Social welfare of migrant workers in the EU: comparative models in the context of the legal integration system of the EA.pdf Современный период характеризуется активной региональной интеграцией государств в условиях объективной трансформации мирохозяйственного уклада. На наших глазах продолжается интенсивное формирование Евразийского Экономического Союза (ЕАЭС) и его нормативной системы, базирующихся, помимо прочего, на принципе свободы движения рабочей силы. Строительство межгосударственного объединения требует учета многих нюансов, и ближайший пример и внушительный опыт Европейского Союза (ЕС) здесь, несомненно, оказались бы весьма полезны. Отметим, что задолго до создания ЕС право выработало форму межгосударственного сотрудничества, при которой суверенные, независимые государства добровольно признали для себя обязательность определенных базовых, фундаментальных принципов, реализуемых в рамках концепции международного права. Тем не менее признание права ЕС в качестве правовой системы - вопрос дискуссионный [1. С. 155]. В литературе обращается внимание на основные особенности ЕС [2-4], которые, в свою очередь, обусловливают механизм соотношения между национальным законодательством государств-членов и правовыми нормами этого Объединения: 1) приоритет правовой системы ЕС в отношении правовых систем государств-членов, обеспечиваемый Европейским Судом, который, в свою очередь, наделен исключительными полномочиями толкования европейского права; 2) органическое сочетание и усиление в правовой системе ЕС значимости нормативно-правовых актов межгосударственных управленческих структур, а также постепенное развитие неписаного прецедентного права, формируемого Европейским Судом по правам человека; 3) усиление независимости правовой системы ЕС от национальных правовых систем государств-членов, что проявляется в возможности ее прямого влияния, обязательности наднациональных нормативных требований для граждан и организаций без принятия со стороны государств-членов дополнительных актов. Эти и другие направления развития являются устойчивыми с конца ХХ в. и по сей день. Хотя вопрос о существовании правовой системы ЕС в качестве отдельной институциональной единицы среди правовых систем мира и является дискуссионным, он не отрицает самостоятельности, уникальности правовой системы ЕС. Ее, полагаем, невозможно отнести ни к одной из национальных правовых систем государств - членов ЕС, ни к общей совокупности международных правовых актов. Нужно согласиться с С.С. Алексеевым, который отмечал «...что, существуя в тесном единстве со специальным содержанием, идеологическая сторона семей правовых систем в ряде случаев играет заметную роль. В романо-германском и общем праве эта сторона заключается в господстве юридического мировоззрения - классического мировоззрения общества, где утверждено верховенство права» [5. С. 124]. Идентификация гражданами европейских государств себя лицами, имеющих устойчивую правовую связь с Объединением, а также провозглашение их субъектами европейского права дают дополнительные основания признать особую природу за комплексом правовых норм Евросоюза, отличающих его от других межгосударственных образований. При этом особое значение придается единству правового регулирования в сфере социального обеспечения в условиях объективных миграционных процессов в рамках этого политико-экономического образования. Применение компаративистских моделей в отношении социального обеспечения работников-мигрантов в ЕС и ЕАЭС может быть продуктивным с учетом анализа состояния и динамики правовой политики ЕС по рассматриваемому вопросу в историческом развитии, что дает более полное понимание ситуации в этом Объединении в отдельные периоды времени. В ЕС мероприятия в области социального обеспечения иногда трактуются достаточно широко через понятие «социальное измерение» (в контексте известного лозунга «повернуться лицом к человеку»), включающее, в частности, общую сельскохозяйственную политику, деятельность специализированных фондов, трудовое законодательство и социальную защиту рабочих-мигрантов, мероприятия по регулированию безопасности продукции и защиты здоровья потребителей и некоторые другие направления [6. Р. 160]. В значительной степени на такое понимание повлияла дискретная структура интеграции государств в сфере социального обеспечения, разделенная на несколько временных периодов, различных по содержанию и целям. Например, Т. Герви наряду с другими авторами выделяет несколько условных этапов указанного направления правового регулирования [6. Р. 