Towards Forming a Techniquefor Estimation of People's Satisfaction with the Activityof Local Municipal Authorities.pdf Инновационные процессы в государственном и муниципальномуправлении современной России предусматривают введение стандартовгосударственных и муниципальных услуг. Неотъемлемым элементом вне-дрения этих стандартов является создание системы мониторинга качестваи доступности указанных услуг. Исходными данными для мониторингадолжны выступать материалы статистического учета, а также социологи-ческих обследований потребителей государственных и муниципальныхуслуг. Результаты мониторинга интерпретируются в целом как индикаторэффективности деятельности исполнительных органов государственнойвласти и местного самоуправления [1].На уровне муниципального управления мониторинг осуществляетсяпо ряду показателей, определенных в Указе Президента РФ от 28 апреля2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов мест-ного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и враспоряжении Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Пока-зателей, основанных на результатах социологического опроса населениягородского округа (муниципального района), насчитывается 7:- удовлетворенность населения медицинской помощью;- удовлетворенность населения качеством общего образования;- удовлетворенность населения качеством дошкольного образования;- удовлетворенность населения качеством дополнительного образо-вания детей;- удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг всфере культуры (качеством культурного обслуживания);- удовлетворенность населения деятельностью органов местного са-моуправления городского округа (муниципального района);- удовлетворенность населения информационной открытостью органовместного самоуправления городского округа (муниципального района).При этом на местах могут быть введены дополнительные показатели.Например, в Карелии устанавливается перечень дополнительных социо-логических показателей эффективности органов МСУ по вопросам орга-низации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промыш-ленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещенияулиц [2].Планировалось, что единообразная «методика исследования оценкигражданами качества и доступности предоставляемых государственныхуслуг» должна была быть утверждена в 2006 г. [1], однако этого не случи-лось. В Инструкции по подготовке доклада главы местной администра-ции городского округа (муниципального района) субъекта РФ о достиг-нутых значениях показателей для оценки эффективности деятельностиорганов местного самоуправления городских округов и муниципальныхрайонов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний пери-од комментарии к социологическим показателям весьма лаконичны. Всяметодика, которой нужно руководствоваться при подготовке доклада за2008 г., описана в нескольких фразах: «Единица измерения - процент отчисла опрошенных. Источник информации - субъект РФ. Разъяснения попоказателю: информация по показателю основывается на социологиче-ском опросе населения городского округа (муниципального района) натему изучения удовлетворенности населения качеством медицинской по-мощи (общего образования и проч.)» [3].Поэтому для корректного выявления значения социологических по-казателей в процессе подготовки программы исследования приходитсяставить многие вопросы, например: «Кого опрашивать и чье мнение учи-тывать?», «Какие методы опроса использовать?», «Как формулироватьвопросы?», «Что (или кого) понимать под органами местного самоуправ-ления?» и др.Итак, вопрос первый: что понимать под генеральной совокупностью(чье мнение учитывать)? В Инструкции по подготовке доклада главыместной администрации единицей измерения степени удовлетворенно-сти населения устанавливается процент от числа опрошенных, при этомподчеркнем, что речь идет об опросе населения [3], а не, допустим, по-требителей услуг. В Концепции административной реформы говорится опроведении социологических обследований именно потребителей услуг[1]. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» по теме опросов упомянуто, что в них«имеют право участвовать жители муниципального образования, обла-дающие избирательным правом» [4].Так кто же эта генеральная совокупность: все население, совершенно-летние граждане или граждане, пользующиеся муниципальной услугой, -не ясно. Соответственно возникает вопрос о том, что более важно дляоценки представлений населения о местной власти: сложившиеся массо-вые стереотипы о состоянии здравоохранения, образования, культуры ипр. в муниципальном образовании или адекватное впечатление гражда-нина о полученной услуге.