, после судебной реформы 1864 г., органы прокуратуры были наделены полномочиями по расследованию уголовных дел и поддержанию обвинения в суде. Однако продолжающаяся дискуссия вокруг эффективности перехода к организационно обособленной модели следствия, включая обсуждение перспектив возвращения института судебных следователей [25, 26], учреждения следственных судей [27], позволяет сделать вывод о том, что вопрос о роли прокурора в уголовном преследовании все же остается открытым. Третий этап конституционализации российской прокуратуры связан с внесением знаковой поправки в Конституцию РФ [28], а также с последующим изменением законодательства о прокуратуре, главным образом направленного на конституционализацию прокурорского надзора [29]. Данный этап включает закрепление институционального и функционального аспектов: статусов и полномочий прокуроров, принципов и приоритетов прокурорской деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, охраны Конституции РФ. С принятием в 2014 г. поправки гл. 7 Конституции РФ стала именоваться: «Судебная власть и прокуратура», - чем была поставлена точка в многолетних дискуссиях по поводу отнесения прокуратуры к судебной власти. Одновременно существенно скорректированы положения ст. 129 Конституции РФ, регулирующие конституционно-правовое положение прокуратуры в системе организации государственной власти. В целом Закон о поправке к Конституции стал системным продолжением государственных преобразований, направленных на развитие институтов суда и прокуратуры, укрепление авторитета государственной власти на местах, обеспечение единообразной судебной и правоприменительной практики, формирование единого правового пространства на всей территории Российской Федерации. Об этом во многом говорит и содержание поправок в ст. 129 Конституции РФ. На самом высоком, конституционном уровне закрепляется перечень должностных лиц органов прокуратуры, которые назначаются непосредственно Президентом РФ. Одновременно расширяется круг лиц, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ: к их числу, помимо Генерального прокурора РФ, отнесены его заместители. Их назначение верхней палатой парламента (в которой представлены все субъекты федерации), по аналогии с порядком наделения полномочиями судей высших судебных инстанций, еще раз подчеркивает высокий статус прокуратуры как конституционного органа17. Одновременно данное обстоятельство характеризуется укреплением центральной власти, в данном случае расширением полномочий главы государства как гаранта Конституции России. Об этом свидетельствует дополнение ст. 83 Конституции РФ отдельным пунктом «е. 1», закрепившим полномочие Президента России по назначению на должности и освобождению от них отдельных категорий прокуроров. При этом, очевидно, предполагается возрастание роли прокуратуры в решении задач, выходящих за рамки уголовно-правовой сферы и относящихся по своему характеру к основным конституционным функциям государства, включая гарантирование Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охрану суверенитета, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и, соответственно, усиление гарантий подчиненности руководящего состава органов прокуратуры публичным (всеобщим) интересам в противовес определенным образом понимаемым ведомственным, служебным интересам [30. С. 16].

Скачать электронную версию публикации