82-83]. Первый этап (1962-1968 гг.) связан с минимизацией негативных социальных последствий, возникших вследствие экономической интеграции. Изначально она не предполагала координации социальной политики Объединения, поскольку в долгосрочной перспективе предполагалось главным образом обеспечить экономический рост и прогресс в государствах-участниках. Это также объяснялось тем, что сфера социального обеспечения всегда была весьма чувствительным элементом национального суверенитета, а потому государства-члены не считали нужным жертвовать благосостоянием своих граждан ради граждан других государств и делегировать соответствующие полномочия на общеевропейский уровень. Тем не менее во всех учредительных договорах было зафиксировано положение о проведении государствами общих социальных мероприятий. Впоследствии стало понятно, что эти положения были декларативными и не могли быть быстро имплементированы в практику политической жизни Сообщества. Краеугольным камнем в реализации социальных гарантий было различие позиций государств-членов по вопросам внедрения принципа свободного передвижения работников и их переквалификации. Вследствие введения принципа свободного передвижения работников предполагалось максимально эффективно использовать трудовые ресурсы на общем рынке труда, поскольку их избыток наблюдался в Италии, а недостаток - в ФРГ и Франции. Негативным моментом в этом плане было отсутствие юридического равенства между рабочими-мигрантами и национальной рабочей силой, а каждое государство сохраняло за собой право ограничения въезда иностранных рабочих. Требовалась согласованная политика в сфере занятости и в сфере регулирования миграции рабочих в масштабах Сообщества. Именно в это время было принято два ключевых для социальной политики ЕС в будущем регулятивных документа. Первый -Регламент № 1612/68, в котором свобода передвижения названа фундаментальным правом работников - граждан ЕС и их семей и добавлено, что это право требует равного отношения к лицам на практике и в праве [7]. Статья 7 Регламента предоставила работникам-мигрантам, которые являются гражданами ЕС, такие же социальные и налоговые преимущества, что и работникам - гражданам государства, на территории которого они находятся [Ibid.]. Второй документ - Регламент № 1408/71, требующий координации государственных систем социального обеспечения для работников-мигрантов - граждан ЕС [8], впоследствии претерпевший многочисленные модификации и замененный в 2004 г. новым Регламентом [9]. Второй этап (1972-1980-е гг.) в основном характеризуется сосредоточением государств-членов на собственных экономических проблемах и временным отступлением от идеи единой социальной политики в отношении трудящихся. Тем не менее именно в этот период была принята Резолюция по программе социальных действий для ЕЭС [10], в которой выделена отдельная роль социальной политики Сообщества. С тех пор Еврокомиссия стала регулярно публиковать и реализовывать социальные программы в русле позиции Суда ЕС по делу Nold, Kohlen- und Baustoffgihandlung 1974 г., согласно которой международные договоры по защите прав человека, над которыми государства-члены совместно работали или которые подписали, могут служить ориентирами, которых необходимо придерживаться в рамках права Сообщества. С тех пор Суд неоднократно признавал, что основу фундаментальных прав человека, которые признаются общим принципом права ЕС, составляют права, закрепленные в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ) [11]. Третий этап охватывает временные рамки до подписания Маастрихтского договора. В это время формируется новый вектор развития, в рамках которого изменяется подход к пониманию социальной политики, ее функций, инструментов реализации и внедрения процесса реформирования, выделения в самостоятельную отрасль регулирования, а также определению условий и методов ее реализации. Немалую роль в этом плане сыграл глава Комиссии ЕС Жак Делор, с именем которого связана определенная активизация работы по интеграции социально-обеспечительного законодательства на основе традиционной для центральной Европы корпоративистской модели социального обеспечения. Таким образом, с середины 1980-х гг. до подписания Маастрихтского договора в целом окончательно достигнуто понимание допустимой гибкости в вопросах соотношения внутреннего рынка труда и идеи общности европейского социального пространства, обеспечивающих баланс интересов отдельных государств и целей Сообщества. В результате 9 декабря 1989 г. 11 государств-членов (кроме Великобритании) подписали