Political and legal debates on establishment of Austria as a federal state.pdf В статье 2004 г. «Австрия: федерация без федерализма» канадский исследователь Ян Эрк высказывает мнение, что «австрийская федерация, похоже, работает как единая система, поскольку все политические вопросы поставлены в австрийскую систему координат. Это связано с тем, что в федерации отсутствует территориальная неоднородность общества для сохранения принципиальной приверженности федерализму. Социальная однородность порождает центристские политические взгляды на всех уровнях государственного управления в составных единицах, необходимых для федерализма... Эмпирические данные убедительно свидетельствуют о том, что централизованный австрийский федерализм происходит из ее социальной структуры, а не из формальной конституции» [1]. Принимая участие в дискуссии о реформе австрийского федерализма, Эвальд Видерин, известный австрийский ученый, говорит о том, что «федерализм глубоко укоренился в умах австрийских граждан» [2], стал неотъемлемой частью национального сознания. Австрийский федерализм тесно связан с политической историей страны 1918-1920 гг. В формировании федеральной модели зарождающегося государства принимают активное участие представители различных политических партий. Стремление к компромиссу основных социальных сил позволяет сформировать уникальный конституционный проект Первой Республики. Анализируя становление Австрийской федеральной конституции в 1918-1920 гг., Э. Видерин, эксперт по федерализму, выделяет шесть основных этапов: I. Октябрь 1918 г. -январь 1919 г. - создание республики. II. Февраль 1919 г. - сентябрь 1919 г. - позиционирование земель. III. Октябрь 1919 г. - март 1920 г. - диалог между центром и землями. В.В. Кровельщикова, О.А. Чалмова 76 IV. Апрель 1920 г. - июль 1920 г. - доминирование партий. V. Июль 1920 г. - октябрь 1920 г. - принятие федеральной конституции в Конституционном национальном собрании. VI. Октябрь 1920 г. - ноябрь 1920 г. - реакция земель на федеральную конституцию [2]. I. Октябрь 1918 г. - январь 1919 г.: создание республики 11 ноября 1918 г. император Карл I сложил полномочия и 12 ноября Немецкая Австрия официально провозгласила себя республикой. Вопрос о перспективах развития австрийской государственности занимал одно из ключевых мест в программах всех политических партий [3]. По мнению Ганса Кельзена, Адольфа Меркеля, других юристов, а также известных историков права, молодая республика должна была учреждаться как централизованное унитарное государство, в котором изначально не было ни земель, ни земельного законодательства [4]. С целью установления централизованного унитарного государства в Вене 30 октября 1918 г. Временное национальное собрание принимает решения об основных институтах государственной власти. Установление централизованного унитарного государства предусматривалось Решением Временного Национального собрания Немецкой Австрии от 30 октября 1918 г. «Об основных институтах государственной власти». В соответствии с § 1 и 2 этой временной конституции верховную государственную власть, равно как и законодательную, осуществляет Временное Национальное собрание [5]. Конкурирующее законодательство, осуществляемое ландтагами или иными представительными органами, не предусматривалось. Новый Закон «Об установлении государственной власти в землях» от 14 ноября 1918 г. не изменил эту ситуацию. На смену ландтагам приходят временные земельные собрания, в компетенции которых остаются лишь административные вопросы [6]. Полномочиями по изменению земельных положений собрания уже не обладают. Интересно отметить, что в заявлениях земель о вхождении в состав Немецкой Австрии 1919 г. суверенная государственная власть не указывалась. Земли признавали Временное Национальное собрание вышестоящим институтом и нередко ссылались на его решения или поручение исполнительного комитета. Временные конституции данного периода предусматривали либо отдельные самоуправляемые провинции, либо самостоятельную область с собственным законодательством и управлением, а также членство в немецкоавстрийском государстве. Такая сдержанность в собственном наименовании соответствовала самоограничению в сфере влияния: ни заявления о вхождении, ни временные конституции не предоставляли землям больше прав, которые полагались земельными