С точки зрения перспективы избрания главы местной администрации(а результаты выборов - тоже своеобразная оценка удовлетворенностиграждан властью) вероятнее первый вариант. Значит, опрашивать нужновсех совершеннолетних по репрезентативной выборке. Учитывая требо-вания международных стандартов качества, которые в настоящее времястановятся нормой управления, предпочтителен второй вариант: опра-шивать нужно гражданина, воспользовавшегося муниципальной услу-гой. Тогда возникают такие, например, вопросы: качество дошкольногообразования будет оценивать дошкольник, который является потребите-лем услуги, или его родители (и тогда - один или оба родителя, мнениякоторых могут расходиться)?Обратимся к практике в области выявления необходимых социологи-ческих показателей, хотя она еще недостаточна. Так, данные о проведен-ных исследованиях размещает на своем сайте ВЦИОМ. В частности, впубликации от 04.09.2008 описано исследование в Тюменской области,позволившее оценить «эффективность работы органов власти с точкизрения населения». Под органами власти в данном случае понималисьпаспортно-визовая служба, коммунальные службы, налоговые органы ит.д. Опрашивались граждане на выходе из указанных служб. Таким обра-зом, «центр получил информацию не об общих взглядах людей и настрое-ниях, а о удовлетворенности или неудовлетворенности конкретной услу-гой». Кроме того, опрашивались респонденты на дому, правда, не ясно,были ли это потребители услуг или представители населения в целом [5].Есть случаи, когда в выборку включаются лица моложе 18 лет (15-17лет). Это можно считать спорным, так как. такие представители населенияеще сами не участвуют в формировании органов власти. Поэтому пред-ставляется правомерным предложение авторов коллективной моногра-фии «Формирование стратегии развития муниципальных образований»в отношении оценки удовлетворенности качеством общего образования.С целью выявления такой оценки предлагается опрашивать родителей [6.С. 156], хотя школьники старших классов в состоянии сформулироватьоценку сами. В Карелии в ежегодных опросах будут принимать участиеграждане, обладающие активным избирательным правом [2]. Но в этомслучае требуется конкретизация, пользовался ли избиратель услугой,которую он оценивает (или, по крайней мере, пользовались ли услугойчлены его семьи).ООО «Консалтинговый центр «Статус» (Томск) провел ряд исследова-ний, в задачи которых входило выявление степени удовлетворенности на-селения государственными или муниципальными услугами. Так, в началеянваря 2008 г. были опрошены лица, получающие субсидии на оплатужилья и коммунальных услуг. Опрашивались респонденты, находящиесяв помещении соответствующих служб, и респонденты на дому при усло-вии, что опрошенные являлись потребителями данной услуги.В апреле 2009 г. тем же консалтинговым центром было проведено ис-следование мнения жителей одного из муниципальных районов Томскойобласти, а именно Тегульдетского района. В задачи исследования входиловыявление степени удовлетворенности жителей теми муниципальнымиуслугами, необходимость социологической оценки которых определенав нормативных документах. В результате была выявлена оценка качествамедицинской помощи, общего образования, дошкольного образования,дополнительного образования детей, услуг в сфере культуры. Учитывая,что задачи исследования не исчерпывались выявлением указанных по-казателей, а подразумевали определение различных тенденций в обще-ственном мнении в целом, опрошены были совершеннолетние жителимуниципального района по квотной выборке, пропорциональной поло-возрастной структуре населения района. Однако полученные данныебыли представлены как в процентах к общему числу опрошенных, так ив процентах к числу опрошенных, в семье которых пользуются указаннойуслугой (либо пользуется услугой сам респондент).Как показало сравнение, значения показателей, исчисленные в про-центах к общему числу опрошенных и в процентах к числу потребителейуслуги, существенно различаются. Показатель удовлетворенности каче-ством муниципальных услуг получил значения, отраженные в таблице.Удовлетворенность населения Тегульдетского района Томской областикачеством муниципальных услуг (объем выборки - 736 чел.)