On clarifying the subject of penitentiary oversight by the prosecutor's office on a range of acts.pdf Относительно содержания предела прокурорского надзора за исполнением законов в местах принудительной изоляции от общества по кругу актов (иерархичности [1. C. 157]) в литературе нет единства мнений. По мнению одних ученых, этот круг актов исчерпывается исключительно законами [2. C. 38], другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты [3. C. 69]. Первые исходят из буквального толкования Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на практику регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой. Пределы по актам определяются применительно к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом заключается их смысл как одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов в качестве пределов выступают только акты высшей юридической силы - Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и так называемые квазизаконы. Под последними в юридической литературе принято понимать акты, формально не являющиеся законами, но по характеру и содержанию регулирования правовых отношений приравненные к ним: международные акты, содержащие общепризнанные нормы (принципы) международного права; ратифицированные в установленном порядке международные договоры РФ; государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения между Федерацией и субъектами РФ; акты бывшего Союза ССР и РСФСР в части, не противоречащей действующему законодательству; в некоторых случаях указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и Федерального собрания РФ, носящие нормативный характер [4. C. 41-42]. В других отраслях - также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает Закон о прокуратуре. Например, ч. 2 ст. 32 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством (курсив мой. - О.В.) прав и обязанностей лиц, находящихся в изоляции от общества. Другими словами, используется иной, обобщающий термин, в связи с чем можно предположить, что применительно к этой отрасли устанавливаются иные пределы по кругу актов, входящих в предмет надзора. Пределы пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу актов, так же как и по кругу лиц, определяются в рамках соответствующих отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившая практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. На общенадзорном уровне, с учетом положений ст.ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре, в качестве пределов выступают Конституция РФ и законы, действующие на территории России, а также акты, по своей юридической силе приравненные к законам, регулирующие исполнение и отбывание уголовных наказаний и иных мер пенитенциарной изоляции. В рамках специальной отрасли - надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, - согласно ст. 32 Закона о прокуратуре, в предмет прокурорского надзора включается также законодательство, регулирующее порядок отбывания и исполнения всех видов уголовных наказаний, иных мер принудительного характера, назначаемых по решению суда, а также мер принудительной изоляции от общества, назначаемых в интересах уголовно-процессуального производства. Вопрос о содержании понятия «законодательство» в контексте ст. 32 Закона о прокуратуре нуждается в уточнении. На официальном уровне этот термин не раскрывается. В литературе справедливо отмечается, что под законодательством в широком смысле понимается вся совокупность нормативных правовых актов в той или иной области правового регулирования. Термин «законодательство» в узком смысле охватывает лишь законы, т.е. нормативно-правовые акты высшей юридической силы, причем в федеративных государствах, как правило, это понятие охватывает федеральные законы и законы субъектов федерации. В этой связи обосновано возникает вопрос, в каком смысле этот термин используется ст. 32 Закона о прокуратуре. Во-первых, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, российское уголовно-исполнительное законодательство может быть только федеральным. В свою очередь, в ч. 1 ст. 2 УИК РФ указано, что «уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации состоит из УИК РФ и других федеральных законов». Таким образом, УИК РФ использует термин «законодательство» в узком смысле, ограничивая его лишь федеральными законами. Во-вторых, исходя из буквального толкования положений ст.ст. 1 и 21 Закона о прокуратуре, логично предположить, что в ст. 32 этого же Закона речь, скорее всего, может идти о надзоре за исполнением только законов, поскольку законодатель использует именно этот термин. Наконец, ст. 32 Закона о прокуратуре гласит, что прокурор осуществляет надзор за «соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутым мерам принудительного характера». В правовом государстве, коим является Россия, правовое положение лиц (их права и обязанности) должно устанавливаться исключительно законами как актами высшей юридической силы. В этой связи возможно заключить, что ст. 32 Закона о прокуратуре термин «законодательство» использует в узком смысле, охватывая надзор за исполнением требований, содержащихся исключительно в федеральных законах как актах высшей юридической силы. Однако такой вывод представляется небесспорным Прежде всего в предмет надзора, согласно ст. 32 Закона о прокуратуре, входит надзор не только за уголовно-исполнительным, но и за иным законодательством, регулирующим исполнение и отбывание принудительной изоляции от общества. Оно включает в себя не только законы как акты высшей юридической силы, но и подзаконные нормативно-правовые акты. Далее, в юридической литературе обоснованно отмечается, что одна из ключевых особенностей правового регулирования исполнения и отбывания принудительной изоляции от общества заключается в его широком подзаконном и, главным образом, ведомственном регулировании. Такое положение вещей обусловлено необходимостью детальной регламентации постоянного нахождения большого количества лиц в ограниченных пространствах в течение продолжительного периода. Формат закона не позволяет осуществить оптимальное регулирование принудительной изоляции в подобных условиях. Поэтому законодатель вынужден сохранять ведомственное регулирование, причем со стороны различных ведомств. Такое положение