Administrative and legal forms and methods of countering corruption in the Russian Federation and the Republic of Belaru.pdf Коррупция давно не является проблемой отдельных государств. Противодействием данному негативному социально-правовому явлению занимается все международное сообщество. Указанный тезис подтверждается преамбулой Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., где четко прописано: «...коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран» [1]. В этом отношении совершенно справедливо мнение А. В. Малько, что для дальнейшей успешной борьбы с коррупцией, ослабляющей международные отношения и принципы демократического общества не только в Российской Федерации, но и во всем мире необходимо, чтобы данная деятельность имела комплексный концептуальный подход [2. С. 148]. Сегодня функционирует целый ряд международных организаций, к основополагающим целям создания которых относится борьба с коррупцией: Управление ООН по наркотикам и преступности, Группа государств против коррупции Совета Европы (ГРЕКО), Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и др. Низкий уровень коррупции является важным показателем эффективности работы в публичном секторе соответствующих органов. Это в конечном итоге существенно повышает доверие к конкретному государству на международном уровне. Напротив, высокий уровень коррупции в государстве разрушает его авторитет, препятствует экономическому развитию, а также политическому взаимодействию с другими странами. Коррупция может проникать на высший уровень власти и поражать своим воздействием лидеров целых государств. По оценкам специалистов, экс-президент Филиппин Фердинанд Маркое, злоупотребляя своим должностным положением, незаконно присвоил 5-10 млрд долл., а бывший президент Индонезии Сухарто «сколотил» состояние примерно 15-20 млрд долл. [3. С. 180]. Для минимизации последствий коррупционных проявлений в государственном управлении большинством стран мира осуществляется тесное сотрудничество, которое выражается в таких генеральных направлениях, как: - подписание международных договоров и соглашений против коррупции; 40 Ведяшкин С.В., Мигачев Ю.И., Поляков М.М. Административно-правовые формы - учреждение и содействие в работе различных международных антикоррупционных организаций; - сотрудничество и обмен позитивным опытом между государственными органами по борьбе с коррупцией; - популяризации осуществляемой на международном уровне антикоррупционной политики, а также информационное обеспечение в СМИ проводимых мероприятий и т.д. Сегодня на международном уровне принято достаточно большое количество правовых актов, направленных против коррупции. Тем не менее в постоянно меняющемся глобальном мировом пространстве совершенствование системы нормативного регулирования противодействия коррупции будет и дальше продолжаться, на что справедливо обратил внимание С.В. Иванцов: «... существующая международно-правовая основа противодействия коррупции находится лишь в стадии становления и неизбежно продолжит свое развитие, направленное на повышение эффективности международного сотрудничества в данной сфере» [4. С. 340]. Российская Федерация принимает активное участие в международном партнерстве, направленном на предупреждение коррупции. В рамках межгосударственного взаимодействия подписаны договоры и соглашения, направленные против коррупции. Например, еще до образования ЕАЭС в 2011 г. был подписан договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза [5]. Противодействие коррупции нашло свое отражение и в тексте договора о создании самого Евразийского экономического союза среди установленных целей и принципов регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок (ч. 1 ст. 88) [6]. Россия является членом Содружества Независимых Государств (СНГ) -международной организации, образовавшейся после распада СССР. Межпарламентской Ассамблеей СНГ принимаются модельные законы, представляющие собой правовые акты рекомендательного характера, которые закладывались в качестве базы для законов стран - участниц СНГ, но в силу разных причин (политического, экономического, социального характера) либо вообще не учитывались, либо учитывались весьма ограниченно в законодательном процессе. В Российской Федерации модельные законы так и не стали основой для принятия соответствующих законов о противодействии коррупции, но оказали существенное влияние на антикоррупционную политику в дальнейшем. Модельные законы уже в конце 1990-х - начале 2000-х гг. закрепляли целый ряд важнейших институтов, которые только спустя несколько лет стали внедряться в российскую правовую систему: антикоррупционная экспертиза правовых актов, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционные стандарты, антикоррупционные программы, отчеты о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики и т. д. Кроме того, можно обозначить еще несколько весьма интересных положений данных законов, часть из которых была реализована на практике. 