With regard to the question of compliance with the principle of legality in establishing administrative liability for fa.pdf Законность понимается в юридической науке как принцип поведения, принцип деятельности государственного аппарата, метод государственного управления, общественно-политический режим [1. С. 6]. Изучению законности как правового явления посвящено большое количество научных исследований [2-4]. Принцип законности в обществе во многом выполняет роль социального ориентира, основополагающего позитивного начала, с которым каждый гражданин, общественная организация, государственный или муниципальный орган должны постоянно сверять свою профессиональную деятельность, чтобы обеспечить ей высокое правовое качество, последовательно демократическое содержание, достижение высоких социально-экономических результатов [5. С. 7]. По мнению Ц.С. Дондокова, «законность выражает универсальный правовой принцип. Согласно этому принципу все участники общественных отношений должны точно и неуклонно исполнять все предписания закона и подзаконных актов. Это требование вытекает непосредственно из свойства права - его общеобязательности» [6. С. 41]. Е.А. Пушкарев определяет законность как фундаментальный принцип правового государства, «представляющий собой строгое и неуклонное осуществление органами государственной власти, организациями, учреждениями, предприятиями, общественными объединениями и должностными лицами правовых норм, признаваемых и одобряемых большинством населения» [7. С. 5]. Т.В. Лоза отмечает, что суть принципа законности как общеправового принципа четко сформулирована в ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы [8. С. 64]. Законность как принцип накладывает определенные обязанности как на государство, так и на граждан. Для первого это заключается в обеспечении прав и свобод граждан путем принятия законодательных актов, соответствующих объективно сложившейся в государстве обстановке, а также в стабильной и эффективной работе органов государственной власти; для вторых - в неукоснительном исполнении и соблюдении общеобязательных правил и норм [9. С. 197]. Общим элементом всех приведенных точек зрения можно выделить обязательность исполнения всеми субъектами правоотношений предписаний правовых норм. Свое трансформированное выражение принцип законности имеет и в делах об административных правонарушениях. В рамках производства по делам об административных правонарушениях принцип законности означает, что судебные акты, акты органов исполнительной власти, а также все процессуальные их действия, так же как и действия всех участников производства, должны соответствовать нормам материального и процессуального права [10]. Учитывая особенности системы нормативного правового регулирования административной ответственности, следует отметить, что принцип законности в делах об административных правонарушениях реализуется не только при осуществлении привлечения лиц к административной ответственности, но и при формировании законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Во втором случае он выражается в неукоснительном следовании предписаниям федерального законодательства законотворческим органом субъекта РФ при установлении норм, регулирующих административную ответственность. Поэтому соблюдение принципа законности в нормотворческой деятельности субъектов РФ имеет первостепенное значение, так как именно нормы права служат основой для возникновения правоотношений [11. С. 409]. Следует согласиться с мнением П.П. Серкова, что законодательная власть технологически занимает первое место в механизме государственного управления, поскольку без правовых норм в принципе невозможно регулировать общественные отношения [12. С. 827]. В то же время в некоторых случаях проблемы правового регулирования субъектов Российской Федерации связаны с противоречивостью федерального законодательства. В качестве примера можно привести вопрос об установлении административной ответственности субъектами РФ за неисполнение решений коллегиальных органов по противодействию терроризму. Федеральный закон от 18.04.2018 № 82-ФЗ дополнил ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» новой редакцией ч. 4.1, предусматривающей создание координационных органов, направленных на профилактику терроризма, а также на минимизацию и (или) ликвидацию последствий его проявления в субъектах РФ. Для обеспечения эффективной реализации решений данных органов федеральный законодатель предусмотрел положение, в соответствии с которым в случае, если административная ответственность за неисполнение или нарушение решений указанных органов не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, на уровне федерального закона фактически не только было закреплено право опережающего нормотворчества субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за неисполнение решений антитеррористических комиссий субъектов РФ, но и сформировано положение об общих полномочиях по установлению административной ответственности Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере, противоречащее КоАП РФ. На данный момент такая ответственность установлена во многих субъектах Российской Федерации. Например, в Омской области [13], Республике Марий Эл [14] ответственность установлена за неисполнение или нарушение решений анти-террористической комиссии, принятых в пределах