International legal regulation of combating corruption in public administration of the Russian Federation.pdf Коррупция не является проблемой исключительно отдельных стран, она представляет опасность для всего мира, что также подчеркивают многие ученые [1. С. 149]. Именно по этой причине за последние десятилетия на международном уровне были выработаны организационно-правовые механизмы предупреждения коррупционных отношений в органах публичного управления. Российская Федерация осуществляет тесное сотрудничество по всем вопросам, касающимся борьбы с коррупцией и всеми ее проявлениями, что подтверждается активным членством в различных антикоррупционных организациях (Г руппа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), Межправительственная комиссия по финансовому мониторингу (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF, ФАТФ), а также подписанием с последующей имплементацией большого количества международных правовых актов против коррупции. Одним из первых антикоррупционных международно-правовых актов в государственном управлении можно считать Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных наций (ООН) 12 декабря 1996 г. (далее - Международный кодекс должностных лиц) [2]. Это очень небольшой по своему объему документ, состоящий из шести разделов, включающих 11 пунктов. Чаще всего подобные кодексы направлены на регулирование вопросов этики и нравственного поведения лиц, занимающих ответственные государственные должности. И такие нормы в нем, конечно, присутствуют. Однако содержание каждого раздела данного акта по большей части пронизано антикоррупционными требованиями к должностным лицам. Так, в п. 1 Международного кодекса должностных лиц прямо подчеркивается, что государственная должность предполагает обязанность действовать исключительно в интересах государства. В пункте 5 кодекса есть упоминание о конфликте интересов, который в документе получил название «коллизия интересов». Положения указанного пункта обязывают государственных должностных лиц сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли. Международный кодекс должностных лиц устанавливает запрет на злоупотребление полномочиями не только при исполнении полномочий данных лиц, но и после их прекращения. В частности, на основании п. 7 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц государственные должностные лица действуют сообразно с мерами, установленными национальными законами или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением. В пункте 9 Международного кодекса должностных лиц также нашла свое отражение и личная заин-83 Проблемы публичного права / Problems of the public law тересованность, обусловленная тем, что высокопоставленные лица не добиваются и не получают, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений. Далее необходимо обратить внимание на положения Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной 27 января 1999 г. [3] и ратифицированной Россией 25 июля 2006 г. [4]. В п.ункте «а» ст. 1 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию закреплено определение понятия «публичное должностное лицо», под которым понимается «“должностное лицо”, “публичный служащий”, “мэр”, “министр” или “судья”, существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо отправляет свою должность, как они применяются в уголовном праве этого государства». В российском законодательстве определение «должностное лицо» закреплено в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) (прим. 1. к ст. 285 УК РФ) [5] и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) (прим. к ст. 2.4 КоАП РФ) [6]. Данные определения во многом сходны и по факту относят к должностным лицам всех лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями в системе государственного управления. Статья 20 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает наделение особыми антикоррупционными полномочиями лиц или органов, при условии их «независимости в соответствии с основополагающими принципами правовой системы государства для того, чтобы они имели возможность выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления». Во многих государствах - участниках данной Конвенции подобные структуры функционируют. В России создание специализированного антикоррупционного органа является крайне дискуссионном моментом. Многие ключевые полномочия по борьбе с коррупционными правонарушениями, связанные с требованиями положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, закреплены за органами прокуратуры. На основе анализа положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию можно уверенно констатировать, что большая часть ее норм нашла свое практическое применение в Российской Федерации. Противодействие преступлениям коррупционной направленности в деятельности органов исполнительной власти осуществляется на высоком профессиональном уровне. Несмотря на политические сложности во взаимоотношениях с западными партнерами, сотрудничество по борьбе с коррупцией продолжается. Отдельного внимания заслуживает Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию [7], которая так и не была ратифицирована в Российской Федерации несмотря на неоднократные попытки это осуществить. Так, согласно п. «г» ст. 11 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг., Министерству иностранных дел Российской Федерации было поручено представить предложения о целесообразности 84 Старостин С.