On the relationship between the act of management and the law in new realities.pdf Проблема соотношения акта управления и закона не является новой для отечественной юриспруденции. Еще в конце XIX в. известнейший российский правовед Н.М. Коркунов в своей докторской диссертации «Указ и закон», защищенной в 1894 г. в Санкт-Петербургском университете, признавая верховенство закона, подчеркивал, что «невозможно такое состояние, при котором в государстве существовали бы только одни законы без указов». И далее: «...исполнение, без которого обойтись нельзя, должно, поэтому, своею волею восполнить недостаток закона. Эта власть правительства своею собственною волею восполнять или заменять закон и есть 67 Проблемы публичного права / Problems of the public law указная власть, Veroranungsgewalt. Она относится к сущности исполнительной власти и составляет поэтому ее имманентное право» [1. С. 18]. Разделяя подобную позицию, Н.И. Лазаревский писал: «...признать, что все общие правила могут быть устанавливаемы только в законодательном порядке, решительно невозможно: во всех государствах существует огромная категория административных распоряжений, носящих общий характер (обязательные постановления, циркуляры), и нельзя говорить, чтобы эти распоряжения могли быть издаваемы только по специальному уполномочию законом» [2. С. 438]. Вместе с тем ученый признавал подзаконный характер актов верховного управления [3. С. 414], основываясь на норме, закрепленной в ст. 11 Основных государственных законов 23 апреля 1906 г.: «Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» [4]. Верховенство закона было положено и в основу иерархического построения системы правовых актов советского периода. Не вдаваясь в подробности сложного законодательного регулирования того времени, когда законодательные акты высшего уровня издавались не только Верховным Советом СССР, но и его Президиумом, отметим, что законодательные акты занимали первое место в указанной системе. Традиционно к актам управления того времени относили нормативные акты высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (правительственные акты); ведомственные нормативные акты; нормативные акты местных органов государственной власти и государственного управления [5. С. 60]. При этом советскими учеными-правоведами отмечалось: «.общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР, очерченной в Конституции СССР и конкретизированной в Законе о Совете Министров СССР (ст. 6-17)» [6. С. 124], что также относилось и к нормативно-правовым актам министерств и ведомств [7]. Таким образом, отечественная теория и источники права всегда констатировали приоритет закона перед актами управления. Вместе с тем реальности дореволюционного и советского периодов жизни страны были далеки от провозглашенного. Как верно отмечал один из создателей кадетской партии начала ХХ в. В.Д. Набоков, «.именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением. неуважения к закону в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями «Государственной целесообразности» [8]. Советская история знает значительно больше подобных фактов. В постсоветской России приоритет закона над правовыми актами управления нашел четкое конституционное закрепление. В части 2 ст. 4 Основного закона страны подчеркивается, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное предписание конкретизируется в конституционных нор- 68 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона мах о том, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90); постановления и распоряжения Правительство Российской Федерации издает на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). Российская юридическая наука рассматривает правовые акты управления в качестве одной из форм реализации исполнительной власти, посредством которых, с одной стороны, формируются система и структура самих органов исполнительной власти, определяются их задачи и функции, компетенция, осуществляется правовое, кадровое, ресурсное и иное обеспечение. С другой стороны, оказывается управленческое воздействие на все сегменты государственной и общественной жизни, деятельность организаций и отдельных граждан. Правовые акты управления всегда находились в центре внимания административно-правовой науки. Одной из первых по данной проблематике была защищена кандидатская диссертация «Акты советского государственного управления» М.М. Волковым в 1953 г. в Ленинградском государственном университете. В 1960-1980-е гг. по аналогичным темам были защищены диссертации Р.Ф. Васильевым, В.И. Новоселовым, М.Н. Николаевой, И.Н. Пахомовым, В.И. Поповой. Следует также отметить, что исследованию актов государственного управления посвятили свои кандидатские диссертации Н.Г. Салищева (1964 г.) и А.Ф. Ноздра-чев (1968 г.). Проблемы правовых актов управления в своих работах затрагивали и другие выдающиеся ученые-административисты: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская. Современные теоретические взгляды на сущность правовых актов управления отражены в трудах Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и многих других. Особое место здесь занимает докторская диссертация В.