ее компетенции. В Орловской [15], Мурманской [16], Вологодской [17], Белгородской [18] областях ответственность наступает за неисполнение или нарушение решений антитеррористической комиссии, сформированных коллегиальных органов по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований. За неисполнение решений указанных органов в большинстве законов субъектов предусмотрена ответственность для физических, должностных и юридических лиц. Систематическое толкование [19] указанной нормы позволяет выявить наличие правовых коллизий. Коллизионность изменений ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» заключается в невозможности определения правовой природы решений, принимаемых антитеррористи-ческими органами субъектов Российской Федерации, а также коллегиальными органами по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований. Данные решения должны являться нормативными правовыми актами, чтобы положения о возможности установления административной ответственности субъектами РФ соответствовали основному нормативному акту в сфере административной ответственности - КоАП РФ. Статья 1.3.1 КоАП РФ закрепляет положение о том, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственности лишь за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ либо нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В то же время, как устанавливает сам Федеральный закон от 18.04.2018 № 82-ФЗ, «антитеррористические комиссии субъектов РФ создаются в целях обеспечения координации деятельности… Для организации взаимодействия и реализации решений этих органов могут издаваться акты (совместные акты) этих органов». Координационная деятельность направлена на участников процесса координации и может распространяться за пределы субъектов координационного процесса только при условии их служебного подчинения участникам координационного процесса, т.е. в рамках вертикали подчинения участникам координационного процесса. Результаты процесса координации закрепляются в решениях координационного органа или совместных актах участников координационного процесса, что является формой закрепления решений, достигнутых в процессе координации. Решения координационного органа, в отличие от актов членов координационного органа, могут носить обязательный характер только для участников процесса координации и подчиненных им субъектов. Все это указывает на отсутствие нормативной правовой природы в решениях антитеррористических комиссий субъектов РФ, а также коллегиальных органов по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований. Внесенными в Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» изменениями установлено, что решения антитерро-ристических органов субъектов РФ обязательны для исполнения органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами в соответствующем субъекте Российской Федерации. Это положение дублируется и в п. 10 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации [20]. Данные предписания также не раскрывают правовую природу указанных решений. Если рассматривать данные решения исходя из обязательности, как нормативные правовые акты, то становится очевидным, что эти положения не соответствуют ни цели создания этих органов, к которой относится только координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, ни закрепленным за ними полномочиям. Однако, к сожалению, как указывалось ранее, данная трактовка нашла свое отражение в законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Как пример более корректного, соответствующего специфике деятельности координационного органа, закрепления полномочий координационных структур можно назвать п. 8 Указа Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» [21]: «Решение координационного совещания оформляется в письменной форме в виде постановления и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его выполнение. Руководители правоохранительных органов во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационнораспорядительные меры». Юридически корректный механизм внешней реализации принятых решений антитеррористических органов, содержащих признаки нормативности, заложен в п.п. 11 и 12 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, в соответствии с которыми для реализации решений комиссии могут подготавливаться проекты правовых актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также акты (совместные акты) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав комиссии. В пользу отсутствия признаков нормативно-правового акта в решениях комиссий говорит и п. 43 Регламента антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации [22], в соответствии с которым решения комиссии оформляются протоколом. Анализ решений координационных органов субъектов по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявления показывает, что в большинстве своем их решения не носят признаков нормативности и имеют организационный характер. Кроме того, данные решения не подлежат обязательному официальному опубликованию, что исключает возможность их исполнения организациями, должностными лицами (кроме должностных лиц органов, входящих в состав координационного органа) и гражданами в соответствующем субъекте Российской Федерации. Можно сделать вывод, что антитеррористические комиссии субъектов РФ не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов, как