положениями в монархии. Форарльберг и Тироль не были исключением. Если в Форарльберге земельная конституция созывала земельное собрание в качестве законода- Политико-правовые дискуссии о создании Австрии 77 тельного органа и провозглашала самостоятельность земли, то под этим подразумевались положение «как в других коронных землях» и отделение от Тироля, а не суверенитет. Равным образом в резолюции тирольского Национального совета от 25 ноября 1918 г. об отношении к центральному правительству подчеркивался не суверенитет, а «автономия земли», и указывалось на «окончательное урегулирование государственно-правового оформления земли» избранными народными представителями. До конца 1918 г. автономия земель оставалась главным лозунгом политических партий. Так, в предвыборной программе христианских социалистов от 15 декабря 1918 г. предусматривалась автономия земель и общин, а также требование о ее расширении [7]. Имели ли тогда заявления о вхождении в Немецкую Австрию и их принятие Временным Национальным собранием союзную основу? Не только представители инсбрукской школы, но и Кельзен видели в этом «тенденцию федеративного устройства», идею «договорного создания государства», объясняли ее «симптоматическое значение» и диагностировали «врожденный дефект» молодого государства, «фатальные последствия которого постоянно угрожают существованию этого сообщества» [4]. Как пишет Э. Видерин, основной целью Немецкой Австрии было распространение своего территориального верховенства на все территории с немецким населением. Согласно доктрине американского президента Вильсона, сложившиеся внешнеполитические условия создавали основания для реализации права на самоопределение наций. Заявления о вхождении земель служили именно этой цели: официально они были предназначены для того, чтобы отразить претензии других государств, преемников монархии, и помочь союзникам в самоопределении. Возможно, поэтому формальное определение территории страны имело место только после получения заявлений о вхождении, как, например, это произошло с провинциями на территории Чехии [2]. В начале 1919 г. Ганс Кельзен заявил, что для Австрии практически невозможно быть федеративным государством и даже войти в федеративное государство - Германскую империю. Если Австрия тем не менее останется суверенной, «тогда федеральная конституция по примеру Швейцарии, несомненно, будет лучшим выражением данной политической ситуации» [8]. II. Февраль 1919 г. - сентябрь 1919 г.: позиционирование земель С наступлением нового года земли взяли инициативу в свои руки. Во-первых, временные конституции определяли отношение к федеративному государству. Конституция Форарльберга от 14 марта 1919 г. провозглашала самостоятельность земли и подтверждала в качестве предела этой независимости только «конституцию федеративного государства» (§ 1), не уточняя, о каком конкретно государстве - Германии, Швейцарии или Австрии - идет речь. В.В. Кровельщикова, О.А. Чалмова 78 Кроме того, в соответствии с § 51 земля признает себя связанной с федеральной конституцией при условии, что федеративное государство гарантирует земле «ее территорию, самостоятельность в пределах § 1 данной конституции, свободу, право народа и конституционные права соотечественников, а также права и полномочия, которые народ передал своим представителям» [9]. Так, например, согласно ст. I Закона о принципах земельного представительства от 18 марта 1919 г. Верхняя Австрия как самостоятельная земля осуществляла все права, которые не были переданы в прямой форме власти федеративного государства [10]. Статья II Закона Каринтии о созыве учредительного ландтага предоставляла ландтагу Каринтии полномочия «по вопросу объединения немецко-австрийских земель в общее государство либо о присоединении земли к другому государству путем всенародного голосования». Во-вторых, западные земли во главе с Форарльбергом на Третьей земельной конференции, состоявшейся 31 января и 1 февраля 1919 г. в Вене, призывали к федеративной государственности. Вступительная речь Карла Реннера о самоуправлении по английскому примеру и дальнейшем развитии автономии земель при одновременном устранении двойственности административного аппарата не встретила одобрения. Отто Эндер, губернатор земли Форарльберг, отдавал предпочтение швейцарской модели с классическим, мирным