Хартию Сообщества об основных социальных правах работников [12], что способствовало использованию институциональной системы ЕС для достижения цели унификации регулирования в области социального обеспечения нуждающихся, включая работников-мигрантов. Последний из названных условных этапов, охватывающий и современный период, стал результатом соглашений 1989-1991 гг. и связывается с подписанием Маастрихтского договора 1992 г. как ключевым шагом, обусловившим завершение перехода на новые надгосударственные стандарты социального обеспечения в ЕС [13]. Продолжением этого процесса стало подписание в 1997 г. Амстердамского договора, включившего специальное «Соглашение о социальной политике» и подтвердившего приверженность принципам Хартий 1989 и 1996 гг. К тому же в ст. 6 Договора содержалась четкая отсылка к ЕКПЧ, а ст. 7 предусмотрела право Европейского совета лишать определенных прав государство - члена ЕС, которое серьезно и систематически нарушает принципы уважения прав человека и фундаментальных свобод. Наконец, Ниццкий договор 2001 г. (ст. 144) предусмотрел создание Комитета по социальной защите, имевшего до этого статус органа ad hoc, задачи которого заключаются в мониторинге социальной ситуации, развитии политики социальной защиты в государствах - членах ЕС, содействии обмену информацией и успешным опытом между государствами, а также подготовке соответствующих докладов и предложений. История развития ЕС показала длительный переход к общим стандартам социального обеспечения, несмотря на то что сегодня лица, живущие и работающие на территории ЕС, реализуют свои права преимущественно согласно национальному праву, хотя и скорректированному в соответствии с положениями права ЕС. Социальная политика в масштабах ЕС была и остается в целом децентрализованной, поскольку она является прерогативой национальных правительств государств - членов ЕС, а оформление общеевропейского государства благосостояния маловероятно [14. С. 321-331]. То есть ЕС решает только те вопросы, где участие его институтов является необходимым, что имеет определенные предпосылки. Обычно национальные правительства государств ЕС предпочитают самостоятельное решение социальных проблем, включая трудящихся-мигрантов, не привлекая к этому общеевропейские структуры. Акцентируя внимание на роли административных институтов ЕС, необходимо указать на балансирующий подход в отношении ключевых принципов и установок социальной политики, что объясняется стремлением исключить перекосы и возможные коллизии между нормами государств (например, скандинавских и южноевропейских) с кардинально различными режимами регулирования социального обеспечения. Тем не менее государства-члены наделены компетенцией в пределах существующих общих стандартов финансовой обеспеченности обязательств расширять стандарты, превышающие те, которые зафиксированы на общеевропейском уровне, в связи с чем неоспоримой характеристикой социальной политики ЕС является ее разнообразие. Конечно, подобная свобода не безгранична, примером чему может служить разрешение экономического кризиса и связанных с ним проблем пенсионной системы Греции в 2010 и последующих годах. В целом в рамках ЕАЭС можно наблюдать схожие тенденции, хотя сжатые во времени и более динамичные, что объясняется существованием в прошлом единого союзного государства. Полагаем, приведенный опыт в ряде случаев целесообразно транслировать на институты ЕАЭС. Отметим, что государства ЕАЭС изначально попытались избежать многих издержек и ошибок, включив в Договор о создании Союза (ст. 98) равные гарантии прав работников-мигрантов в области обязательного социального и пенсионного страхования, что, несомненно, нужно рассматривать как сложный, но неизбежный шаг для эффективной интеграции. Безусловно, в настоящее время возникает немало проблем в этом направлении [15], которые, впрочем, могут быть решены в достаточно короткое время. Главная из них - возвращение к концепции «общего дома» и признание равного статуса за трудящимися-мигрантами в области социального страхования (включая медицинское и пенсионное), для чего ЕС потребовалось несколько десятилетий. Действительно, ст. 98 Договора о ЕАЭС на межгосударственный уровень отнесла формирование единых гарантий прав трудящегося (мигранта) в области социального страхования и пенсионного обеспечения, что, несомненно, нужно приветствовать. Однако фактическое регулирование осуществляется государствами самостоятельно. Об этом свидетельствуют, например, ст.