П. Уманской (2014 г.), в которой всесторонне обоснована научная концепция системы правовых актов органов исполнительной власти применительно к сегодняшнему состоянию российского государства [9]. Тем самым можно отметить высокий уровень теоретического осмысления института правовых актов управления. Несмотря на широкую палитру используемых авторами терминов (правовой акт государственного управления, акт публичного управления, акт реализации исполнительной власти, административно-правовой акт, административный акт и т.д.), традиционно под правовым актом управления понимается подзаконное, юридически властное и одностороннее волеизъявление коллективного или индивидуального субъекта государственного управления (государственного органа или должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции в целях реализации исполнительной власти [10. С. 201]. Исходя из данного определения, выделим основные признаки, характеризующие соответствующие акты. 69 Проблемы публичного права / Problems of the public law Во-первых, данные акты имеют подзаконный характер. Это значит, что акты управления принимаются (утверждаются, издаются) во исполнение и на основании действующего законодательства. При этом термин «законодательство» по общему правилу (и в легальном, и в доктринальном плане) охватывает собой не только законы, но и подзаконные акты. Таким образом, анализируемые акты не должны противоречить не только законам, но и подзаконным актам вышестоящих органов (указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ и пр.). Кроме того, из сказанного следует, что акты государственного управления имеют разную юридическую силу. Во-вторых, правовые акты управления носят государственно-властный и волевой характер. Они являются внешней формой выражения управленческого решения уполномоченного властного органа или должностного лица. В-третьих, правовые акты управления, как следует из самого их названия, отличаются правовым характером, т.е. обусловливают конкретные юридические последствия, которые претворяются в жизнь посредством закрепления общеобязательных правил поведения, направленных на непрерывное и многократное применение (правовых норм), для определенного или неопределенного круга субъектов административного права - как индивидуальных, так и коллективных. В-четвертых, правовые акты управления характеризуются свойством императивности (авторитарности): субъекты государственного управления обязаны исполнять нормативные предписания, содержащиеся в подобных актах, вне зависимости от согласия с ними или их одобрения, а также от ведомственной подчиненности. В-пятых, правовые акты управления принимаются (утверждаются, издаются) компетентными субъектами в пределах их полномочий (в том числе дискреционных), в одностороннем порядке (как правило), со строгим соблюдением закрепленного порядка принятия (процедур по его принятию). Разработка и принятие таких актов есть не что иное, как часть административного управленческого процесса. В-шестых, реализация акта управления обеспечивается как методом убеждения, так и методом принуждения (вплоть до привлечения к юридической ответственности). В-седьмых, правовые акты управления преследуют своей целью урегулирование общественных отношений в рамках осуществления исполнительных органов публичной власти. При этом возможно осуществление двух видов правового регулирования: нормативного (или абстрактного), представляющего собой установление управленческих, публичноправовых норм, и индивидуального, при помощи которого происходит практическое применение данных норм в конкретном индивидуальном деле или споре. Таким образом, правовой акт управления одновременно выступает и базовым элементом публичного управления в качестве формы управленче- 70 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона ского решения, и одним из ключевых институтов административного права как управленческого права. Такое понимание создает реальную основу для формирования парадигмы административного права, адекватной требованиям социального правового государства. В рамках этой парадигмы отечественная теория в соответствии с Конституцией РФ во главу угла должна поставить права человека, их обеспечение и защиту при осуществлении эффективного публичного управления. Здесь, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на несколько аспектов. Во-первых, в рамках реализации конституционных поправок 2020 г. требуется более широкое использование термина «акт управления» за рамками исполнительной власти, его адаптации применительно к различным субъектам и уровням единой системы публичной власти. Как нами признаются таковыми акты, изданные исполнительными органами местного самоуправления, так реальностью является признание принятия подобных актов иными субъектами публичной власти (законодательными органами, Банком России, государственными внебюджетными фондами, государственными корпорациями и т.д.). По сути, речь здесь идет развитии широкого понимания государственного управления (Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.) [11] и трансформации его в публичное управление. Вряд ли найдется юрист-управленец, кто не согласен с утверждением, что любой закон, регулирующий отношения в конкретной области компетенции органов исполнительной власти, является формой государственного управленческого решения. Например, Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 16.04.2022) «Об образовании в Российской Федерации» [12] содержит такие управленческие категории, как принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3), полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования (ст. 6-9), главу 12 «Управление системой образования», содержащую нормы, регламентирующие административные процедуры лицензирования образовательной деятельности (ст. 91), государственной аккредитации образовательной деятельности (ст. 92), государственного контроля и надзора в сфере образования (ст. 93). В этой связи следует поддержать позицию Ю.