А., Поляков ММ. Международно-правовое регулирование противодействия подписания Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и оценить возможные последствия ее подписания. Большинство стран - членов Совета Европы подписали и ратифицировали данный документ. Однако есть европейские страны, которые поставили свою подпись под данным актом, но не приняли его в полном порядке, - Андорра, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Исландия и Люксембург. Стоит отметить, что главной целью Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию является закрепление в законодательстве стран-участниц эффективных средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. На основании ст. 14 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию контроль за ее выполнением осуществляется специальной международной организацией -ГРЕКО. В статье 2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию дано определение коррупции, под которой понимается «просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового». Заметим, что далеко не в каждом международноправовом акте есть определение коррупции. В большинстве случаев таковое либо отсутствует, либо заменяется дефинициями категорий «правонарушение», «основное правонарушение» или «публичное преступление». Применительно к государственному управлению чрезвычайно актуальными являются положения ст. 5 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, предполагающие фиксацию в национальном законодательстве процедур, позволяющих лицам, понесшим ущерб в результате коррупции, совершенной должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства. Возмещение ущерба может быть связано с компенсацией причиненного реального ущерба, упущенной финансовой выгоды и морального вреда. В Российской Федерации подобных гарантий в настоящее время не существует. По нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос о ратификации данного международного правового акта. В противном случае проводимая сегодня антикоррупционная политика будет выглядеть крайне односторонне, без учета всех возможных механизмов и средств, направленных против коррупции. Возможность взыскать ущерб, причиненный вследствие совершения коррупционных деяний со стороны должностных лиц, относится к числу крайне важных государственных гарантий. Остается выразить глубокую надежду на то, что работа в указанном направлении будет завершена в обозримой перспективе. В настоящее время основным глобальным международным антикоррупционным правовым актом является Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (далее - Конвенция ООН против кор-85 Проблемы публичного права / Problems of the public law рупции) [8]. Статья 46 Конвенции ООН против коррупции регулирует вопросы оказания взаимной правовой помощи между станами. Стоит отметить, что для реализации положений международных правовых актов по осуществлению международного сотрудничества Указами Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 [9] и № 1800 [10] были специально уполномочены отдельные органы государственной власти. Гражданскоправовыми аспектами антикоррупционного международного сотрудничества в настоящее время занимается Министерство юстиции Российской Федерации, уголовно-правовые аспекты непосредственно разрешает Генеральная прокуратура Российской Федерации. Важно отметить, что в структуре ООН функционирует специализированное Управление по наркотикам и преступности (УНП ООН), которое занимается в том числе взаимодействием с различными общественными организациями и представителями гражданского общества по наиболее актуальным вопросам противодействия распространения коррупции в публичном управлении. Исполнительным директором УНП ООН с 2010 по 2019 г. был российский дипломат Юрий Викторович Федотов. При непосредственном участии УНП ООН была принята Дохинская декларация, участники которой договорились предпринимать все необходимые меры для предупреждения и противодействия коррупции, повышения транспарентности в публичной администрации и поощрения честности и неподкупности госслужащих [11]. Российская Федерация не в полной мере имплементировала положения Конвенции ООН против коррупции. Так, например, в российском уголовном законодательстве не были учтены положения ст. 20 Конвенции, которая называется «Незаконное обогащение». В указанной статье говорится о том, что при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов собственной правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Другими словами, указанная норма обязывает государства - участников Конвенции ООН против коррупции включить в уголовное законодательство статью, предусматривающую именно уголовную ответственность за «незаконное обогащение». В первую очередь эта норма касается публичных должностных лиц, исполняющих свои полномочия в органах государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, включение в содержание УК РФ статьи, которая бы называлась «Незаконное обогащение», повлечет внесение соответствующих изменений в законодательства о государственной и муниципальной службе в части, касающейся запретов и ограничений служащих. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект № 757818-7, который предусматривает внесение изменений в УК РФ и УПК РФ в части введения 86 Старостин С.А., Поляков ММ. Международно-правовое регулирование противодействия понятия незаконного обогащения и иных мер, направленных на противодействие коррупции. Предлагается дополнить УК РФ ст. 290.1, которая будет называться «Незаконное обогащение». Согласно законопроекту, уголовная ответственность будет наступать в случае установления судом фактов значительного превышения стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица. Под активами в законопроекте понимаются объекты недвижимости, транспортные средства, ценные бумаги, иное имущество, принадлежащее должностному лицу или используемое им, а также обязательства имущественного характера такого лица. Значительным признается превышение стоимости активов должностного лица над размером законных доходов такого лица на сумму более 5 млн руб. На наш взгляд, необходимо поддержать данный законопроект, рассматривая его в качестве важного элемента усиления ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных законом запретов и ограничений. Необходимо отметить, что в настоящее время действуют и другие важные международно-правовые акты, направленные против коррупции. К ним относятся Хартия европейской безопасности [12], Конвенция против транснациональной организованной преступности [13], Варшавская декларация [14]. К примеру, в п. 33 Хартии