41 Проблемы публичного права / Problems of the public law Так, например, согласно п. 4 ст. 6 модельного закона «О борьбе с коррупцией» 1999 г., предусматривалась возможность создания специального государственного органа по борьбе с коррупцией [7]. Модельный закон «О борьбе с коррупцией» 1999 г. содержал отдельные статьи в отношении должностных лиц, которые были посвящены мерам финансового контроля (ст. 9), запретам на определенные виды деятельности, несовместимые с занятием государственной должности (ст. 10), недопустимость совместной службы близких родственников или свойственников (ст. 11). В Российской Федерации указанные запреты и ограничения нашли свое прямое закрепление в законах о государственной службе. Также в модельном законе «О борьбе с коррупцией» 1999 г. были перечислены правонарушения, создающие условия для коррупции. К ним, в том числе, относилось: - неправомерное вмешательство в деятельность других государственных органов, организаций; - предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по государственной и приравненной к ней службе; - оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии решений; - участие в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе должностными лицами и др. Сегодня данные деяния запрещены в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, причем на практике довольно активно стали применяться меры дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения виновных должностных лиц государственных органов в связи с утратой доверия. Еще одна статья модельного закона «О борьбе с коррупцией» 1999 г. заслуживает особого внимания. Это ст. 16, которая закрепляет взыскание незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг. Согласно п. 1 ст. 16, в случае незаконного обогащения государственных должностных лиц в результате коррупционных правонарушений незаконно полученное имущество подлежит обращению в доход государства, а стоимость незаконно полученных услуг - взысканию в доход государства. На наш взгляд, сегодня взыскание на имущество, полученное незаконным путем, необходимо производить не только в случае признания лица виновным в совершении коррупционных преступлений, но и в случае совершения коррупционных административных и дисциплинарных правонарушений. Использование современных административно-правовых форм и методов противодействия коррупции в Российской Федерации основано на нормах федеральных законов, а также нормах законов субъектов Российской Федерации. Базовым является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии корруп-42 Ведяшкин С.В., Мигачев Ю.И., Поляков М.М. Административно-правовые формы ции № 273-ФЗ), который содержит в себе комплекс мер по профилактике коррупции (ст. 6) и основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7) [8]. Основной административно-правовой формой противодействия коррупции в России являются государственные планы и программы. На общефедеральном уровне антикоррупционный план утверждается Президентом Российской Федерации и включает в себя цели и задачи противодействия коррупции на среднесрочный период (3-4 года), а также конкретные поручения государственным органам. В настоящее время утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 гг. [9]. Применительно к области функционирования государственной службы в Российской Федерации активно развивается такая административноправовая форма, как антикоррупционные стандарты, включающие в себя единую систему запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции. Данные стандарты отражены не только в законодательстве о государственной службе, но и в локальных подзаконных актах отдельных органов государственной власти, в частности кодексах этики и служебного поведения. Так, например, п. 17 Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации содержит запрет на получение любых подарков от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей [10]. Еще одной важной перспективной правовой формой противодействия коррупции в государственном управлении являются особые административные регламенты, связанные с обеспечением реализации антикоррупционных мер. На сегодняшний день они нашли свое распространение лишь в отдельных субъектах Российской Федерации. В качестве примера можно обозначить соответствующий регламент, действующий в Комитете по делам записи актов гражданского состояния Санкт-Петербурга [11]. К административно-правовым методам, которые широко и активно применяются в системе государственного управления Российской Федерации, можно отнести антикоррупционную экспертизу правовых актов управления, анализ зон коррупционных рисков, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное просвещение, пропаганду и воспитание. Стоит отметить, что их более детальное регулирование также нашло свое отражение именно в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Ярославской области от 9 июля 2009 г. № 40-з «О мерах по противодействию коррупции в Ярославской области» закреплены в отдельных статьях антикоррупционная экспертиза (ст. 5), антикоррупционный мониторинг (ст. 6), антикоррупционное просвещение (ст. 7), антикоррупционная пропаганда (ст. 8) [12]. Теперь обратимся к мерам по противодействию коррупции, которые применяются в Белоруссии. В настоящее время в данной стране реализуется весьма сходная с российской модель противодействия коррупции. Основным антикоррупционным нормативно-правовым актом является Закон 43 Проблемы публичного права / Problems of the public law Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» (далее - Закон РБ «О борьбе с коррупцией») [13]. Меры по борьбе с коррупцией, закрепленные в ст. 5 Законе РБ «О борьбе с коррупцией», в целом аналогичны тем мерам, которые применяются согласно законодательству Российской Федерации. Согласно ст. 6 Закона РБ «О борьбе с коррупцией», противодействием коррупции занимаются органы прокуратуры, внутренних дел, органы государственной безопасности и т.