А. Тихомирова: «И вообще нормы управленческого содержания существуют и действуют, по сути, во всех законодательных актах» [13]. Во-вторых, вопрос о видах правовых актов управления и их юридическом статусе. В настоящее время отсутствует их формализованный перечень, акты управления определены в различных нормативных источниках. Например, указание о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения, содержится в ст. 90 Конституции России, нормы о правомочии Правительства принимать постановления и распоряжения закреплены в Конституции РФ (ст. 115) и статутном законе (ч. 2 ст. 5). Пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.03.2022) [14], 71 Проблемы публичного права / Problems of the public law устанавливает, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается. Однако появляются новые виды актов управления, которые фигурируют в нормативных актах, но признаки которых не раскрываются. Так, в новых редакциях ст. 113 и 115 Конституции РФ появилось указание, что Правительство организует работу в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Однако статус данного акта управления четко не определен даже в Порядке исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 [15]. Согласно п. 2 Порядка поручения Президента РФ содержатся в указах и распоряжениях, а также в директивах Президента РФ или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента РФ могут оформляться в виде перечней поручений Президента РФ. Оформление проектов поручений осуществляется Администрацией Президента РФ. В поручении и перечне поручений Президента РФ должны быть указаны фамилия (фамилии) и инициалы должностного лица (должностных лиц), которому (которым) дано поручение, а также срок, необходимый для его надлежащего исполнения. Тем самым логично говорить о поручении Президента РФ как ненормативном (индивидуальном) правовом акте управления. Остается неясной и правовая природа актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Появление подобных актов управления во многом связано с нормотворческой деятельностью ФНС России, когда в налоговые органы стали рассылаться обязательные для исполнения письма с подобным содержанием. Именно судебная практика по оспариванию законности таких писем и рассмотрение дела Конституционным Судом РФ 31 марта 2015 г. [16] послужили основанием для дополнения ч. 2 ст. 1 КАС России п. 1, согласно которому подлежат рассмотрению административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Конкретизация признаков такого акта была осуществлена Верховным Судом РФ: издание акта органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в нем результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц [17]. Правовым последствием признания судом такого акта, как и нормативного правового акта, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. Тем самым высшая судебная инстанция, по сути, приравняв рассматриваемые акты к нормативным правовым актам, решила задачу установления единообразия для судебной практики. Однако не ответила на вопрос о месте актов, обладающих нормативными свойствами, в иерархии нормативных источников. 72 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона Кроме того, существует правовая неопределенность с актами управления, представляющими собой документы стратегического планирования. Эти акты по своей сути являются политико-правовыми и оказывают существенное влияние на формирование как законодательной, так и подзаконной базы. Однако виды и правовой статус таких документов не нашли четкого закрепления ни в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [18], ни в принятых в его развитие подзаконных актах. Различные доктрины, стратегии, концепции, программы, планы могут как приниматься нормативными актами органов публичной власти, так и утверждаться Президентом РФ или должностным лицом, ответственным за состояние и развитие соответствующих отраслей или сфер государственного управления в пределах своей компетенции. Для систематизации видов и статуса правовых актов управления, по нашему мнению, возможны два решения. Одно из них связано с включением соответствующего перечня в проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и закреплением статуса каждого вида актов. Обновленный вариант данного законопроекта подготовлен коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [19]. Однако более привлекательным видится доработка проекта федерального закона «Об административных процедурах», в котором раздел об административных актах является одним из основных [20]. Сегодня одним из насущных является вопрос не сколько о соотношении закона и акта государственного управления, сколько о взаимодействии этих нормативных актов в новых реалиях. Для всех юристов аксиомой является конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Вместе с тем бывают ситуации, когда на первое место выходят акты управления, замещая (заменяя) законодательное регулирование в важнейших областях общественных отношений. Многие из нас помнят, что подобная практика сложилась в 1990-е гг., когда по многим важнейшим вопросам принимались именно указы Президента РФ. По подсчетам Д.