европейской безопасности закреплено, что коррупция представляет собой большую угрозу общим ценностям Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Государства-участники обязались наращивать свои усилия по борьбе с коррупцией и порождающими ее условиями, а также содействовать формированию позитивной основы для надлежащей практики государственного управления и должностной порядочности. Также государства согласились лучше использовать существующие международные инструменты и оказывать взаимную помощь в борьбе с коррупцией. В Конвенции против транснациональной организованной преступности есть несколько статей, в которых также упоминается о противодействии коррупции. Государство-участник, согласно ст. 9 Конвенции против транснациональной организованной преступности, обязано принимать законодательные, административные или другие эффективные меры для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее. В статье 2 Плана действий, прилагаемого к Варшавской декларации, содержится призыв на вступление в ГРЕКО и ратификацию международно-правовых актов, направленных против коррупции. Кроме того, в статье сказано, что поскольку коррупция представляет собой всемирное явление, то Совет Европы будет расширять свое сотрудничество с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ООН для борьбы во всемирных масштабах. Также в ст. 2 Плана действий было обозначено продолжение усилий Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (МАНИВЭЛ), по укреплению связей с ФАТФ под эгидой ОЭСР. 87 Проблемы публичного права / Problems of the public law Еще одним важным международно-правовым источником для формирования национальной правовой базы противодействия коррупции в государственном управлении являются модельные законы, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ). В частности, модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г. [15] в ст. 2 содержит определения коррупции, коррупционного правонарушения, антикоррупционного мониторинга, антикоррупционных стандартов, показателей коррупционной пораженности и т.д. Далеко не все из перечисленных категорий сегодня четко законодательно определены на федеральном уровне. В основном они нашли свое отражение в законах о противодействии коррупции субъектов Российской Федерации. В части 4 ст. 8 модельного закона перечислены административные коррупционные правонарушения, за которые предполагается установление ответственности в кодексах об административных правонарушениях стран - участниц СНГ. В частности, к таким административным коррупционным правонарушениям относятся нецелевое использование бюджетных средств, подкуп избирателей или участников референдума, вмешательство в работу избирательной комиссии и др. В Российской Федерации ответственность за данные правонарушения закреплена в ст. 5.14, 5.16, 5.17, 5.69 КоАП РФ. Однако в кодексе нет отдельной главы, включающей в себя коррупционные административные правонарушения. Еще одна статья модельного закона, важная для совершенствования современной антикоррупционной политики, - ст. 10, которая содержит конкретные меры по предупреждению коррупционных правонарушений. Среди данных мер можно выделить: мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; пропаганда антикоррупционных стандартов; опубликование отчетов о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики; установление льгот для государственных и муниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы, и др. На наш взгляд, в настоящее время необходимо усилить деятельность соответствующих органов и должностных лиц по обозначенным выше направлениям для достижения более серьезных результатов борьбы с коррупцией. Указанные меры надо активнее внедрять и применять не только в органах государственной власти, но и в государственных и негосударственных предприятиях и учреждениях. Сегодня работа в этих направлениях проводится, но не всегда быстро, качественно, последовательно и системно. Реализация антикоррупционных форм и методов просто невозможна без осуществления международного сотрудничества ввиду того, что сама коррупция перестала быть проблемой исключительно отдельных государств. Исходя из этого, России крайне важно стремиться к самому широкому применению антикоррупционных международно-правовых актов в рамках отечественной правовой системы. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о ратификации Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. Это 88 Старостин С.А., Поляков ММ. Международно-правовое регулирование противодействия очень дискуссионные аспекты проводимой в России антикоррупционной политики, но они обладают однозначно положительными сторонами, которые в будущем имеют перспективы для широкого применения на практике. Российской Федерации также будет исключительно полезно поддерживать контакты на высшем уровне с международными организациями по противодействию коррупции. Уже сегодня сотрудничество в указанном направлении достигло исключительно высокого уровня, что признается многими российскими партнерами. В конечном итоге применение в России антикоррупционных мер международно-правового характера позволит усовершенствовать систему борьбы с коррупцией в государственном управлении. Положения международных документов аккумулируют солидный опыт многих стран в данном направлении. Указанный опыт можно и нужно использовать в нашей стране. Таким образом, можно констатировать, что Российская Федерация принимает активное и динамичное участие в международно-правовом регулировании противодействия коррупции. Это касается как вопросов сотрудничества в целях предупреждения коррупции в различных международных организациях, так и применения международных антикоррупционных правовых актов на территории России. Конечно, существуют отдельные моменты, имеющие довольно спорный и неоднозначный характер. Но они являются предметом для дальнейших дискуссий относительно поиска более совершенной модели противодействия коррупции в государственном управлении.

Скачать электронную версию публикации