НаименованиепоказателяДанные в %от всехопрошенныхДанные в % от тех опрошенных,которые пользуются услугой сами илипользуются услугой члены их семейКачество медицин-ской помощи 42,9 44,4Качество общего об-разования 55,3 78,1% от тех респондентов, членысемей которых посещают школуКачество дошкольно-го образования 13,9 24,8% от тех респондентов, членысемей которых посещают детские садыКачество дополни-тельного образования 39,5 73,3Качество культурногообслуживания 58,1 78,1Различия в значениях одних и тех же показателей, исчисленных по-разному, составили от 1,5 до 33,8%. Обращает на себя внимание неодно-родность представлений о качестве муниципальных услуг во мнении на-селения в целом и во мнении пользователей услуги. Так, представленияо качестве медицинской помощи почти одинаковы среди данных двухгрупп. Этого не скажешь в отношении оценки других муниципальныхуслуг. Общественность в целом значительно более критично, чем пользо-ватели услуг, воспринимает деятельность учреждений общего и дополни-тельного образования, культуры (разрыв в оценках, исчисленных ко всемопрошенным и к числу потребителей услуги, составляет 20-33,8 %). Бо-лее приближенные друг к другу, хотя и самые низкие оценки, получилокачество дошкольного образования (разница составляет 10,9 %). По всейвероятности, наше образование и культура на деле значительно лучше,чем о них думают (и говорят, и пишут, и показывают). Но тогда встаетпроблема эффективных массовых коммуникаций учреждений образова-ния и культуры с населением, проблема формирования имиджа бюджет-ных учреждений. В то же время представления о качестве дошкольногообразования более адекватны тому, чем это образование является на деле(возможно, в меньшей степени оказывают влияние СМИ, так как прессав меньшей степени обращает внимание на деятельность таких учрежде-ний. Хотя для такого вывода требуется как минимум контент-анализ со-общений прессы о бюджетныхнять из анализа данные, исчисленные в процентах ко всем опрошенным,политически не дальновидно. То есть и представление данных в процен-тах ко всем опрошенным, и представление данных в процентах к числупотребителей услуг целесообразно и используется для решения разныхзадач - по крайней мере, муниципального и политического управления.Проблема определения генеральной совокупности снимается в томслучае, когда муниципальными услугами пользуются все жители муни-ципального образования. Речь идет о таких показателях, определенныхв нормативных документах, как удовлетворенность населения деятель-ностью органов местного самоуправления городского округа (муни-ципального района), удовлетворенность населения информационнойоткрытостью органов местного самоуправления городского округа (му-ниципального района). Имеются прецеденты оценки и других муници-пальных услуг, носящих тотальный характер. Например, Институт эко-номики города исследовал мнение жителей городов России о качествекоммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, теплоснабже-ние, благоустройство дворовых территорий). Естественно, такие данныеисчисляются в процентах ко всем опрошенным, а опрошенными высту-пают представители населения как такового [7].Вопрос второй, который возникает перед исследователем: какие ме-тоды опроса использовать? В этом случае наиболее целесообразнымпредставляется формализованное или полуформализованное (при необ-ходимости выявления мотивов) интервью «лицом к лицу». В описывае-мой практике использовалась именно эта методическая основа. Однаконельзя исключать возможность и анкетирования, предположим, в офисахсоответствующих служб, особенно если сотрудники данных организацийготовы содействовать исследователям в сборе информации. И такие при-меры полевой работы тоже встречаются. Правда, тогда возникает опас-ность демонстрации респондентом в присутствии сотрудника, которыйоказал услугу, ожидаемого или социально одобряемого поведения. Спе-циалисты администраций муниципальных районов Томской области, ко-торые участвовали в этом процессе, сами предполагают недостоверностьполученных данных. Поэтому при использовании метода анкетированияцелесообразно создать такие условия, при которых респондент будет уве-рен, что его анкету не смогут идентифицировать.Вопрос третий: как формулировать вопросы? В этом смысле заслу-живает внимания выбор формулировки из синонимичных высказыванийи определение целесообразности конкретизации вопросов с учетом того,что исследование в муниципальном районе проводится по поселениям.