разграничением компетенции и гарантиями того, что земли свободны в осуществлении своих полномочий, невзирая на центр и связанные с этим ограничения. Губернаторы остальных земель считали, что государственное единство может опираться только на федеральную конституцию. К. Реннер считал Швейцарию образцом для подражания. В-третьих, весной 1919 г. земли поддерживали требования христиан-социалистов о федеративном государстве. Тем не менее в программе действий от 6 марта 1919 г. отсутствует термин «федеративное государство». В новой конституции предусматривалось разграничение компетенции между государством и землями с общей оговоркой в пользу земель и требованием о демократических земельных конституциях, которые гарантируются государством. Первоначально выдвигалась идея формирования земельных палат. Однако на общем собрании 3 марта 1919 г. данное предложение было отклонено. Первый проект конституции, представленный через два месяца христианскими социалистами, напротив, предусматривал федеративное государство с обширными полномочиями земель и расширенным представительством в федерации. Социал-демократы на этом этапе выжидали. После победы на выборах в феврале 1919 г., а также провозглашения в апреле 1919 г. Венгерской советской республики они представляли собой серьезную политическую силу, способную реформировать трудовое и социальное законодательство. Но их позиция в отношении конституционного законодательства и федеративного устройства была достаточно противоречивой. Политико-правовые дискуссии о создании Австрии 79 Программа действий от 26 февраля 1919 г. предусматривала противодействие К. Реннеру по вопросу формирования однопалатной системы. Тезис о преимуществе имперского права над правом земель поддерживает создание федерального института. Требования о компетенции государства в сфере хозяйственного и социального законодательства, общественного питания демонстрируют нежелание отменять существующее земельное законодательство. Даже программная статья Фридриха Аустрелица, появившаяся в ответ на проект конституции социал-демократов, не выражала безоговорочного отказа от федеративной государственности. В ней подчеркивалось, что земли никогда не имели больше автономии, чем при республике, и что разговоры о централизованной системе основаны либо на невежестве, либо на злобе. Автор отмечал, что «естественный порядок, основанный на потребностях нашей жизни», представляет собой единое государство, которое разделено на округа, глубоко укоренившиеся в своем самоуправлении. Тем не менее, учитывая исторические реалии, Аустерлиц считает это требование невыполнимым [11]. Государственная канцелярия также выступала за федеративное государство. Перед отъездом в Сен-Жермен 12 мая 1919 г. Карл Реннер обсудил с Гансом Кельзеном основы будущей конституции, а именно ее федеративный характер и учреждение парламентской республики. В течение лета 1919 г. Кельзен разработал несколько конституционных проектов. Интересы земель получили отражение, прежде всего, в первом конституционном проекте, где встречается упоминание о «суверенных землях», аналогичное тирольскому проекту, допускается возможность влияния федерации на земельный законодательный процесс (как предусматривалось в проекте христианских социалистов, тирольском проекте), отсутствует положение о приоритете федерального права над правом земель, а федерация наделяется сравнительно небольшим объемом полномочий. III. Октябрь 1919 г. - март 1920 г.: диалог между центром и землями После подписания 10 сентября 1919 г. Сен-Жерменского мирного договора рассмотрение вопросов о конституции и форме государственного устройства, которые откладывались ранее, вновь включаются в повестку дня. Коалиционная программа от 17 октября 1919 г., утвержденная объединением депутатов христианских социалистов и союзом депутатов социал-демократов, предполагала формирование федеративного государства. Новая конституция предусматривала федеральные полномочия в сфере среднего и высшего образования, экономики, энергетики, юстиции, налогообложения, сельского хозяйства и внешнеполитических отношений. В перспективе рассматривалась немецкая модель двухпалатной системы, в случае возражений со стороны Федерального совета предполагалось проводить всенародное голосование. Уже на 7-й земельной конференции, состоявшейся В.