д. Как и в России, органы прокуратуры координируют организационное противодействие коррупции, реализуют на практике государственные программы по профилактике и предупреждению коррупции, анализируют эффективность мер по борьбе с коррупцией. В Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» есть отдельная и крайне важная статья (ст. 46), посвященная общественному контролю в сфере борьбы с коррупцией. В российском Законе о противодействии коррупции № 273-ФЗ отсутствует отдельная статья, посвященная общественному контролю в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. Закон не детализирует содержание общественного контроля в сфере противодействия коррупции, не закрепляет полномочия общественных организаций применительно к данной деятельности, не раскрывает вопросы взаимодействия институтов гражданского общества и государства. На наш взгляд, данные пробелы в законе должны быть устранены путем принятия соответствующих изменений и дополнений в Закон о противодействии коррупции № 273-ФЗ. В Белоруссии на общереспубликанском уровне утверждены особые критерии оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями [14]. Это довольно обширный перечень показателей, характеризующих результаты работы всех органов и организаций, которые непосредственно занимаются противодействием коррупции. Среди представленных критериев можно выделить: - соответствие комплекса мер по борьбе с коррупцией, применяемых правоохранительными и иными государственными органами, стратегическим направлениям государственной политики в указанной сфере; - результаты реализации специальных мероприятий и программ по борьбе с коррупцией; - участие государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, в совершенствовании законодательства в целях устранения коррупционных рисков в нормативных правовых актах и др. Подобные критерии для оценки антикоррупционной деятельности органов государственной власти вполне можно использовать как часть административно-правовой методики борьбы с коррупцией. С учетом того, что сходные, но более узконаправленные документы уже применяются на практике. Так, в частности, Минтрудом России утверждены показатели оценки эффективности деятельности подразделений федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений [15]. 44 Ведяшкин С.В., Мигачев Ю.И., Поляков М.М. Административно-правовые формы В качестве одной из достаточно интересных мер по противодействию коррупции, применяемых в Белоруссии, является выплата вознаграждения физическому лицу, которое способствовало выявлению коррупции [16]. Вознаграждение физического лица производится в случаях предоставления соответствующей информации о предметах и документах, денежных средств и иного имущества, местонахождении разыскиваемого лица, совершившего коррупционное преступление. Решение о вознаграждении принимается руководителем органа прокуратуры по ходатайству органа уголовного преследования. Выплата вознаграждений за сообщение информации о фактах коррупции применяется в разных странах - США, Республике Корея, Республике Казахстан и др. Данная мера материального стимулирования будет достаточно эффективна в том случае, если существующая социальная модель неприятия коррупции основана на взаимном контроле каждого члена общества. Поэтому, как показывает практика, во многих западных странах данный антикоррупционный инструмент более эффективен. Анализ различных источников показывает, что в Белоруссии противодействие коррупции осуществляется на основе современных и универсальных методов, которые применяются как в России, так и во многих других странах. В Белоруссии сегодня сформирована обширная антикоррупционная нормативная правовая база, функционируют государственные органы [17], уполномоченные бороться с коррупцией, развита система антикоррупционного просвещения и пропаганды, граждане и общественные организации активно вовлечены в процесс предупреждения коррупции. Целый ряд антикоррупционных институтов заслуживает отдельного внимания и может быть использован в механизме противодействия коррупции Российской Федерации. По нашему мнению, идеальной модели противодействия коррупции в мире де-факто просто не существует. Есть примеры отдельных стран, которые действительно добились существенных результатов в деле борьбы с коррупцией. Существующие тенденции в отечественной практике отражают постепенный отход от использования жестких мер противодействия коррупции в сторону более гибких экономических и административных механизмов, которые показывают свою результативность в некоторых государствах Европы и Азии. Важно продолжать работу в данном направлении, совершенствовать правовые и организационные основы противодействия коррупции, постепенно внедрять действенные антикоррупционные формы и методы в российскую практику.

Скачать электронную версию публикации