Итак, коснемся вариантов синонимичных формулировок. На практикеиспользуются следующие варианты формулировок вопросов, соответ-ствующих задачам оценки удовлетворенности граждан деятельностьюорганов МСУ. Например:- Как Вы можете оценить работу главы района/районной администра-ции?- Насколько Вы доверяете местным органам власти?- Насколько, по Вашему мнению, местные органы власти эффективносправляются со своими обязанностями?- Насколько Вы одобряете деятельность местных органов власти?В материалах исследовательских организаций, описывающих и ин-терпретирующих результаты опросов, глаголы (и их однокоренные об-разования) «оценить», «доверять», «одобрять» и др. полностью взаи-мозаменяемы. Например: «Общая оценка населением работы органовМСУ в значительной степени определяется уровнем удовлетворенностиграждан качеством предоставления муниципальных услуг… взаимосвязьмежду интегральными оценками качества предоставления муниципаль-ных услуг и общим отношением к органам МСУ - уровнем одобрениядеятельности этих органов… Выше средней линии расположены города,население которых доверяет своим органам управления» [7. С. 6]. Пред-ставляется, что высказывания «население доверяет» и «население одо-бряет» не являются абсолютными синонимами. Доверие можно интер-претировать как более устойчивое отношение, продленное во времени, аодобрение - как высказывание позитивной оценки актуальных действий.Например, возможны высказывания «я ему в принципе доверяю, но этидействия не одобряю» и наоборот. Не случайны следующие формулиров-ки при проведении опросов: «Вы в целом одобряете или не одобряете дея-тельность Президента / Председателя Правительства?» (ВЦИОМ) [8].Кроме того, судя по результатам исследований, с точки зрения социо-логической разные формулировки дают разные результаты. Воспользуем-ся, например, данными опросов за 11-12.04.2009, проведенных ВЦИОМи ФОМ. Так, в целом одобряют деятельность Председателя Правитель-ства 69% опрошенных, и только 50% называют В. Путина политиком,которому они больше всего доверяют [8]. Или: доверяют Президенту РФД. Медведеву 50 % опрошенных (при этом отчасти доверяют, отчастинет - 29%), а считают, что Д. Медведев хорошо справляется с проблема-ми, стоящими сегодня перед страной, - 57 % [9].Предлагаем формулировки, лексически более адекватные форму-лировкам показателей, определенным в нормативных документах. Так,предлагаются следующие вопросы: «Удовлетворяет ли Вас качествомедицинской помощи?», «Удовлетворяет ли Вас качество дошкольногообразования?», «Удовлетворяет ли Вас работа администрации Вашегорайона?» и др. При этом альтернативы ответов однозначны («да, нет,затрудняюсь ответить») и не ранжируются, чтобы по крайней мере непровоцировать увеличение погрешности (что особенно актуально длявыборок в поселениях). В случае если оценивается удовлетворенностьмуниципальной услугой, вводится еще одна альтернатива: «в моей семьеникто не пользуется данной услугой / не посещает детский сад и т.п.».Если опрос проводится в муниципальном районе, проблема выбораформулировок осложняется тем, что качество муниципальных услуг за-частую неоднородно в райцентре и в поселениях. Тогда вопросы «Удо-влетворяет ли Вас качество медицинской помощи?» и др. могут вызватьвстречные вопросы: «Качество медицинской помощи каких учрежденийя должен оценить: райбольницы или фельдшерско-акушерского пунктасвоего села?»Можно взять в пример интерпретацию данных, представленную в До-кладе об эффективности деятельности органов исполнительной властисубъектов РФ за 2007 г. [10]. В указанном докладе данные приводятся какв разрезе РФ в целом, так и в разрезе всех субъектов Федерации. Значит, всубъектах Федерации респондентов спрашивают о качестве медицинскойпомощи именно на территории субъекта. Аналогично, следовательно, вежегодном докладе главы субъекта Федерации должны быть представ-лены средние значения по субъекту в целом и значения по городскимокругам и муниципальным районам, а в докладе главы муниципальногорайона - соответственно средние значения по району в целом и значенияпо поселениям. Такая задача для анализа данных по поселениям влечет засобой увеличение выборки и расходов на исследование. Но так или иначеопрашивать нужно не только жителей райцентра, но и жителей другихпоселений района.