И. Зайцева, в период с 10 июля 1991 г. по 31 декабря 1999 г. было опубликовано 10 969 указов Президента России; всего же за означенный период было издано не менее 14 904 указов Президента России. За рассматриваемый отрезок времени было принято 8 федеральных конституционных законов и 1 038 федеральных законов, а всего -1 046 законов. Таким образом, указов было издано приблизительно в 15 раз больше, чем законов, а опубликовано указов в 10 раз больше, чем законов. Здесь можно выделить как объективные, так и субъективные факторы. 73 Проблемы публичного права / Problems of the public law К первым следует отнести необходимость оперативного введения регулирования новых общественных отношений, что порой невозможно было достичь в силу относительной длительности законотворческих процедур. Ко вторым - политическое противостояние в те годы между Президентом России и парламентом. Примерами «законозаменяющих» актов являются Указы Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (далее - Указ № 341) [21], от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли» (далее - Указ № 65) [22], от 22 декабря 1993 г. № 2267 (далее - Указ № 2267) «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» [23] и др. Легитимность подобных актов была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации, который в постановлениях от 30 апреля 1996 г. № 11-П [24] и от 30 апреля 1997 г. № 7-П [25] указал, что издание президентских указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, возможно при условии, что они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Действительно, большинство «законозаменяющих» указов действовало до принятия соответствующих законов (например, Указ № 341 - до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» [26]). Однако некоторые акты действовали параллельно с соответствующими законами (Указ № 2267 отменен Указом Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы» в период действия Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [27]), а отдельные Указы действуют до настоящего времени. К примеру, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 16 января 2018 г. № 10-О в настоящее время применение Указа Президента Российской Федерации «О свободе торговли» правомерно только с соблюдением правил организации и осуществления торговой деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381 - ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [28]. По нашему мнению, подобные факты необходимо расценивать как нарушение юридической логики и техники. Целесообразно применить инструменты, подобные «регуляторной гильотине» для оптимизации нормативного материала, наработанного с 1990-х гг. Следующая ситуация, когда акты управления стали играть ведущую роль в правовом регулировании, возникла в условиях пандемии. Весной 2020 г. многие главы субъектов Российской Федерации приняли акты о введении в регионах режима повышенной готовности, предусматривающего существенное ограничение прав и свобод граждан, в частности права на передвижение. Экстраординарные меры, которые в разной степени затро-74 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона нули все субъекты Российской Федерации, позволили говорить о появлении нового правового явления - «вируспруденции». По мнению А. Савельева, доцента факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», «отличительными особенностями такого нормотворчества являются: (а) делегированный характер, (б) оперативность принятия при отсутствии предварительных обсуждений с экспертным сообществом и иными государственными органами, (в) целесообразность как основной критерий формальной легитимности» [29]. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 декабря 2020 г. № 49-П признал законными принимаемые главами регионов в период пандемии ограничительные акты и отметил то обстоятельство, что осуществленное регулирование «носило опережающий характер (особенно принимая во внимание масштаб угрозы распространения коронавирусной инфекции), не может служить основанием для вывода о признании его в конкретноисторической ситуации противоправным и противоречащим положениям Конституции Российской Федерации даже в короткий период до принятия федеральных актов, придавших ему формально-юридическую легитимацию» [30]. Сегодня, в условиях беспрецедентного внешнего экономического давления, мы вновь наблюдаем на первый взгляд внешне похожую ситуацию. 28 февраля 2022 г. Президент РФ подписал Указ № 79, которым были введены специальные экономические меры в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций (в дополнение к этому документу изданы Указы Президента РФ от 01.03.2022 № 81, от 05.03.2022 № 95, от 08.03.2022 № 100, от 18.03.2022 № 126, от 31.03.2022 № 172, от 04.05.2022 № 254, от 27.05.2022 № 322) [31]. Данные акты управления установили новые правила обращения иностранной валюты, акций; особый порядок осуществления (исполнения) резидентами сделок (операций) с лицами иностранных государств, совершающих недружественные действия; временный порядок исполнения Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, резидентами обязательств по кредитам и займам, финансовым инструментам перед иностранными кредиторами, представляющими иностранные государства, совершающих недружественные действия, и т.