В. Кровельщикова, О.А. Чалмова 80 12 и 13 октября 1919 г. и открытой К. Реннером, земли настаивали на своем участии в разработке и принятии решений по конституции. Вновь созданное государственное ведомство по конституционной и административной реформе возглавил тирольский профессор истории, убежденный федералист Михаэль Майр, который пользовался доверием земель. При Майре государственная канцелярия активизировала свою работу, в частности координировала разделение полномочий с государственными ведомствами. Для оказания давления на Вену Тироль при поддержке Форарль-берга, Зальцбурга, Верхней Австрии представил проект конституции, разработанный Фальзером и одобренный ландтагом 18 декабря 1919 г. Однако разногласия внутри партийной коалиции из-за Федерального совета, ключевых полномочий земель препятствовали достижению согласия по многим вопросам. Майр проводил в землях встречи по поводу новой конституции, занимая умеренное положение в отношении предложений, поступающих от представителей земель и от христианских социалистов в Вене. Впоследствии, несмотря на сопротивление некоторых коллег в кабинете, с 15 по 27 февраля 1920 г. он принял участие в земельной конференции в Зальцбурге, но только как «частное лицо». Появление государственного секретаря приветствовалось землями, и именно его «частный проект», а не тирольский, стал предметом обсуждения. Кульминацией конференции стал опрос представителей земель о том, как следует создавать Австрию: в качестве федеративного или унитарного государства. Он показал, что христианские социалисты и великогерманцы единодушно поддерживали федеральную конституцию. В Вене, Нижней Австрии и Штирии социал-демократы отдавали предпочтение федеративному государству при условии полной демократии и экономического развития. И только в западных землях, где их политическое влияние было незначительным, они выступали за унитарное государство с новыми экономическими административными областями. Многие вопросы вызывали бурную дискуссию. Небольшие и западные федеральные земли требовали равного представительства земель, крупные и восточные земли выступали за представительство с учетом численности граждан. Некоторые представители социал-демократов высказывались против введения двухпалатной системы, христианские социалисты одобряли разграничение полномочий, и лишь социал-демократы не имели определенной позиции в данном вопросе. IV. Апрель 1920 г. - июль 1920 г.: доминирование партий Консультации продолжились на земельной конференции в Линце, проходившей с 20 по 23 апреля 1920 г. Проект, разработанный Майром, был нацелен на достижение консенсуса с партиями: с немецким националистами - по вопросу о всенародном избрании федерального президента, с социал-демократами - о финансовом верховенстве федерации. Политико-правовые дискуссии о создании Австрии 81 Однако социал-демократы отказались принять этот проект как внепартийный и выдвинули встречное предложение с неопубликованным проектом Роберта Даннеберга. Встречались разногласия и по полномочиям и функционированию земельных палат. Социал-демократы и великогерманцы требовали больших федеральных полномочий в области школьного образования, сельского хозяйства, в сфере водного права, электроэнергетики. После распада коалиции 10 июня 1920 г. партии представили в Конституционное Национальное собрание свои проекты, которые предусматривали федеральную конституцию, земельные парламенты и одинаковый перечень полномочий. В целом итоги конференции имели решающее значение, поскольку удалось достигнуть соглашения между землями и центром по конституционному вопросу, определились позиции политических партий по вопросам федерализма. V. Июль 1920 г. - октябрь 1920 г.: принятие федеральной конституции в Конституционном Национальном собрании С 11 июля по 23 сентября 1920 г. все вопросы, связанные с конституцией, обсуждались в специально созданном подкомитете, в состав которого входили представители политических партий и государственной канцелярии. Ганс Кельзен принимал участие в работе комитета в качестве научного консультанта. Обсуждения начались с рассмотрения вопроса о разграничении компетенции. По ряду полномочий удалось достигнуть консенсуса. Тем не менее спорными оставались важные политические полномочия: социал-демократы регулярно выступали за федеральную компетенцию, христианские