Предлагается придерживаться указанной выше административно-территориальной иерархии и формулировать вопросы следующим обра-зом: «Удовлетворяет ли Вас качество медицинской помощи, которую ока-зывают лечебные учреждения района?» (для опроса жителей райцентра,учитывая, что все учреждения районного уровня находятся здесь), «Удо-влетворяет ли Вас качество медицинской помощи, которую оказываютлечебные учреждения Вашего поселения?» (для опроса жителей другихпоселений). Соответственно: «Удовлетворяет ли Вас качество культурно-го обслуживания, которое предоставляют учреждения культуры Вашегорайона?» и «Удовлетворяет ли Вас качество культурного обслуживания,которое предоставляют учреждения культуры Вашего поселения?» и др.Вопрос четвертый: что или кого понимать под органами местногосамоуправления? Один из обязательных социологических показателей -удовлетворенность населения деятельностью органов местного само-управления городского округа (муниципального района). Не сказано, окаких органах идет речь: представительных и/или исполнительных. Таккак в Концепции административной реформы подчеркивается, что «пре-жде всего это касается механизмов реализации полномочий органов ис-полнительной власти, необходимых для работы в новых условиях» [1],можно предположить оценку удовлетворенности деятельностью именноэтой ветви власти. Но проблема идентификации объекта исследования вданном случае более глубока. Для населения олицетворением районнойили городской исполнительной власти выступает глава / мэр. Вероятно,что, оценивая свою удовлетворенность местной властью, избиратели бу-дут проецировать на администрацию свои оценки главы. Представим,что на очередных выборах избирается новый глава муниципального об-разования. Тогда в отношении и его самого, и администрации будут за-фиксированы более низкие значения показателя, хотя бы в силу того, чтобольшинство или существенная часть избирателей затруднятся оценитьработу под началом нового руководителя в первые год-два. Такие же про-екции оценок могут быть и в отношении качества услуг. Восприятие граж-данином специалиста, эти услуги оказавшего, будет в сознании потреби-теля корректировать оценку рационального компонента качества услуги.Как отмечает П.М. Козырева, «в основе отношения к любым институтамлежит отношение к людям, которые их представляют, персонифицируют,с которыми в первую очередь ассоциируется их деятельность. В данномслучае речь идет о чиновниках, представляющих институты власти» [11.С. 50]. Не случайно в Концепции административной реформы проскаль-зывает подмена понятий «удовлетворенность качеством и доступностьюуслуг» и «оценка гражданами деятельности государственных служащихпо оказанию государственных услуг» (курсив мой. - С.М.) [1].Затрагивая, таким образом, вопрос значимости эмоционального ибессознательного компонентов в оценке муниципальных услуг и мест-ной власти в целом, обратимся к предназначению инноваций в государ-ственном и муниципальном управлении. В конечном итоге нововведенияпризваны обеспечить повышение эффективности деятельности органоввласти и, соответственно, повышение доверия граждан к этим органам.Учитывая, что доверие - социально-психологическое явление, устанав-ливать прямые причинно-следственные связи между рациональной ха-рактеристикой качества услуги и доверием к власти представляется не-обоснованным. Добиваясь рационализации оценок качества услуги (потаким параметрам, например, как скорость оказания, отсутствие очере-дей, отсутствие повторных обращений, доступность информации и др.)и даже фиксируя рост удовлетворенности, мы можем столкнуться с тем,что на выборах глава или мэр тем не менее потерпят поражение. А этотфакт тоже представляется показателем удовлетворенности граждан дея-тельностью местной власти.Учитывая социально-психологическую природу доверия и удовлетво-ренности, вряд ли можно ожидать неуклонного роста таких показателей,несмотря на то, что он запланирован в Концепции административнойреформы: «Предполагается в результате проведения административнойреформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и до-ступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010году - не менее чем до 70 процентов» [1]. Такие целевые значения орга-нично смотрятся, например, в планах прокладки километров дорог и т.п.Ссылки на то, что «в качестве целевых ориентиров по данным показате-лям предполагается использовать значения, близкие к уровню государствВосточной Европы» [1], также не представляются убедительными, по-скольку менталитет народов и их культурно-исторические установки поотношению к власти различны. Так, политическая культура России от-личается извечным стремлением граждан противостоять органам власти,нигилистическим, бунтарским отношением к ней [12. С. 25]. Если взятьво внимание результаты исследований ВЦИОМ, демонстрирующие сте-пень одобрения исполнительного органа государственной власти РФ -Правительства РФ, то можно констатировать, что число лиц, одобряющихдеятельность Правительства, с 2006 г. по май 2009 г. изменилось лишь на12%. Причем в этот период времени наблюдалось как увеличение, так иуменьшение значений [8].