вещей едва ли можно признать удовлетворительным, но таковы сегодняшние реалии. Возможно, по этой причине законодатель вынужден был включить в УИК РФ ст. 4, прямо предусматривающую, что федеральные органы исполнительной власти вправе принимать основанные на федеральном законе нормативно-правовые акты по вопросам исполнения наказаний. К их числу, во всяком случае, следует отнести постановления (распоряжения) Правительства РФ, приказы и инструкции Министерства юстиции РФ, не утратившие своего значения принятые ранее нормативные акты МВД, а также нормативно-правовые акты ФСИН России и иных ведомств (Минздрава России, Министерства обороны РФ)1. В таких условиях ограничение надзора исключительно наблюдением за исполнением законов как актов высшей юридической силы приведет к исключению из предмета надзора значительного нормативно-правового массива, что, в свою очередь, едва ли будет способствовать обеспечению законности и соблюдению правового положения лиц в ходе реализации мер принудительной изоляции. В этой связи, с учетом сложившейся действительности, недопустимо ограничивать пределы прокурорского надзора за законностью исполнения принудительной изоляции исключительно законами как актами высшей юридической силы. В предмет надзора следует включить подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие принудительную изоляцию от общества. «Глубина погружения» в подзаконный нормативно-правовой массив ограничивается в этом случае иными пределами прокурорского надзора. В частности, запретом на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных лиц, позволяющим исключить надзор за актами, не порождающими юридически значимых последствий в рассматриваемой сфере, и пределом по видам деятельности, исключающим из предмета надзора уголовно-исполнительную и иную де- " 2 ятельность, не связанную с принудительной изоляции2. «Расширительный» подход при установлении предела надзора по кругу актов применительно к специальной отрасли обусловливает установление широких пределов по кругу актов для пенитенциарного надзора прокуратуры. В этой связи «нижний» предел пенитенциарного надзора охватит надзор за исполнением таких актов, как нормативные указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты Минюста России, Минздрава России, Минобороны России, МВД РФ, ФСИН России и др., касающиеся исполнения принудительной изоляции. Таким образом, предмет пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу актов включит в себя: - общепризнанные (т.е. признанные подавляющим большинством государств) нормы (принципы) международного права в части установления основных естественных (неотъемлемых) прав человека, в том числе в отношении лиц, находящихся в местах пенитенциарной изоляции и (или) отбывающих меры пенитенциарной изоляции, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и непосредственно включенные в российское национальное право: Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 10.12.1948; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.19663; - Конституцию Российской Федерации; - ратифицированные в установленном порядке международные договоры и соглашения4. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает примат норм, содержащихся в международных договорах, над нормами национального права. В развитие этих положений ч. 2 ст. 3 УИК РФ, в свою очередь, устанавливает приоритет правил международных договоров над положениями уголовно-исполнительного законодательства РФ. Аналогичные требования содержит уголовное и уголовно-процессуальное законодательство (ч. 2 ст. 1, ч.ч. 3 и 4 ст. 11, ч.ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 2 ст. 13 УК РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ). Верховный Суд РФ, разъясняя судам и правоохранителям правила применения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, указал: положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, приня- ~ ~ 3 тый для осуществления положений указанного международного договора5. Применительно к пенитенциарному надзору прокуратуры предмет, как правило, исчерпывается надзором за исполнением требований, содержащихся: 1) в ратифицированных в установленном порядке многосторонних международных договорах и соглашениях (конвенциях); 2) в двусторонних договорах и соглашениях о международно-правовой помощи (сотрудничестве) в части определения порядка и условий экстрадиции (передачи) осужденных для отбывания наказания и иных мер принудительной изоляции, а также применения к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений мер предварительной изоляции от общества. Первая группа актов включает в себя такие основные международные документы, как Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые ООН в 1955 г.6; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984; Конвенция о правах ребенка от 20.11.1989; Конвенция МОТ об упразднении принудительного труда от 25.06.1957; Конвенция МОТ относительно принудительного и обязательного труда от 11.06.2014; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (с изм. от 13.05.2004); Европейская Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26.11.1987; Европейская Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20.04.1959; Европейская Конвенция о международной действительности судебных решений по уголовным делам от 28.05.1970; Европейская Конвенция о выдаче от 13.12.1957; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993; Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения от 28.03.1997; Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания от 06.03.1998 и др. Вторая группа более многочисленна и включает в себя двусторонние договоры (соглашения, конвенции) о (взаимной) правовой помощи и правовых отношениях между Россией и соответствующими странами. В настоящий момент ратифицировано около 60 подобных договоров [7]. Соблюдение условий этих соглашений в части исполнения (отбывания) принудительной изоляции российскими поднадзорными лицами также составляет предмет пенитенциарного надзора прокуратуры. Что касается надзора за применением международных стандартов исполнения и отбывания принудительной изоляции от общества, то их применение с формальных позиций не является обязательным и в этой связи не охватывается предметом