ст. 7 и 8 Соглашения «О пенсионном обеспечении трудящихся государств - членов Евразийского экономического союза» от 20 декабря 2019 г. [16], где в целом не предусматривается унификация условий формирования пенсионных прав и принципов исчисления объемов пенсионного обеспечения. Следует, также заметить, что в рамках Евразийской экономической комиссии ЕАЭС создана структура, специализирующаяся на вопросах социального обеспечения трудящихся-мигрантов - Департамент трудовой миграции и социальной защиты в составе Коллегии по экономике и финансовой политике ЕЭК [17]. Однако функции этого органа ограничиваются координацией деятельности внутригосударственных структур стран ЕАЭС и ведением статистики, не предполагая выполнения реальных мероприятий по управлению процессами в этой области, в том числе формирования унификации нормативного правового регулирования, что совершенно необходимо в условиях фактической рассогласованности данного направления. Должна быть проведена работа по расширению его компетенции либо созданию новой, более мощной надгосударственной структуры в рамках ЕАЭС по формированию и реализации общей социальной политики, включая социальное обеспечение работников-мигрантов и членов их семей. Очевидно, в сложных межгосударственных союзах невозможно отказаться от принципа многоуровневого регулирования социально-обеспечительных отношений, и в этом смысле ситуация в ЕС и ЕАЭС достаточно схожа. Как отмечает Т. Герви [6. Р. 4-5], механизм многоуровневого регулирования социальной политики в союзе государств органичен и объективно предполагает разграничение полномочий. Это предопределяет градацию на «первичное» (учредительные документы союза и фундаментальные принципы его построения) и «вторичное» (основная масса непосредственно регулятивных правил) право, разделяемые не по аксиологическому, а исключительно по функциональному основанию. Общесоюзный уровень при этом в обязательном порядке должен включать положения, касающиеся единства социально-обеспечительного статуса работников-мигрантов, недопустимости их дискриминации на основе гражданства, единых форм и видов социально-обеспечительных предоставлений и принципов формирования права на них, а также общих стандартов для семей работников-мигрантов. При этом вряд ли продуктивно экстраполировать на ЕАЭС элементы прецедентного права, которые широко реализуются в ЕС. Бесспорно, интерпретация Европейским Судом учредительных договоров Объединения, а также его практика применения ЕКПЧ во многом определила правовые основы ЕС [18]. Однако для этого существовали исторические и идеологические факторы, длительный период конвергенции национальных традиций и межгосударственных целей и принципов. ЕАЭС вполне способен пропустить этот этап, оставив в качестве предмета деятельности Суда ЕАЭС разрешение частных девиаций, без придания его решениям нормативной природы, о чем определенно свидетельствует п. 102 Статута Суда ЕАЭС. В результате проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Прежде всего следует отметить, что для союзных государств, формирующихся на торгово-экономических основаниях, таких как ЕС и ЕАЭС, характерно объективное стремление создать единое правовое пространство, объединив суверенные правовые системы государств-членов унифицированностью подходов по вопросам социального обеспечения свободно перемещающейся рабочей силы на всей территории Объединения. Это выражается в обеспечении единства принципов социальной защиты трудовых мигрантов и членов их семей, а также свободного доступа ко всем ее формам и средствам независимо от страны трудоустройства и страны гражданства. Однако достигаться это может разными способами. Изучая массив права ЕС относительно регулирования рассматриваемых отношений, нужно заключить, что здесь сохраняются национальные правовые режимы в зависимости от страны их происхождения, и каждый из них с помощью своих специальных юридических средств определяет разный объем социальных прав трудового мигранта. Кроме того, указанные режимы различаются между собой еще и особенностью сочетания источников права, применяемых при регулировании социального обеспечения соответствующей категории трудовых мигрантов [19. S. 99] и значительной ролью общеевропейских судебных институтов. В условиях ЕАЭС такой подход вряд ли можно считать продуктивным, поскольку он не способствует достижению целей этого межгосударственного объединения, определенных ст. 4 Договора о его создании. Поэтому в рамках ЕАЭС целесообразно как можно раньше зафиксировать единые стандарты в области социального обеспечения трудовых мигрантов.

Скачать электронную версию публикации