Указанные иррациональные факторы, безусловно, ставят проблемысбора и интерпретации данных, решение которых является чрезвычайносложным. Предлагается, по крайней мере, в формулировках вопросов непровоцировать актуализацию эмоциональных и бессознательных устано-вок респондента. В этом смысле не целесообразен вопрос к респондентуо его оценке именно деятельности государственных и муниципальныхслужащих по оказанию услуг.Помимо отмеченных выше в статье проблем измерения удовлетворен-ности, можно ставить и проблему оценки динамики общественного мне-ния по результатам ежегодных социологических исследований. В этомслучае встает еще один вопрос: динамика определяется на основаниисравнения со значением предыдущего года (и тогда ее определяет иссле-дователь) или сам респондент оценивает изменения, произошедшие загод? Нормативные документы говорят о том, что «значения показателейанализируются в динамике за определенный период. Оценка показателяпроизводится путем сравнения его значения со значением предыдущегопериода» [13]. Именно так представлена интерпретация данных в Докла-де об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ-ектов РФ. При таком подходе в формулировках вопросов важно акцен-тировать внимание респондента на том, что он должен оценить качествоуслуги, которой воспользовался именно в этом году.Учитывая, что качество муниципальных услуг оценивает население,не менее логично было бы опираться на мнение населения об изменениикачества работы муниципальных служб за истекший год. Такие примерыоценки динамики тоже присутствуют в практике, например: «Анализ оце-нок населением работы органов местного самоуправления показал следу-ющее. Половина и более (от 50 до 66%) респондентов в разных городахсчитают, что в работе органов местного самоуправления в их городах посравнению с прошлым годом ничего не изменилось» [14. С. 82].Учитывая развитие процессов технологизации управления, внедре-ния регламентов все большего количества услуг, логично предположить,что работа по новым регламентам также должна сопровождаться мони-торингом удовлетворенности потребителей этих услуг. Не все услугиносят массовый характер, что облегчило бы сбор данных одновременнов отношении нескольких услуг. Различие потребителей услуг приведетк дифференциации методов, разделению выборок и повышению затрат,которые не беспредельны. В таком большом массиве данных по разнымформализованным процедурам предоставления услуг есть и опасностьупустить главное - эффект эмерджентности в восприятии власти. Кро-ме того, представляется справедливым предложение учитывать «помимопоказателей текущего функционирования муниципалитета показатели,отражающие попытки его руководства обеспечить долгосрочное плани-рование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь -наличие в муниципалитете стратегий социально-экономического раз-вития и качество их реализации» [15]. В этом смысле важно, знает линаселение о направлениях развития своего муниципального образованияи как оценивает работу местной власти по реализации программы раз-вития.Поднятые проблемы выявления социологических показателей требу-ют оперативного разрешения, «разработки единого для всех муниципаль-ных образований опросника» [15], а точнее - методики сбора и интер-претации данных. Тем более, что развитие технологий управления порезультатам уже ставит задачи распространения системы социологиче-ского мониторинга на уровень поселений. «Рассуждая о подходах к оцен-ке эффективности работы органов МСУ, нельзя забывать, что сегодняречь идет только о муниципальных районах и городских округах. На нашвзгляд, в ближайшее время должны быть определены сроки, когда систе-ма оценки эффективности деятельности органов местного самоуправле-ния будет распространена на муниципальные образования первого уров-ня - городские и сельские поселения. Именно они составляют основнуюмассу муниципальных образований... И без их включения в реализациюстратегии развития страны, без повышения эффективности их работы омодернизации муниципальной власти говорить бессмысленно» [10].

Скачать электронную версию публикации