д. Многие положения Указов не только содержат серьезные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, но и приостанавливают действие законодательных норм. Например, положения Указа от 1.03.2022 № 81, по сути, «замораживают» действие отдельных норм Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [32]. В частности, пп. «ж)» п. 1 Указа запретил со 2 марта 2022 г. вывоз из Российской Федерации наличной иностранной валюты и (или) денежных инструментов в иностранной валюте в сумме, превышающей эквивалент 10 тыс. долларов США, что противоречит ст. 15 названного федерального закона, где в том числе определено, что вывоз из Российской Федерации 75 Проблемы публичного права / Problems of the public law иностранной валюты осуществляются резидентами и нерезидентами без ограничений при соблюдении требований права ЕАЭС и законодательства Российской Федерации о таможенном регулировании. Ситуацию усугубляет то обстоятельство, что в антисанкционном Федеральном законе от 08 марта 2022 г. № 46-ФЗ (ред. от 28.05.2022) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 46-ФЗ) [33], который корректирует положения более 20 федеральных законов, отсутствуют изменения в Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Нет соответствующих норм и в Федеральном законе от 01 мая 2022 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 24 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» [34]. Подобные факты создают иллюзию нелегитимности названных актов управления. Однако право издавать подобные акты главой государства прямо предусмотрено пп. «а» п. 6 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» [35] и ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» [36]. Последняя норма гласит, что решение о применении специальных экономических мер в отношении конкретных иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, и о сроке, в течение которого данные специальные экономические меры будут применяться, принимается Президентом Российской Федерации. Поэтому указы Президента РФ, содержащие специальные экономические меры, безусловно, соответствуют закону. Более того, ч. 1 ст. 18 Закона № 46-ФЗ предоставила Правительству Российской Федерации в 2022 г. право принимать решения, затрагивающие различные области общественных отношений, урегулированных законодательными актами. В частности, устанавливать особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [37], Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) [38], в том числе в части введения моратория на проведение проверок, контрольных (надзорных) мероприятий; особенности лицензирования, аккредитации, аттестации, государственной регистрации, проведения квалификационных экзаменов, включения в реестр, а также иных разрешительных режимов, установленных законодательством Российской Федерации; и т. д. Всего в указанной статье перечислено 26 позиций. Во исполнение данного законодательного положения Правительством РФ издано множество актов управления. Например, Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 (ред. от 24.03.2022) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзо-76 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона ра), муниципального контроля» (далее - Постановление) [39] установлен мораторий на проведение в 2022 г. плановых контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе плановых проверок, с возможной заменой профилактическим визитом. По сути, приостановлено действие ст. 61 Закона № 248-ФЗ. Исключение составили проверки в рамках санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора в отношении учреждений дошкольного и общего образования, социального обеспечения, также надзора в области промышленной безопасности в отношении опасных производственных объектов 2-го класса опасности (например, газопроводы), ветеринарного надзора в области свиноводства. Внеплановые проверки (мероприятия) в 2022 г. проводятся только по установленному в Постановлении перечню оснований. Например, по согласованию с прокуратурой они могут проведены при угрозе: причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан; обороне страны и безопасности государства; возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера. Часть 2 ст. 18 Закона № 46-ФЗ предусматривает возможность возложения отдельных полномочий Правительства Российской Федерации по реализации антикризисных мер, указанных в ч. 1 ст. 18 Закона, Правительством на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах. Например, п. 13 разрешает ввоз в Российскую Федерацию без согласия правообладателей оригинальных иностранных товаров, которые ввели в оборот за рубежом. Согласно постановлению Правительства РФ от 29 марта 2022 г. № 506 [40], определение перечня таких товаров возложено на Министерство промышленности и торговли РФ. Приказом Минпромторга России от 19 апреля 2022 г. № 1532 утвержден перечень из 96 позиций (от косметики до железнодорожных локомотивов и морских судов) [41]. Таким образом, в настоящее время акты управления занимают де-факто доминирующее положение в правовой системе Российской Федерации. Хорошо это или плохо? Ответ здесь не может быть однозначным. Положительным, безусловно, является то, что акты управления позволяют оперативно реагировать на новые вызовы, те беспрецедентные меры санкционного давления, с которыми Россия столкнулась сегодня. Американские исследователи Мэтью С. Шугарт