и сам Национальный антитеррористический комитет. В соответствии с п. 5 Положения о Национальном антитеррористическом комитете [23], Комитет имеет право вносить в установленном порядке предложения по вопросам, требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Таким образом, признание решений антитеррористических органов субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами противоречит системе действующего законодательства и не позволяет субъектам Российской Федерации, в силу положений ст. 1.3.1. КоАП РФ, устанавливать административную ответственность за их нарушение. Можно предположить, что по замыслу законодателя под решениями, указанными в ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и в п. 10 Положения об антитеррористи-ческой комиссии в субъекте Российской Федерации, понимаются акты индивидуального характера, направленные на организацию обеспечения анти-террористической безопасности конкретными субъектами правоотношений. Тогда еще более очевидным становится противоречие положения ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» о возможности установления за неисполнение или нарушение указанных решений административной ответственности субъектами РФ, если она не установлена федеральным законом и КоАП РФ. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что установленное ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» положение об обязательности решений антитеррори-стических комиссий субъектов Российской Федерации и возможности установления за их неисполнение или нарушение административной ответственности субъектами РФ вступает в противоречие с положениями не только ст. 1.3.1, но и ст. 1.1 КоАП РФ, устанавливающей, что нормы, регулирующие вопрос административной ответственности, должны содержаться только в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, что, в свою очередь, нарушает принцип законности при попытке реализации данных положений представительными органами субъектов РФ. Закрепление в ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» права опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности также противоречит ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ. Указанные статьи содержат исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации и ее субъектов по установлению административной ответственности и не допускают альтернативности при ее установлении. Несмотря на то, что на данный момент отсутствуют необходимые и достаточные аргументы, позволяющие утверждать о наличии предметной иерархии нормативных правовых актов в ее формально-юридическом, коллизионном аспекте [24. С. 18], исходя из правила отраслевого приоритета [25. С. 207], можно утверждать, что решение сложившейся проблемы на законодательном уровне должно состоять не в изменении устоявшейся системы регулирования вопросов установления административной ответственности Российской Федерацией и ее субъектами, закрепленной в КоАП РФ, а в приведении иных норм права в соответствие с ними. Для этого необходимо в ч. 4.1 ст. 5 Федерального закона от 06.03.2006 № ФЗ-35 «О противодействии терроризму» и п. 10 Положения об антитер-рористической комиссии в субъекте Российской Федерации конкретизировать положения об обязательности решений антитеррористических органов субъектов РФ, указав на их индивидуальный, ненормативный характер, а также исключить положения ч. 4.1 ст. 5 ФЗ-35 об установлении административной ответственности за неисполнение или нарушение их решений. Это не повлечет снижения эффективности деятельности этих органов, так как, как и ранее, результаты проведенной координационной деятельности могут быть выражены в совместных решениях государственных органов, представленных в составе антитеррористических комиссий. Полномочия каждого конкретного органа, входящего в состав антитеррористический комиссии, по принятию таких решений определены в законодательстве, как и ответственность за их неисполнение. На уровне регионального законодателя в условиях противоречивости федерального законодательства стоит воздержаться от установления административной ответственности за нарушение решений антитеррористических комиссий субъектов РФ, так как такое нормативное регулирование неизбежно приведет к нарушению прав и свобод граждан и юридических лиц. Учитывая, что ревизия положений федерального законодательства может быть проведена только Конституционным Судом Российской Федерации, что само по себе является длительным процессом, на суды общей юрисдикции ложится бремя недопущения нарушения прав и свобод граждан в результате формирования дефектных правоотношений, основанных на нормах регионального законодательства, сформировавшихся в результате допущения ошибок при осуществлении федерального законотворчества. В данной ситуации при решении вопроса о привлечении к административной ответственности судам необходимо руководствоваться п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [26], в котором указано, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также ст. 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. Таким образом, осуществляя рассмотрение или пересмотр дел данной категории, стоит говорить о необходимости прекращения дела об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, что предусмотрено п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Скачать электронную версию публикации