социалисты - за компетенцию земель. Нередко в тупиковых ситуациях решающее значение имела позиция великогерманцев. По предложению Кельзена на шестом заседании было принято решение по составу Федерального совета: земля с наибольшей численностью граждан выдвигает двенадцать членов, и действует принцип пропорционального представительства, при этом избираются не менее трех членов от одной земли. Не получил закрепления приоритет федерального закона, поскольку принцип Lex posterior исключает возникающие конфликты до тех пор, пока они не будут разрешены Конституционным судом. Получило современную форму непрямое федеральное управление, в частности, право губернатора земли давать указания высшим федеральным органам. Решения против права выхода земель, предоставления полномочий по заключению государственных договоров, а также нового деления земель на основе народных голосований проясняли дальнейшие спорные вопросы. Доклад, представленный 29 сентября 1920 г. одним из лидеров христианско-социальной партии Игнацем Зейпелем, вызвал дебаты на пленуме. Основное внимание Зейпель уделял федеральным институтам. В защиту последних выступил глава кабинета, государственный секретарь Майр, подчеркивая компромиссный характер данного решения. В.В. Кровельщикова, О.А. Чалмова 82 Даннеберг, основной докладчик социал-демократов, дистанцировался от федеративного государства. Несмотря на приоритетную концепцию унитарного государства, построенного полностью на принципе самоуправления, партия, по его мнению, «должна учитывать фактическое соотношение сил на сегодняшний день» [12]. Газета «Arbeiter Zeitung» писала, что во время дебатов по разграничению компетенции создавалось впечатление, «будто сталкиваются не нации и соотечественники, а враги» [13]. На пленарном заседании 30 сентября 1920 г. позиция христиан-социалистов по спорным вопросам в отношении компетенции осталась приоритетной. Однако многие разногласия удалось преодолеть на основе принципа равнозначности и равноправия федерации и земель. 1 октября 1920 г. конституционный текст был окончательно доработан, принят пленумом в третьем чтении без каких-либо изменений и опубликован. VI. Октябрь 1920 г. - ноябрь 1920 г.: реакция земель на федеральную конституцию Несмотря на то, что земли не участвовали в обсуждениях Конституционного Национального собрания, в ноябре 1920 г. они направили своих представителей в Федеральный совет. Возражения против процедуры принятия конституции стали заявлять западные земли, подсчитавшие себя обманутыми. Довольно лаконично отреагировал Зальцбург. Там ландтаг принял 25 ноября 1920 г. Закон о создании федеративного государства Австрия. В ст. I устанавливалось, что земля Зальцбург с остальными землями создает федеративное государство Австрия. Согласно ст. II образование «происходит на основе Федерального конституционного закона, принятого 1 октября 1920 г. Национальным собранием в Вене» [14]. Другие земли открыто выражали свое недовольство Федеральным конституционным законом. Ландтаг Каринтии заявил протест и утвердил резолюцию, согласно которой федеральная конституция была принята без согласованного решения представительных органов государств-членов. Протестующий тирольский ландтаг констатировал в своей резолюции нарушение «права на самоопределение, которое было вновь получено землей после переворота, и прав, принадлежащих ландтагу на основе действующего земельного устава» [15]. В Верхней Австрии все партии, включая социал-демократов, договорились о совместном заявлении, которое было зачитано губернатором в ландтаге по случаю избрания членов Федерального совета. Он заявил, что Верхняя Австрия «как федеральная земля вместе с землями Бургенланд, Каринтия, Нижняя Австрия (Нижняя Австрия и Вена), Зальцбург, Штирия, Тироль и Форарльберг объединяются в федеративное государство», однако лишь постольку, поскольку «федеративное государство Австрия остается жизнеспособным образованием» [16]. Таким образом, в период с 1918 по 1920 г. наряду с противоречивым и в значительной степени хаотичным образованием демократической Рес- Политико-правовые дискуссии о создании Австрии 83 публики Австрия развивались ее федеративные основы. Конституция 1920 г. стала компромиссным решением между централизованным унитарным государством и федерацией.

Скачать электронную версию публикации