и Джон М. Кэри в своей книге «Президенты и ассамблеи: конституционный дизайн и динамика выборов» отмечают, что «указное право» отнюдь не всегда есть следствие авторитарных методов главы государства и не обязательно должно привести к узурпации последним всей полноты государственной власти. Напротив, указанная деятельность может носить позитивный характер при необходимости совершения ряда оперативных действий, обусловленных чрезвычайными или кризисными обстоятельствами (здесь единоличный орган государственной власти всегда будет выигрывать у органа коллегиального, 77 Проблемы публичного права / Problems of the public law например у парламента из-за отсутствия обсуждений, прений и прочих законодательных процедур) [42]. Вместе с тем можно выделить и существующие значительные риски. Во-первых, собственно правовые риски. Это угроза установления приоритета целесообразности над законностью, что может привести к размыванию принципа законности, предполагающего безоговорочное главенство закона в системе правовых актов. Как следствие, с одной стороны, возможно превращение в конституционную фикцию положения ч. 2 ст. 4 Основного закона о том, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а также иных основополагающих положений о правах и свободах человека и гражданина, их законодательных гарантиях. С другой - деформация системы нормативных правовых актов и правовой системы в целом. Во-вторых, политические риски. Нарушение принципа разделения властей в сторону усиления исполнительных органов публичной власти, возрастание опасности злоупотреблений и превышения власти со стороны должностных лиц и государственных служащих. Как следствие, увеличение числа нарушений прав и свобод граждан, законных интересов организаций. В-третьих, экономические риски. Бюджет государства утверждается законом, и Правительство РФ ответственно за его исполнение. Ежегодно отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу не позднее 15 июня текущего год (ст. 264.10 Бюджетного кодекса РФ). В конце апреля министр А. Силуанов заявил, что Минфин подготовил предложения по новым бюджетным правилам, поскольку старые в текущих условиях не могут реализовываться. Он отметил, что в ближайшее время расходы будут финансироваться не только за счет доходов, но и из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Объем ФНБ за апрель сократился на 2 трлн руб. до 11 трлн руб., следует из материалов Минфина России [43]. Это связано как с укреплением рубля, так и затратами Правительства РФ на специальную военную операцию и антисанкционные меры поддержки. Поэтому спонтанность и бессистемность экономических правительственных решений в новых реалиях могут дорого стоить нашему государству и обществу. В-четвертых, организационно-технические риски. Речь идет прежде всего о качестве актов управления. По данным сетевого издания «Майский указ», в 2021 г. Правительством РФ был возвращен федеральным органам исполнительной власти 1 481 проект правительственных актов на доработку из-за некачественной подготовки документов или нарушения регламентных процедур в части их согласования, проведения экспертиз, общественных обсуждений. То есть каждый пятый проект распоряжения или постановления Правительства. В абсолютном зачете антилидеры -Минэкономразвития (112 документов), Минпромторг (112), Минстрой (100), Минприроды (97), Минобрнауки (95). Если же говорить о пропорции внесено/возвращено, то картина несколько иная: каждый второй акт 78 Зубарев С.М. О соотношении акта управления и закона Ростуризма был признан некачественным, 35% документов, что готовили Роскосмос и Роспотребнадзор, вернулось назад без рассмотрения [44]. В первом квартале 2022 г. ряд федеральных органов исполнительной власти по-прежнему работает неэффективно. Аппарат Правительства РФ признал низкий уровень 18,9% подготовленных проектов правительственных актов: 299 из 1 585 документов возвращены разработчикам для устранения выявленных ошибок или дополнительного согласования в рамках регламентных процедур. В том числе ФАС России (из 19 документов возвращено 9), ФМБА России (13 - 5), Минспорт России (23 - 8), Ростуризм (25 -8), Минобрнауки России (74 - 22) [45]. Очевидно, что в условиях сложнейшей ситуации, вызванной небывалым санкционным давлением недружественных стран, резко возрастает необходимость ускорения принятия управленческих решений, повышение качества их нормативного оформления. В-пятых, социальные риски. При неблагоприятном стечении обстоятельств, синергетическом эффекте нескольких из перечисленных факторов возможны серьезные потрясения в обществе, которые могут привести к противостоянию между отдельными социальными группами, различным социальным конфликтам, росту напряженности в отношениях между социумом и властью. По нашему мнению, наиболее целесообразным для минимизации указанных рисков представляется усиление, может даже «мобилизация» контроля за принятием и реализацией актов управления. Речь здесь идет о повышении качества контрольной деятельности как государственных, так и общественных структур. Президентский, парламентский, судебный контроль и прокурорский надзор, с одной стороны, общественный контроль уполномоченных организаций и рядовых граждан [46] - с другой, в комплексе могут обеспечить законность и эффективность управленческой деятельности в современных, очень сложных условиях.

Скачать электронную версию публикации