пенитенциарного надзора прокуратуры. Так, ч. 4 ст. 3 УИК РФ устанавливает, что рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве РФ при наличии необходимых экономических и социальных возможностей. Другими словами, соблюдение и исполнение указанных стандартов возможно только при условии включения их в содержание отечественного уголовно-исполнительного законодательства, в противном случае - не является обязательным и не охватывается предметом пенитенциарного надзора прокуратуры. Следует отметить, что в настоящий момент существует достаточно большое количество международных стандартов, регулирующих исполнение и отбывание принудительной изоляции от общества: Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство личности видов обращения и наказания, принятую ГА ООН 09.12.1975; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый ГА ООН 17.12.1979; Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию и заключению в какой бы то ни было форме (1988); Основные принципы обращения с заключенными (1990); Европейские тюремные правила (1987) и др. На уровне национального законодательства пенитенциарный надзор прокуратуры, помимо Конституции РФ, включает в себя также наблюдение за исполнением и соблюдением требований федеральных законов РФ. При этом условно законы можно разделить на две группы. В первую включаются непосредственно регулирующие исполнение (отбывание) мер пенитенциарной изоляции. Основными из них служат: - Уголовный кодекс РФ; - Уголовно-процессуальный кодекс РФ; - Уголовно-исполнительный кодекс РФ; - ФЗ РФ от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; - Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; - Закон РФ № 3185-1 от 02.07.1992 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; - ФЗ РФ № 92-ФЗ от 07.05.2009 «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением»; - ФЗ РФ № 76-ФЗ от 10.06.2008 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Вторая группа охватывает законы, регулирующие деятельность, непосредственно связанную с принудительной изоляцией, а также деятельность государственных органов и учреждений, для которых исполнение наказаний служит дополнительной функцией к основной деятельности. Сюда можно отнести такие законы, как Федеральный конституционный закон РФ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; КоАП РФ; НК РФ; ФЗ РФ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»; ФЗ РФ № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; ФЗ РФ от 27.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации»; ФЗ РФ от 12.08.1995 № 114-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; ФЗ РФ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации»; Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; ФЗ РФ № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и ряд других федеральных законов. Вопросы принудительной изоляции от общества относятся к исключительно федеральному уровню регулирования; законов субъектов Федерации, регулирующих исполнение и отбывание мер принудительной изоляции, нет. Поэтому в этой части предмет пенитенциарного надзора прокуратуры ограничивается наблюдением за исполнением федеральных законов. Следующий блок нормативно-правовых актов, входящих в предмет пенитенциарного надзора прокуратуры, образуют подзаконные нормативно-правовые акты. Причем предметом охватываются подзаконные нормативно-правовые акты как общего, так ведомственного характера. К первым относятся указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, носящие нормативный характер. К примеру: Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. на 01.07.2020); Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» (с изм. на 01.01.2020); Постановление Правительства РФ от 04.06.1997 № 669 «Об утверждении Положения о дисциплинарной воинской части» (в ред. от 17.12.2019); Постановление Правительства РФ от 05.04.1999 № 366 «О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу» (с изм. от 14.07.2017) и др. Предметом пенитенциарного надзора прокурора также охватывается наблюдение за исполнением требований, содержащихся в ведомственных нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы пенитенциарной изоляции. К числу таких ведомств относятся Минюст России, ФСИН России, МВД РФ, ФСБ РФ, Минобороны РФ, Минздрав России и Минпросвет России. Главная особенность определения пределов надзора применительно к ведомственным актам заключается в том, что, с одной стороны, прокурор надзирает за исполнением и соблюдением требований, содержащихся в этих актах, с другой - они сами служат предметом надзора с точки зрения их соответствия действующему законодательству. В этой связи принятие ключевых из них, как правило, требует согласования с прокуратурой в лице Генерального прокурора РФ или соответствующих нижестоящих прокуроров. Предел пенитенциарного надзора прокуратуры по кругу ведомственных актов включает в себя: Приказ Министерства обороны РФ от 20.10.2016 № 680 «Об утверждении Правилах отбывания уголовных наказания осужденными военнослужащими»; Приказ Минюста России и Министерства общего и профессионального образования России от 27.03.2006 № 70 «Об утверждении Положения об организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах уголовно-исполнительной системы»; Приказ Минюста РФ от 14.10.2005 № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы (с послед. изм. и доп.); Приказ Минюста России от 03.11.2017 № 224 «Об утверждении Порядка создания, функционирования и ликвидации единых помещений камерного типа» и др. Всего в настоящий момент предметом пенитенциарного надзора прокуратуры охватывается надзор за исполнением около 30 ведомственных нормативно-правовых актов. Таким образом, для предмета пенитенциарного надзора прокуратуры характерны широкие пределы по кругу актов, включающие в себя надзор за соблюдением и исполнением требований, содержащихся как в общепризнанных нормах международного права, Конституции РФ, федеральных законах, ратифицированных международных договорах, так и в подзаконных нормативно-правовых актах высших органов власти и ведомственных нормативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти, исполняющих меры принудительной изоляции от общества.

Скачать электронную версию публикации